魯敏+楊景祥

摘要：在控制邏輯中，治理者和被治理者是一對(duì)矛盾。在步入后工業(yè)文明的關(guān)口，控制邏輯的消極性凸顯?？刂七壿嫳举|(zhì)上是與人的全面發(fā)展相沖突的，它加劇了人與自然、人與社會(huì)甚至國(guó)與國(guó)之間的矛盾，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)治理體系的高度僵化和低效，難以應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的挑戰(zhàn)。服務(wù)型行政是對(duì)控制邏輯反思的結(jié)果。在步入后工業(yè)社會(huì)過程中，治理矛盾的宏觀性和系統(tǒng)性、治理環(huán)境的開放性、治理者和被治理者日益增強(qiáng)的共同體屬性、社會(huì)價(jià)值觀的多元化等召喚治理模式的革命。在后工業(yè)社會(huì)服務(wù)型行政中，政府以有效的社會(huì)服務(wù)為核心目標(biāo)，政府扮演引導(dǎo)者角色，呈現(xiàn)出治理角色更加模糊、治理內(nèi)容更為隨機(jī)、治理方式更為靈活的特征。

關(guān)鍵詞：控制邏輯；后工業(yè)文明；服務(wù)型行政

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）06-0064-08

有學(xué)者將人類社會(huì)治理的演化路徑歸納為農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治型行政、工業(yè)社會(huì)的管理型行政和后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型行政，并確定20世紀(jì)末期是管理型行政向服務(wù)型行政過渡的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。“進(jìn)入21世紀(jì)后，以信息技術(shù)為表征的新一輪科技革命迅猛發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力不斷取得進(jìn)步，人類社會(huì)的工業(yè)文明正逐步走向所謂‘歷史的終結(jié)，后工業(yè)社會(huì)的基本特征已逐漸清晰地呈現(xiàn)出來(lái)”[1]。社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型并非學(xué)者們主觀的猜想和隨意的判定，而是他們從人類社會(huì)基本關(guān)系的細(xì)致判定入手，在歷史和現(xiàn)實(shí)、經(jīng)驗(yàn)和哲學(xué)等多方面深入思考和科學(xué)論證的結(jié)果。社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型是一個(gè)龐大的工程，但其中一定存在一個(gè)最為核心的要素，這種要素既體現(xiàn)人類走向自我解放的基本方向，還是引發(fā)工業(yè)文明矛盾集結(jié)并導(dǎo)致其難以繼續(xù)的關(guān)鍵所在。綜合看來(lái)，在這場(chǎng)歷史演化中，控制邏輯正是這個(gè)要素。

一、工業(yè)文明及以前的控制邏輯

治理者和被治理者是治理體系中的一對(duì)矛盾。在工業(yè)文明及以前的治理模式中，兩者之間界限分明。為了維護(hù)秩序、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)協(xié)作、提升效率，治理者不得不采取各種手段和方法控制被治理者。但經(jīng)過一段時(shí)間以后，由于被治理者的不適應(yīng)性，這些治理方式往往趨于無(wú)效并導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)。于是，治理者需要不斷變換，創(chuàng)造翻新更多的機(jī)制和手段。在工業(yè)文明及以前的社會(huì)中，治理者和被治理者在這種循環(huán)往復(fù)的斗爭(zhēng)中推動(dòng)歷史的前進(jìn)?？v觀這套治理模式不難看出，控制是其中最核心的邏輯。

農(nóng)業(yè)社會(huì)的控制邏輯簡(jiǎn)易而嚴(yán)酷。在這個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)中，統(tǒng)治者需要牢牢掌握手中的權(quán)力，不時(shí)地?fù)]舞著懲罰那些反抗者，鞏固自己的權(quán)威。在社會(huì)結(jié)構(gòu)上，不同階級(jí)等級(jí)森嚴(yán)，被統(tǒng)治者被牢牢固定在特定的地域中，以剔除隨意流動(dòng)帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)社會(huì)中，權(quán)力是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的核心力量，但它有天然的缺陷，那就是權(quán)力并不是自覺運(yùn)行的，只有在統(tǒng)治者揮舞權(quán)杖時(shí)才顯示出令人恐怖的控制能力，而統(tǒng)治者時(shí)常在昏昏欲睡中忘記了這樣做。為了保障控制能力的持久發(fā)揮，統(tǒng)治者常常借助于道德教化和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行“軟約束”，彌補(bǔ)權(quán)力弱化所帶來(lái)的控制不足，當(dāng)然，道德和制度都要服從和服務(wù)于權(quán)力。農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)能力低下，物質(zhì)資源的匱乏需要統(tǒng)治者用強(qiáng)制性手段進(jìn)行分配，而這又很容易激起被統(tǒng)治階級(jí)的不滿。因而，維護(hù)好統(tǒng)治秩序并保證基本的物質(zhì)資料供給是第一位的，公平、人的全面發(fā)展等都是奢侈品，不是統(tǒng)治者需要關(guān)注的重要因素。

