文/肖若石

國企改革應(yīng)進(jìn)一步釋放去杠桿的改革成效

文/肖若石

2016年的政府工作報告提出，要大力推進(jìn)國有企業(yè)改革，堅決打好國有企業(yè)提質(zhì)增效攻堅戰(zhàn)。隨著國企“1+N”的文件政策體系逐步完善，今年已基本完成了國企改革的頂層設(shè)計，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組、混合所有制試點啟動、國有投資運營公司組建等多項重點改革穩(wěn)步推進(jìn)，特別是在完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)方面，國企改革取得了顯著的效果，引領(lǐng)了去產(chǎn)能與“僵尸”企業(yè)出清的改革任務(wù)。但通過推進(jìn)國企改革促進(jìn)杠桿水平下降的成效不明顯，因此在未來的國企改革中要進(jìn)一步制定去杠桿方面的相關(guān)改革措施，以保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)的順利完成。

一、當(dāng)前我國國企改革的基本情況

黨中央、國務(wù)院于2015年9月印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），從完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、探索實行混合所有制改革等多個方面對國企改革提出了總目標(biāo)與總?cè)蝿?wù)。此后相關(guān)配套文件密集出臺，當(dāng)前已經(jīng)初步構(gòu)建了以《意見》為核心、以19項專項改革文件為配套的“1+N”的政策體系。

中央企業(yè)重組步伐加快。今年國資委推動港中旅集團(tuán)與國旅集團(tuán)、中糧集團(tuán)與中國中紡集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)與武鋼集團(tuán)等5起央企整合重組，央企戶數(shù)相較于2012年下降7.8%。啟動國有資本投資運營公司試點工作，確定中糧、國投集團(tuán)等央企為國有資本投資公司試點，誠通、國新集團(tuán)等央企為國有資本運營公司試點，確定24個省、市開展地方資本投資運營公司試點工作，將成立50家地方國有資本投資運營公司。健全公司法人治理結(jié)構(gòu)試點工作不斷深化，國資委確定寶鋼、國藥集團(tuán)等4家央企作為市場化選聘經(jīng)理層改革試點、中國節(jié)能、中國建材等四家央企作為董事會職權(quán)改革試點，各中央直屬企業(yè)已全面開展規(guī)范董事會與三項制度改革工作。國家層面的混合所有制改革正在積極穩(wěn)妥的推進(jìn)中，而上海、重慶、江西、山東等省市則率先探索混合所有制改革，如山東省確定了58家混合所有制改革試點國企，以“一企一策”的方式，鼓勵試點企業(yè)根據(jù)自身特點實施引入戰(zhàn)略投資者、開展員工持股等多項混改措施。

二、國企改革對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響分析

國企改革積極助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在去產(chǎn)能與處理“僵尸”企業(yè)方面起到了引領(lǐng)的作用。新成立的寶武鋼鐵集團(tuán)在重組過程中確定兩年內(nèi)要減產(chǎn)約600萬噸粗鋼，任務(wù)量接近中央直屬鋼鐵企業(yè)去產(chǎn)能總數(shù)的三分之一，并且提出力爭在今年之內(nèi)基本完成。神華集團(tuán)作為國資委國企改革的試點單位，兩年內(nèi)關(guān)閉煤礦12處，累計減產(chǎn)9500萬噸，而今年全國1-9月完成煤炭去產(chǎn)能任務(wù)則為2億噸。在部分推進(jìn)國企改革較快的省、市，也把去產(chǎn)能作為國企改革的重要抓手，如重慶市今年關(guān)閉219處煤礦，淘汰壓縮產(chǎn)能1300多萬噸，超額完成近50%的去產(chǎn)能任務(wù)。出清“僵尸”企業(yè)也是國企“三個一批”改革的重點任務(wù)，據(jù)中國社科院統(tǒng)計去年共清理退出各級企業(yè)7502戶，涉及資產(chǎn)5265億，其中大部分為國有企業(yè)。

但在落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大重點任務(wù)中，國企改革在去杠桿方面收效甚微。今年以來國有企業(yè)的杠桿率不降反升，截止9月底，國企資產(chǎn)負(fù)債率大約為67%、負(fù)債總額約為85萬億，而去年同期資產(chǎn)負(fù)債率為65%、負(fù)債總額約為77.6萬億元，債務(wù)總額同比增長了9%、負(fù)債率上升2個百分點。隨著杠桿率的攀升，國企債券違約事件激增，今年已有六家國企出現(xiàn)違約，總金額金額165億元，占違約總金額的66.5%。而去年有五家國企出現(xiàn)違約，違約金額只有58億元，占違約總金額的26.2%。如果將國企以展期貸款和借新還舊的方式隱藏的無法償還貸款計算在內(nèi)，國企的總違約債務(wù)數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過債券市場違約的金額。

三、制約國企改革釋放去杠桿效果的原因

1、相關(guān)改革配套文件和改革措施匱乏

在國企改革“1+N”的文件政策體系中，并沒有針對去杠桿、控債務(wù)出臺過相應(yīng)的專項改革文件，這是國企改革一個重要的政策缺失。在國企改革文件與改革措施中，有關(guān)于去產(chǎn)能、處理僵尸企業(yè)的內(nèi)容屢見不鮮。如國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》中，明確提出要集中資源形成合力，減少無序競爭和同質(zhì)化經(jīng)營，有效化解相關(guān)行業(yè)產(chǎn)能過剩；對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，按照減量置換原則從嚴(yán)控制新項目投資；加大清理長期虧損、扭虧無望企業(yè)和低效無效資產(chǎn)力度等改革措施。但對于去杠桿，只提及了對高負(fù)債企業(yè)，以不推高資產(chǎn)負(fù)債率為原則嚴(yán)格控制投資規(guī)模。國資委也規(guī)劃了通過三年時間將345家“僵尸”企業(yè)出清，各省、市也紛紛出臺處理“僵尸”的指導(dǎo)意見，明確要以國企改革為依托，在2-3年內(nèi)實現(xiàn)“僵尸”企業(yè)全部出清。而與此相對應(yīng)的是，國資委并未對控制國企杠桿率提出相應(yīng)準(zhǔn)確的改革目標(biāo)和任務(wù)。此外央企落實國企改革任務(wù)時，均把去產(chǎn)能作為重要的一項改革任務(wù)，但對于去杠桿、控債務(wù)的改革任務(wù)卻鮮有提及。盡管上個月出臺的《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》把有效降低企業(yè)杠桿率，增強(qiáng)企業(yè)資本實力，防范企業(yè)債務(wù)風(fēng)險作為文件的核心內(nèi)容。但文件出臺時間比較短，債轉(zhuǎn)股具體的運作方式并不清晰，金融機(jī)構(gòu)對債轉(zhuǎn)股的投資意愿是否強(qiáng)烈也難以判斷，而作為債轉(zhuǎn)股投資主體之一的國有資本運營投資公司當(dāng)前的組建步伐較為緩慢，短期內(nèi)難以承擔(dān)起相應(yīng)的投資運營職能。因此盡管國企改革中落實去杠桿任務(wù)的核心文件已經(jīng)出臺，但缺乏相關(guān)配套文件及良好的落實環(huán)境，真正釋放出改革成效尚需時日。

2、投資結(jié)構(gòu)失衡，國企穩(wěn)增長的任務(wù)重。

今年以來我國投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，主要依靠國有投資支撐經(jīng)濟(jì)增長，前三季度民間投資的增速只有2.5%，而國有控股投資增速高達(dá)21.2%，國企在其中起到了穩(wěn)定投資的積極作用。但我國的國有企業(yè)主要集中于公用事業(yè)、交通運輸、鋼鐵、煤炭等重資產(chǎn)、高杠桿運營行業(yè)。特別是當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)增長乏力的情況下，私營部門逆周期時均選擇了降低杠桿水平，而國有企業(yè)卻不得不逆周期的擴(kuò)張，必然帶來債務(wù)水平的增加。國企的盈利能力也在不斷下降，今年1-9月利潤總額同比下降1.6%，其中央企下降5.4%，這將進(jìn)一步推高國企的負(fù)債水平。此外我國的金融機(jī)構(gòu)存在融資偏向性問題。長期以來國企可以在金融市場上以較低的利率融得大量的資金，民營企業(yè)相對而言不僅融資成本高而且獲得融資較為困難，當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行周期，投資回報率降低，民企的投資意愿減弱，國企則在金融市場的融資份額則進(jìn)一步擴(kuò)大，這進(jìn)一步導(dǎo)致了杠桿率的攀升。