在西方啟蒙思想的感召下，人類社會(huì)步入工業(yè)文明，建立在民主、平等和法治等理念基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政府產(chǎn)生了。盡管現(xiàn)代政府秉持“天賦人權(quán)”“主權(quán)在民”，但它依舊是一臺(tái)控制導(dǎo)向的機(jī)器，只不過這種控制方式隱蔽而溫情脈脈。工業(yè)文明中的管理型政府依靠制度進(jìn)行治理，強(qiáng)調(diào)規(guī)則在治理體系中的核心作用，從形式上講好像體現(xiàn)了治理者和被治理者之間的完全平等，但實(shí)際上這只是表象。因?yàn)橹卫碚吆捅恢卫碚叩钠降戎皇求w現(xiàn)在所謂的“形式民主”的環(huán)節(jié)，在其他環(huán)節(jié)中他們之間依舊是控制和被控制的關(guān)系。隨著國(guó)家治理領(lǐng)域中政治與行政的分化，行政成為一門專業(yè)科學(xué)，規(guī)則、技術(shù)、工具理性成為這一領(lǐng)域的關(guān)鍵詞。但行政終歸是執(zhí)行工具，其基本精神來(lái)源于政治并最終為政治服務(wù)。而在政治生活中，形式民主的表面平等掩飾不了實(shí)質(zhì)的不平等，治理者的權(quán)重遠(yuǎn)大于被治理者。馬克思、恩格斯等曾斷言資產(chǎn)階級(jí)政府為有產(chǎn)者服務(wù)，“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了” [2]（p.468）。

工業(yè)社會(huì)的控制主要是圍繞效率展開的，它極大地解決了困擾人類社會(huì)的物質(zhì)資料缺乏問題。隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，物質(zhì)資料迅速繁榮并帶來(lái)人類福利的大幅提升，效率成為市場(chǎng)的狂熱追求。貝爾曾指出工業(yè)化進(jìn)程中人類陷入“效率崇拜”[3]。基于效率的追求，管理科學(xué)蓬勃發(fā)展，泰勒的科學(xué)管理理論、韋伯的理性官僚制理論、法約爾的一般管理原則等被廣泛采用。管理科學(xué)崇尚工具理性，充分體現(xiàn)了制度和技術(shù)手段對(duì)人的控制。在它所指導(dǎo)的社會(huì)化大生產(chǎn)中，人的本質(zhì)泯滅了，人只是釘在社會(huì)機(jī)器和生產(chǎn)鏈條中的一顆螺絲釘。被固定起來(lái)的人是痛苦的，但在高效率產(chǎn)出的物質(zhì)資料所帶來(lái)的福祉快速提升面前，這種痛苦暫時(shí)可以忍受。所以工業(yè)文明早中期，人類在控制邏輯中所體會(huì)到的痛苦被淹沒在狂熱的市場(chǎng)消費(fèi)中。正如萊易斯所說：“人們瘋狂地追求消費(fèi)以宣泄勞動(dòng)中的不滿，從而導(dǎo)致把消費(fèi)與滿足、與幸福等同起來(lái)，也就是說，只用消費(fèi)的數(shù)量作為衡量自己幸福的尺度?！盵4]（p.105）在工業(yè)文明中期前，民眾對(duì)控制邏輯的厭惡情緒沒有流露出來(lái)。

工業(yè)文明的控制體現(xiàn)在各個(gè)方面。層級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)、命令—服從的反應(yīng)方式、自上而下的信息傳遞模式、高度集中的決策機(jī)制、政府對(duì)社會(huì)的單向控制能力等，都從不同角度展示了工業(yè)文明時(shí)代社會(huì)治理中的控制邏輯。其中最為典型的當(dāng)屬官僚制組織，在它身上能夠找到上述所有控制方式的形態(tài)。換言之，官僚制組織堪稱組織控制乃至社會(huì)控制的杰作。官僚制注重職能基礎(chǔ)上的勞動(dòng)分工，明確劃分責(zé)權(quán)，建立等級(jí)化的層級(jí)結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)職位角色的非人格化特征并規(guī)定以業(yè)績(jī)?yōu)檫x拔提升的唯一依據(jù)等。官僚制完全排除了個(gè)體思想意識(shí)因素和價(jià)值觀念在組織中的影響能力，組織體系如同機(jī)器一樣理性、精準(zhǔn)、穩(wěn)定和工具化。如韋伯所說的那樣：“經(jīng)驗(yàn)往往表明，從純技術(shù)的觀點(diǎn)來(lái)說，行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達(dá)到最高程度的效率。相比于任何其他形式的組織，它具有精確性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明的優(yōu)勢(shì)?！盵5]（p.7）endprint

但實(shí)際上，官僚制組織只是一臺(tái)被嚴(yán)密控制的管理機(jī)器。它讓個(gè)人的全部生活不得不服從于當(dāng)權(quán)者的命令，將個(gè)人的活動(dòng)強(qiáng)制在政府允許的范圍內(nèi)，不容忍任何不同的意見[6]（p.23）。上層控制著整個(gè)官僚組織的決策權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)的命令必須保持絕對(duì)服從。處于等級(jí)結(jié)構(gòu)最高的人能夠壟斷決策權(quán)力和信息，將自己的意志自上而下地貫徹下去，而他可能對(duì)實(shí)際情況的了解遠(yuǎn)不如那些只能執(zhí)行政策的一線操作者。官僚組織這臺(tái)機(jī)器被控制在極少數(shù)人手中，而且缺乏平級(jí)或下級(jí)的監(jiān)督，蘊(yùn)含著上層專斷和下層逢迎的專權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，對(duì)信息的壟斷直接導(dǎo)致控制中積累了大量的風(fēng)險(xiǎn)。在金字塔式的縱向結(jié)構(gòu)中，當(dāng)信息從下向上傳輸時(shí)，可能產(chǎn)生信息通道的超載或阻塞現(xiàn)象，“官僚制既承受信息短缺之苦，也遭受信息泛濫之害” [5]（p.10）。

官僚制不僅是一種組織形式，還是一種行政文化，并最終影響社會(huì)生活的方方面面。“官僚制導(dǎo)致官僚主義是一個(gè)不爭(zhēng)的真實(shí)，雖然官僚制并不能與官僚主義相等同，但是在官僚制中不斷地滋生出官僚主義卻是無(wú)疑的，或者說官僚制總是與官僚主義聯(lián)系在一起的?！盵7]通過官僚制建立起來(lái)的政府將控制邏輯傳遞到整個(gè)社會(huì)的每個(gè)角落。“其結(jié)果是，各種官僚機(jī)構(gòu)正在使自己形成一個(gè)無(wú)所不包的圈子，看來(lái)誰(shuí)也不允許離開這個(gè)圈子。”[8]（pp.56）

二、控制邏輯的風(fēng)險(xiǎn)

隨著工業(yè)文明走向鼎盛，其治理模式中的控制思維愈加強(qiáng)烈而嚴(yán)酷。它深深嵌入社會(huì)生活中的每個(gè)角落，人們也習(xí)慣于用它思考和應(yīng)對(duì)周圍的一切，它所建立并依托的組織結(jié)構(gòu)將會(huì)越來(lái)越穩(wěn)定?！耙坏┩耆⒘耍倭胖凭褪巧鐣?huì)結(jié)構(gòu)中最難被摧毀的部分……消滅這些組織的想法就會(huì)越來(lái)越成為一種烏托邦?！?[9]（p.21）這一切都在循環(huán)強(qiáng)化，直到將整個(gè)社會(huì)推到極度風(fēng)險(xiǎn)的邊緣。

一是控制邏輯本質(zhì)上是與人的全面發(fā)展相沖突的?！叭说母揪褪侨吮旧??！盵10]（p.292）人不應(yīng)該是外在主宰者的機(jī)器或者工具，人的全面發(fā)展才是社會(huì)發(fā)展的終極目的和最高追求。人的一切活動(dòng)都要以人自身的價(jià)值實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向。而在控制邏輯中人只是管理的工具和對(duì)象，人的價(jià)值是被蔑視的。人被分為治理者和被治理者，治理者天然擁有對(duì)被治理者的優(yōu)勢(shì)。在農(nóng)業(yè)文明中，“專制政體的原則總的來(lái)說就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人”[11]（p.411）。在工業(yè)文明的演化中，控制的性質(zhì)從政治層面走向管理層面，控制的方式更為隱蔽，往往通過管理的控制達(dá)到政治控制的目標(biāo)?？茖又瓶刂剖峭ㄟ^組織的方式讓權(quán)力制度化，“等級(jí)制關(guān)系則把不平等的人際權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閸徫魂P(guān)系，把特定的人際關(guān)系抽象為具體的工作關(guān)系”

[9]（p.35）。人被固定在社會(huì)化大生產(chǎn)的某一個(gè)環(huán)節(jié)，“職業(yè)官僚只不過是為其規(guī)定著完全固定行動(dòng)路徑的不斷運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制上的一個(gè)小小的齒輪而已”[12]（p.17）。當(dāng)然，控制者為了實(shí)現(xiàn)控制的目標(biāo)也要付出代價(jià)，防范和緊張使他們失去了作為人的自由發(fā)展。因而，在資本主義社會(huì)中，“有產(chǎn)階級(jí)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)同是人的自我異化” [13]（p.44）。

二是控制邏輯加劇了治理者和被治理之間的矛盾，并最終演化為人與自然、人與社會(huì)，甚至國(guó)與國(guó)之間的矛盾。在農(nóng)業(yè)文明中，治理者和被治理者之間的矛盾是公開的，并演變?yōu)橹芏鴱?fù)始的王朝更替。在工業(yè)文明中，這種矛盾是隱蔽的，但毫無(wú)疑問存在?！霸?0世紀(jì)官僚制的實(shí)踐中，集權(quán)與授權(quán)、效率與責(zé)任、科學(xué)與價(jià)值的沖突都達(dá)到了空前的地步，特別是官僚主義的問題引致了政府結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行中的諸多問題，以致于政府及其公共行政經(jīng)常性地陷入困境?！盵7]控制的矛盾最終必將轉(zhuǎn)化為治理的失效，并演化為工業(yè)文明不同層面的社會(huì)問題。實(shí)際上還遠(yuǎn)不止這些，矛盾在不斷累積、擴(kuò)大并尋求突破口，在更大層面上顯示出來(lái)，成為人與自然、人與社會(huì)，甚至國(guó)與國(guó)之間沖突的根源。