3、深層次的國企改革仍不到位

國企杠桿率的增加，從本質(zhì)上講仍是國有企業(yè)主體地位不明確、國有經(jīng)濟(jì)布局過寬、經(jīng)營管理效率低下這些老問題造成的。盡管當(dāng)前的改革在國有資產(chǎn)管理體制、完善現(xiàn)代企業(yè)制度等方面均進(jìn)行了大量的探索，但是仍有諸多不完善的地方。從完善法人治理結(jié)構(gòu)看，已經(jīng)實施的“落實董事會職權(quán)”、“市場化選聘管理者”等改革，并未完全體現(xiàn)《公司法》賦予公司法人的權(quán)力，國企在發(fā)展目標(biāo)制定、重大經(jīng)營決策、人才選拔任用等方面仍然受到傳統(tǒng)國資管理體制的制約。從企業(yè)內(nèi)部三項制度改革看，國企仍然承擔(dān)了大量的政府職能、社會職能，難以短期內(nèi)建立以市場化為導(dǎo)向的激勵機(jī)制。國資管理的權(quán)責(zé)劃分仍不明晰，厘清出資人與企業(yè)之間權(quán)責(zé)關(guān)系的監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單制度尚未出臺。因此國企內(nèi)部仍未建立高效的委托-代理制度，影響了國企運行效率的提升。此外盡管國資委提出了要優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國有資本配置效率，增加戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)比重的相關(guān)要求，但當(dāng)前并未出臺有關(guān)國資結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)細(xì)則，投資指向仍不明確，國資布局仍然集中在重資產(chǎn)、高杠桿運營行業(yè)，這也影響了國企去杠桿的效果。

四、相關(guān)政策建議

1、加快推進(jìn)混合所有制改革

降低企業(yè)杠桿率有兩種辦法，增加資本與減少債務(wù)。在增加資本方面可以通過混合所有制改革，引入其他國有資本或各類非國有資本及員工持股的方式，進(jìn)行股東注資。在推進(jìn)混合所有制改革時，要營造良好的市場競爭環(huán)境，以產(chǎn)權(quán)平等、權(quán)責(zé)一致為基礎(chǔ)，以財產(chǎn)財務(wù)融合為抓手，使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得以合理安排，使產(chǎn)權(quán)工具發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)，使各方出資者得到平等保護(hù)。在產(chǎn)權(quán)混合或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配置過程中，通過市場發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)價格，以固定資產(chǎn)收益等資產(chǎn)證券化方式，撮合確定雙方交易價格，使混合所有制產(chǎn)權(quán)在交易流動過程中得到保值增值。

2、落實好債轉(zhuǎn)股及國企債務(wù)約束

要為債轉(zhuǎn)股的實施做好市場環(huán)境建設(shè)，首先是要細(xì)化債轉(zhuǎn)股的實施規(guī)則，完善法律法規(guī)體系，規(guī)范交易雙方的權(quán)責(zé)邊界，加強(qiáng)技術(shù)設(shè)計和相關(guān)政策準(zhǔn)備。第二是加快建設(shè)國有資本投資運營公司，加快加快推進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離切實開展投融資業(yè)務(wù)，發(fā)揮自身的平臺作用，支撐國有企業(yè)兼并重組、資產(chǎn)機(jī)構(gòu)調(diào)整、改組改制。第三是銀行業(yè)做好承接債轉(zhuǎn)股的準(zhǔn)備，通過一定的制度設(shè)計，保護(hù)好自身的債權(quán)，審慎使用自身的債券。此外還應(yīng)進(jìn)一步落實好《國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》，按照意見要求，應(yīng)加快推進(jìn)國有企業(yè)降杠桿的考核機(jī)制，運用政績考核、人事任免、創(chuàng)新型試點政策傾斜等機(jī)制，將降杠桿納入國有資產(chǎn)管理部門對國有企業(yè)的業(yè)績考核體系，調(diào)動國有企業(yè)降杠桿的積極性。

3、進(jìn)一步優(yōu)化國有資產(chǎn)布局

優(yōu)化國有資產(chǎn)布局是保持國有經(jīng)濟(jì)活力、提升國企效率的重要基礎(chǔ)，從長遠(yuǎn)看對降低國企杠桿水平有著重要的作用。當(dāng)前隨著各項國企改革工作的穩(wěn)步推進(jìn)，已經(jīng)具備全面調(diào)整國有資本布局的客觀條件。優(yōu)化國資布局首先要發(fā)揮好國有資本投資運營公司的引導(dǎo)性作用，從傳統(tǒng)的重資產(chǎn)、高杠桿的行業(yè)中逐步轉(zhuǎn)型，充分依托國資平臺公司，將國有資本集中于支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興制造業(yè)和信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國有資本合理流動。其次是除優(yōu)化國資布局是貨幣資本布局外，要注重調(diào)整知識與技術(shù)資本布局，國有企業(yè)與民營企業(yè)要加快協(xié)同創(chuàng)新平臺與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟建設(shè)。

4、全面推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度改革

完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與有效的激勵機(jī)制是激發(fā)國企業(yè)活力的重要微觀制度保障，將從根本上降低國企的債務(wù)水平。要以《公司法》賦予公司法人的權(quán)力為基礎(chǔ)，打破傳統(tǒng)的國資管理體制的制約，建立以市場化為導(dǎo)向的企業(yè)內(nèi)部三項制度。通過改革進(jìn)一步體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等、風(fēng)險收益對稱、激勵與約束相結(jié)合等的市場化現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）