生態(tài)危機(jī)就是這種矛盾在人與自然關(guān)系上的體現(xiàn)。人類是在控制思維的指導(dǎo)下處理與自然界的關(guān)系的，自然界成為人類予取予奪的對(duì)象。這種主體地位不平等的、漠視控制對(duì)象處境的行為方式必然將自然界推到難以平衡的狀況，控制邏輯下生態(tài)危機(jī)的發(fā)生只是時(shí)間的問題?！斑@種人對(duì)人的支配下產(chǎn)生的異化勞動(dòng)造就了人同人的類本質(zhì)相異化，從人那里奪走了作為自身對(duì)象化的自然界，使人同其之外的自然界相異化。因此，生態(tài)異化又源于資本主義的這種人支配人的剝削關(guān)系?！盵14]（p.14）人與自然的關(guān)系如此，人與社會(huì)的關(guān)系同樣。在工業(yè)文明中，人類社會(huì)周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)在本質(zhì)上都是控制邏輯的結(jié)果。馬克思在論述資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中高度關(guān)注資本對(duì)勞動(dòng)的控制。資本家為了獲得更多的利潤(rùn)而對(duì)工人無(wú)限制的控制和剝削，由此引發(fā)資本主義私有制和社會(huì)化大生產(chǎn)之間的矛盾并成為周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根源。

在全球治理上，世界在少數(shù)強(qiáng)國(guó)的控制下生成了“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，“世界由中心國(guó)和邊緣國(guó)組成，每一國(guó)家內(nèi)部也都同時(shí)存在著中心和邊緣?！吘墖?guó)的中心只充當(dāng)了傳送帶”[15]。帝國(guó)主義通過各種手段和方式剝削邊緣國(guó)的邊緣，使獲得的利益大部分流向中心國(guó)，少數(shù)流向邊緣國(guó)的中心?！爸行摹吘墶苯Y(jié)構(gòu)是當(dāng)今世界中穩(wěn)定的基本結(jié)構(gòu)，成為少數(shù)中心國(guó)對(duì)大部分國(guó)家進(jìn)行控制的有效載體。依托該結(jié)構(gòu)，中心國(guó)對(duì)邊緣國(guó)之間的交往、結(jié)盟等進(jìn)行干預(yù)，并將本國(guó)的各種危機(jī)（如金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)等）轉(zhuǎn)嫁出去。它讓大多數(shù)邊緣國(guó)承受了很多原本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和壓力，成為國(guó)際社會(huì)中一種不為人察覺的剝削方式。控制邏輯下的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)造成了國(guó)家間實(shí)質(zhì)性的不平等，由此造成的矛盾和沖突將會(huì)最終瓦解這種秩序?！耙?yàn)樵谶@樣一種‘中心—邊緣結(jié)構(gòu)中，所創(chuàng)造的一切財(cái)富都輕而易舉地流向了中心國(guó)，即便一時(shí)間通過嚴(yán)酷的國(guó)內(nèi)壓榨和剝削、竭澤而漁式的自然資源和人力資源開發(fā)獲得了發(fā)展的假象，其不可持續(xù)性是顯而易見的，最終可能會(huì)在中心國(guó)轉(zhuǎn)嫁過來(lái)的哪怕一點(diǎn)點(diǎn)危機(jī)面前不堪一擊?！盵16]

三是控制邏輯導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)治理體系的高度僵化和低效，難以應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的挑戰(zhàn)。在社會(huì)治理中，控制與僵化高度相關(guān)，它意味著被治理者只是被動(dòng)地接受指令，缺乏主動(dòng)進(jìn)取、靈活機(jī)動(dòng)、協(xié)同左右的能力和激情。在高度控制體系中，“組織成員多重的、易變的、而且最終是矛盾沖突的愿望和動(dòng)機(jī)，與組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和正式規(guī)則應(yīng)該表現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)理性，是相互角逐和相互沖突的，這些愿望和動(dòng)機(jī)造就了一個(gè)并行的世界，這一世界采取隱匿的實(shí)踐形式，如‘磨洋工”[17]（p.50）?？刂扑坪跏菫榱藢?shí)現(xiàn)組織的效率，但隨著時(shí)間的延展和被控制者的厭倦變得僵化和低效?？刂普卟⒉辉诳刂票旧砩险以?，卻通過更加嚴(yán)厲的控制試圖重新達(dá)到目的，其結(jié)果是組織陷入了強(qiáng)化控制的惡性循環(huán)。endprint

高度的控制會(huì)使組織失去適應(yīng)環(huán)境的能力。組織是人類在不斷適應(yīng)嚴(yán)酷的生存環(huán)境而發(fā)展出的結(jié)果。適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的要求，人類社會(huì)在實(shí)踐中不斷“試錯(cuò)”，并最終建立了分工協(xié)作的官僚科層制組織。它很好地適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)生活的節(jié)奏，以至于韋伯樂觀地認(rèn)為官僚制擁有超過其他任何組織的技術(shù)優(yōu)勢(shì)[18]（p.973）。但任何組織都是一定環(huán)境任務(wù)的產(chǎn)物。相對(duì)于生存環(huán)境而言，組織是被動(dòng)和弱勢(shì)的，組織需要不斷觀察環(huán)境的變化，向環(huán)境提供價(jià)值物并保持互動(dòng)?！敖M織和任務(wù)環(huán)境的關(guān)系在本質(zhì)上是一種交換關(guān)系。組織如果不能向任務(wù)環(huán)境提供合宜的東西，組織將不能取得生存所必要的投入?！盵19]（pp.3435）但控制使組織失去變化的生機(jī)。日益強(qiáng)化的控制是組織面對(duì)變化的環(huán)境的本能抵觸。首先，控制者秉持舊有的思維，沒有發(fā)現(xiàn)環(huán)境變化的端倪。其次，當(dāng)它發(fā)現(xiàn)這種變化對(duì)組織不利的時(shí)候，就試圖將組織封閉起來(lái)，限制與外界的互動(dòng)交流。殊不知，愈是如此，組織中的其他結(jié)構(gòu)愈是缺乏活力和適應(yīng)能力，陷入被動(dòng)等待。最后，當(dāng)封閉起來(lái)的組織已經(jīng)遭到環(huán)境的無(wú)情打擊時(shí)，它要么解散組織，被環(huán)境淘汰，要么不得不重新開放組織，讓組織在付出慘重代價(jià)后重新適應(yīng)環(huán)境，謀求變革。

今天人類整體站在工業(yè)文明的鼎盛期，人類社會(huì)的治理環(huán)境正在發(fā)生變化，對(duì)于這種變化及其對(duì)控制邏輯的沖擊，貝克進(jìn)行了充分論證。在他看來(lái)，自20世紀(jì)中期以來(lái)工業(yè)社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制開始發(fā)生微妙變化，人類的某一項(xiàng)決策可能給地球帶來(lái)致命的毀滅，這充分說明當(dāng)今時(shí)代已經(jīng)呈現(xiàn)出向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過渡的種種跡象[20]。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)將重塑社會(huì)主要矛盾，它可能減弱階級(jí)之間沖突乃至社會(huì)革命的動(dòng)力。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)重構(gòu)民眾心理，理性將被重新解讀，人們開始質(zhì)疑科學(xué)、法律、民主等工業(yè)社會(huì)的理性基礎(chǔ)是否仍是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理性基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，人們的審美情趣發(fā)生了變化，多樣化、個(gè)性化成為社會(huì)潮流。而所有上述無(wú)疑都指向?qū)σ约夹g(shù)理性為基礎(chǔ)的控制邏輯的反思和揚(yáng)棄[20]?？傊?，工業(yè)社會(huì)的控制邏輯難以適應(yīng)險(xiǎn)象環(huán)生的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，控制邏輯的衰微無(wú)可逆轉(zhuǎn)。

三、服務(wù)型行政的必然選擇

治理模式應(yīng)該是治理者、被治理者、治理環(huán)境三方因素相互作用和充分博弈的結(jié)果?？刂七壿嬛鲗?dǎo)下的工業(yè)文明走過了鼎盛時(shí)期，將人類社會(huì)推到了后工業(yè)文明的歷史入口。此時(shí)，無(wú)論是治理者、被治理者還是治理環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生變化，治理模式的轉(zhuǎn)換已成必然。工業(yè)文明的控制邏輯必將在全面展示其消極性以后走向衰微，服務(wù)型行政必將走向歷史前臺(tái)。對(duì)控制邏輯的反思是服務(wù)型行政的主導(dǎo)思想。但這個(gè)過程既不是一蹴而就的速成，也不是治理者悲天憫人的善舉，而是在特定治理環(huán)境中不斷試錯(cuò)的緩慢過程，是控制者在窮盡各種方式以后不得不做出的艱難抉擇。

人類正在步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。整個(gè)社會(huì)如同高速運(yùn)轉(zhuǎn)的陀螺，充滿高度的復(fù)雜性和不確定性。高度復(fù)雜社會(huì)的矛盾與工業(yè)文明時(shí)期有明顯的差別，它表現(xiàn)為宏觀性、系統(tǒng)性，及更為明顯的共同體屬性。

（一）治理矛盾的宏觀性和系統(tǒng)性

在后工業(yè)社會(huì)生活中，各種矛盾在相互交錯(cuò)和彼此融合中已經(jīng)藏匿了原有的表現(xiàn)形態(tài)，衍生出更長(zhǎng)的矛盾鏈條。如2008年的全球金融危機(jī)，始作俑者是美國(guó)下層民眾在購(gòu)買房地產(chǎn)過程中的次級(jí)貸款。它們被資產(chǎn)證券化后形成金融衍生品，并在市場(chǎng)上被反復(fù)炒作生成巨大的金融泡沫。當(dāng)這種金融泡沫所對(duì)應(yīng)的次級(jí)貸款不能償還的時(shí)候，巨大金融泡沫出現(xiàn)破裂，引發(fā)金融系統(tǒng)的整體崩塌，最終傳遞到實(shí)體經(jīng)濟(jì)釀成經(jīng)濟(jì)危機(jī)。從最初的次級(jí)貸款到最終的金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其間經(jīng)歷了若干操作主體和復(fù)雜的環(huán)節(jié)，數(shù)次的發(fā)酵和復(fù)雜的變異。次級(jí)貸款如同蝴蝶扇動(dòng)的翅膀那樣引起了全球性的金融風(fēng)暴，初始條件的細(xì)微與連鎖反應(yīng)的巨大系統(tǒng)之間存在巨大的反差，這充分體現(xiàn)了后工業(yè)社會(huì)矛盾的宏觀性和系統(tǒng)性。顯然，用簡(jiǎn)單直接的控制思維方式是遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)的?？刂七壿嬍枪I(yè)文明線性思維方式的產(chǎn)物，它在簡(jiǎn)單場(chǎng)合和微觀領(lǐng)域是有效的，但它往往注重結(jié)果而忽視過程，注重局部而忽視整體，注重“堵”而忽視“疏”。其結(jié)果必然是，很多矛盾并沒有從根本上化解，而是在控制中不斷累積，醞釀成更大的危機(jī)，并最終在宏觀層面上和復(fù)雜系統(tǒng)中表現(xiàn)出來(lái)。

換言之，現(xiàn)階段愈加難以應(yīng)對(duì)的治理危機(jī)既是社會(huì)矛盾日益復(fù)雜化的證明，也是傳統(tǒng)控制思維方式力不能逮的結(jié)果?？刂扑季S面對(duì)社會(huì)矛盾時(shí)，呈現(xiàn)出強(qiáng)制性、簡(jiǎn)單化、局部性的思維局限。殊不知，它很可能只是將矛盾向后推延，用更大的矛盾掩蓋現(xiàn)有的矛盾，最終還是在死亡中證明自身的無(wú)效。正如列寧說：“過程的復(fù)雜性和事物本質(zhì)的被掩蓋可以推遲死亡，但不能逃避死亡。”[21]（p.483）

（二）治理環(huán)境的開放性

在后工業(yè)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)的普及極大地改變了治理環(huán)境。隨著公民信息權(quán)力意識(shí)的覺醒，政府不得不向公眾和社會(huì)全面開放各種信息。有理由相信，這種開放的力度和范圍將更大。互聯(lián)網(wǎng)打破了時(shí)空的限制，政府的政策議程、政策內(nèi)容隨時(shí)都受到公眾的審視，治理者的行為和制度更容易受到公眾的監(jiān)督。信息的公開只是第一步，與公眾保持適時(shí)互動(dòng)更為重要。公共領(lǐng)域中每天都在發(fā)生各種事件，政府必須快速回應(yīng)；如果缺乏及時(shí)回應(yīng)的機(jī)制，它們就會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上不斷發(fā)酵，甚至可能被少數(shù)居心不良者斷章取義，用來(lái)作為攻擊政府、制造輿論的工具，長(zhǎng)此以往會(huì)動(dòng)搖政府的合法性基石。更進(jìn)一步，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的日漸成熟，治理環(huán)境的開放性是政府獲取治理資源的重要手段，開放是政府適應(yīng)時(shí)代要求免遭淘汰的必然選擇。大數(shù)據(jù)“實(shí)際上就是當(dāng)今信息社會(huì)的基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源，是信息社會(huì)的‘石油和‘富礦”[22]。而大數(shù)據(jù)掌握在千千萬(wàn)萬(wàn)不同社會(huì)主體的手中，政府只是掌握了其中一部分，而且是一小部分。政府只有敞開大門，與公眾和社會(huì)保持密切互動(dòng)合作，充分利用社會(huì)和市場(chǎng)在數(shù)據(jù)渠道、處理技術(shù)以及資金和管理上的優(yōu)勢(shì)，才能更好地了解民眾的實(shí)際訴求與真實(shí)意愿，全面地掌握各種信息，提高政府決策的水平。但開放是有代價(jià)的。開放意味著政府時(shí)時(shí)接受監(jiān)督，將自己放在陽(yáng)光下曝光；開放的過程是治理者與被治理者走向平等、互動(dòng)的過程；開放需要政府放棄控制思維，營(yíng)造和諧環(huán)境。endprint

（三）治理者和被治理者日益增強(qiáng)的共同體屬性

隨著人類的發(fā)展，公共空間和私人空間將被重新定義。過去看起來(lái)是私人領(lǐng)域的東西，未來(lái)可能被重新定義為公共領(lǐng)域，交由公共力量去實(shí)現(xiàn)。后工業(yè)社會(huì)中的人類社會(huì)生活呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和交互性，一些事務(wù)單純依靠個(gè)體或者小群體的力量將變得越來(lái)越困難，只有依靠公共力量的介入才能得到更好的處理。日益擴(kuò)大的公共空間對(duì)政府管理提出了挑戰(zhàn)，畢竟政府的處理能力總是有上限的。單純依靠政府的現(xiàn)狀需要改變，公共管理將不得不更多依靠非政府部門，甚至借助于社會(huì)力量才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。更為關(guān)鍵的是，后工業(yè)社會(huì)中關(guān)系到整個(gè)社會(huì)生存發(fā)展的具有“命運(yùn)共同體”屬性的問題將不斷增加?！叭祟惷\(yùn)共同體”本身是國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中的一個(gè)概念，本意是指“人類生活在同一個(gè)地球村，各國(guó)相互聯(lián)系、相互依存、相互合作、相互促進(jìn)的程度空前加深，國(guó)際社會(huì)日益成為一個(gè)你中有我、我中有你”[23]的狀況。借助于這個(gè)概念，本文試圖表達(dá)后工業(yè)社會(huì)中治理者和被治理者相互聯(lián)系、相互依存、相互合作的密切關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，生態(tài)問題、恐怖主義、城市治理、網(wǎng)絡(luò)安全等無(wú)不需要治理者與被治理者密切合作才能有效應(yīng)對(duì)。缺少任何一方的積極行動(dòng)，所引發(fā)的危機(jī)可能將整個(gè)社會(huì)拖入泥潭。治理者和被治理者的共同體屬性意味著“一損俱損、一榮俱榮”，意味著治理者和被治理需要相互關(guān)照、互相啟發(fā)，意味著他們只有構(gòu)建伙伴關(guān)系才能共同面對(duì)社會(huì)治理。顯然，控制意識(shí)在這里是行不通的。

（四）社會(huì)價(jià)值觀的多元化

多元、個(gè)性和變化已經(jīng)成為后工業(yè)社會(huì)的主色調(diào)，人們已經(jīng)不再固守某一個(gè)特定的意識(shí)和角度去分析和看待社會(huì)問題，進(jìn)入了“瞬息即變文化”

[24]（p.181）的時(shí)代。網(wǎng)絡(luò)文化成為后工業(yè)社會(huì)價(jià)值觀的典型代表。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，在勞動(dòng)方式上“將由工業(yè)社會(huì)的集中化、大型化、標(biāo)準(zhǔn)化向分散化、小型化、多樣化、個(gè)性化轉(zhuǎn)變”[25]，不僅解放了對(duì)勞動(dòng)者的束縛，而且能夠?yàn)樯鐣?huì)提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)；在交往方式上，個(gè)體可以跨越巨大空間實(shí)現(xiàn)“面對(duì)面”交流，不必拘泥于現(xiàn)實(shí)的身份地位。在網(wǎng)絡(luò)文化的熏陶中，傳統(tǒng)的價(jià)值觀念、思維方式、行為模式等都將發(fā)生巨變，單一化、標(biāo)準(zhǔn)化和對(duì)權(quán)威的屈從將逐步消逝，人類將在多元化思維的主導(dǎo)下迸發(fā)更大的活力，創(chuàng)造嶄新的文明[26]。

多元化的價(jià)值觀對(duì)傳統(tǒng)官僚組織的控制文化提出挑戰(zhàn)，尤其是與控制邏輯主導(dǎo)下的單一價(jià)值觀針鋒相對(duì)。在官僚制組織中，各種資源集中在組織的上層，為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，化解組織面對(duì)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，上層官僚會(huì)通過權(quán)力、資源和等級(jí)實(shí)現(xiàn)對(duì)組織的控制?！皺?quán)威、收入和聲望都集中在等級(jí)組織的上層，這增強(qiáng)了上層官員的權(quán)威，并且激勵(lì)下層官員為之努力。”[27]（p.63）除上述硬性約束外，組織文化也是一種重要的工具。雖然組織是一個(gè)整體，但作為成員的個(gè)體有著自己獨(dú)特的立場(chǎng)、訴求和目標(biāo)。在組織控制的重壓下它不會(huì)得到明顯表達(dá)，但在潛意識(shí)中依然存在，并且會(huì)隱性地發(fā)揮修正作用，導(dǎo)致目標(biāo)的異化?！案鶕?jù)每個(gè)成員在組織結(jié)構(gòu)圖中的不同位置以及轉(zhuǎn)移到他們身上的不同功能，對(duì)于整個(gè)有組織的行動(dòng)而言，其內(nèi)在分工，會(huì)造成每名成員持有自己特有的立場(chǎng)，這是一種‘目標(biāo)的異化”[28]（p.80）。事實(shí)上，官僚制組織中，消除多元文化一直是其努力的方向。為了達(dá)到上述目標(biāo)，理性、規(guī)則、無(wú)條件服從一直是官僚組織的基本精神追求。顯然，在后工業(yè)的治理環(huán)境中，價(jià)值觀的多元化和控制文化之間的矛盾將更加激烈，天平終將向前者傾斜。

四、后工業(yè)社會(huì)服務(wù)型行政的基本場(chǎng)景

在后工業(yè)社會(huì)，服務(wù)型行政在對(duì)控制邏輯的反思中將走向歷史前臺(tái)。政府的行為邏輯也將隨之發(fā)生本質(zhì)的變化，“社會(huì)服務(wù)本身就是目的，是服務(wù)型政府存在的價(jià)值所在和主要依據(jù)，服務(wù)精神應(yīng)該貫穿政府活動(dòng)始終以及一切政府活動(dòng)中”[29]。政府在服務(wù)社會(huì)的過程中激發(fā)社會(huì)主體的自主、合規(guī)、協(xié)同，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的秩序。服務(wù)性工作內(nèi)容在公共事務(wù)中的占比更重，原先有些通過統(tǒng)治或者管理方式實(shí)現(xiàn)的工作內(nèi)容也可能通過公共服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。服務(wù)是核心，它統(tǒng)帥了統(tǒng)治和管理等行為方式。換言之，服務(wù)型行政中，統(tǒng)治和管理雖然仍是政府的職能目標(biāo)，但不是主要的目標(biāo)，也不再采取原有你死我活的激烈方式表現(xiàn)出來(lái)；相反，政府以有效的社會(huì)服務(wù)為核心目標(biāo)，并且在這一過程中“悄悄”地實(shí)現(xiàn)了原有方式所試圖達(dá)到的目的。

服務(wù)型行政中，政府不再是高高在上的統(tǒng)治者或者管理者角色，也不是整個(gè)公共管理和社會(huì)服務(wù)的唯一主體。政府承擔(dān)引導(dǎo)者角色，是多元治理主體中的一員。作為引導(dǎo)者，政府需要提供一個(gè)方向性的指導(dǎo)，用以凝聚社會(huì)和市場(chǎng)中存在的各種自主性力量。個(gè)人和各種組織都擁有充分的自由和自主。在治理過程中，政府需要提倡公眾參與，并且為公眾參與提供良好的渠道、平臺(tái)和機(jī)制。政府和公眾之間保持良好的互動(dòng)關(guān)系，自主、平等、協(xié)同等成為這種新型關(guān)系中的關(guān)鍵詞。正因?yàn)槿绱耍@種治理呈現(xiàn)出以下新型特征。一是治理角色更加模糊?？刂剖侵卫碚吆捅恢卫碚咧g的戰(zhàn)爭(zhēng)。后工業(yè)社會(huì)的治理者和被治理者之間不再有簡(jiǎn)單的界限劃分。面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)，政府需要提供基礎(chǔ)性的平臺(tái)和信息，但不一定承擔(dān)治理者角色。政府和各種社會(huì)主體在不同場(chǎng)合隨機(jī)組合，根據(jù)特定場(chǎng)合的需要分配公共事務(wù)、承擔(dān)任務(wù)。沒有特定的治理者和被治理者，治理者和被治理者之間可能存在角色互換，這更有益于他們彼此共容。二是治理內(nèi)容更為隨機(jī)。在快節(jié)奏的社會(huì)生活中，各種矛盾不斷刷新表現(xiàn)形式，治理者需要共同面對(duì)瞬時(shí)即至的公共事務(wù)，按部就班不能滿足公眾對(duì)公共治理的要求。不僅節(jié)奏快，新型公共事務(wù)也在快速變異，不斷表現(xiàn)新的形態(tài)，這就需要治理者隨機(jī)判斷，不能按照過去的模式界定矛盾和問題。三是治理方式更為靈活。政府的各種議程難以事先預(yù)料，臨時(shí)決定和隨機(jī)組合更為重要，方式和手段是多重參與主體共同商議的結(jié)果。

制度（這是指明示的正式制度）依舊是社會(huì)秩序的重要調(diào)節(jié)者，但會(huì)有明顯變化。為了給治理主體留下充足的彈性空間，制度并不會(huì)事無(wú)巨細(xì)地介入每一個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。相反，制度規(guī)定更加粗線條和原則性，因?yàn)檫^度細(xì)致和具體的制度可能捆綁了治理者的手腳，讓他們無(wú)法有效面對(duì)復(fù)雜變異的社會(huì)矛盾，無(wú)法隨機(jī)組合和靈活應(yīng)對(duì)。更多的彈性空間成為治理者協(xié)同創(chuàng)新的樂園，面對(duì)共同事務(wù)的責(zé)任成為激發(fā)人們創(chuàng)新的動(dòng)力和內(nèi)在的約束，endprint

“倫理化權(quán)責(zé)”[30]填補(bǔ)了制度在基層、微觀和制度成本等領(lǐng)域中的缺失。人們?cè)诿\(yùn)共同體的事務(wù)中看到了自己的責(zé)任，并在不斷的參與中彰顯了自信，獲得更多的心理資源。這是一個(gè)正向強(qiáng)化的過程，這一過程將要經(jīng)歷制度引導(dǎo)、命運(yùn)共同體壓力下的參與、個(gè)人價(jià)值和道德感責(zé)任感的生成、意識(shí)的形成等幾個(gè)階段的轉(zhuǎn)變，最終倫理在社會(huì)治理中展示其精神統(tǒng)帥作用。

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[責(zé)任編輯：張英秀]endprint