于 瀟

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

環(huán)境規(guī)制政策的作用機(jī)理與變遷實(shí)踐分析
——基于1978—2016年環(huán)境規(guī)制政策演進(jìn)的考察

于 瀟

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

環(huán)境規(guī)制政策作用機(jī)理顯示內(nèi)生性政策源于環(huán)境領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，外生性政策源于環(huán)境領(lǐng)域的政府失靈?；仡?978—2016年環(huán)境規(guī)制政策演進(jìn)的歷程可以清晰地看到，為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境壓力，中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策經(jīng)歷了從命令-控制型規(guī)制政策主導(dǎo)到多元化規(guī)制政策和諧共生演變。從政策目標(biāo)-制度安排-政策舉措-資源環(huán)境問(wèn)題-規(guī)制政策的邏輯思路看，不同時(shí)期環(huán)境規(guī)制政策的形成不是偶然的，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)指向下的一系列制度安排的必然結(jié)果。環(huán)境規(guī)制政策作用機(jī)理與變遷實(shí)踐的考察表明，政府在強(qiáng)化內(nèi)生性規(guī)制政策、矯正市場(chǎng)失靈的同時(shí)，需重視完善外生性規(guī)制政策，規(guī)避政府失靈。

環(huán)境規(guī)制政策；內(nèi)生性規(guī)制；外生性規(guī)制；政策變遷

自然環(huán)境作為一種復(fù)合性資源，為人類提供了空間、資源和生態(tài)服務(wù),是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)亦付出了慘痛的資源和環(huán)境代價(jià)，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在中國(guó)已經(jīng)集中出現(xiàn)，單位GDP污染物排放量是發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的10倍以上，其中主要污染物排放量已經(jīng)嚴(yán)重超過(guò)了環(huán)境承載能力[1]，《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》(2015)顯示，在338個(gè)地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)中，僅有21.6%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，在972個(gè)地表水國(guó)控?cái)嗝嬷?，I類水質(zhì)斷面(點(diǎn)位)占2.8%。據(jù)世界銀行最新統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每年僅空氣和水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的8%～12%[2]。根據(jù)美國(guó)耶魯大學(xué)2016年發(fā)布的《2016環(huán)境績(jī)效指數(shù)報(bào)告》，在180個(gè)國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境績(jī)效指數(shù)(Environment Performance Index,EPI)排名中，中國(guó)以65.1分的得分位居第109位，可見(jiàn)我國(guó)環(huán)境規(guī)制的政策實(shí)踐與環(huán)保目標(biāo)間仍存在差距。因而，在厘清環(huán)境規(guī)制政策作用機(jī)理的基礎(chǔ)上，需要從歷史維度對(duì)我國(guó)環(huán)境規(guī)制法律法規(guī)、組織架構(gòu)、政策工具進(jìn)行梳理，從環(huán)境規(guī)制政策演進(jìn)的階段特征發(fā)掘政策變遷的內(nèi)在邏輯，總結(jié)政策成功與失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境規(guī)制。

1 環(huán)境規(guī)制政策的作用機(jī)理

環(huán)境規(guī)制作為社會(huì)規(guī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是指由于環(huán)境污染具有負(fù)外部性，政府通過(guò)制定相應(yīng)政策與措施，對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到保持環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。規(guī)制目的是使生產(chǎn)者和消費(fèi)者在做出決策時(shí)將外部成本考慮在內(nèi)，從而將他們的行為調(diào)節(jié)到社會(huì)最優(yōu)化生產(chǎn)和消費(fèi)的組合[3]。就一般意義的環(huán)境規(guī)制政策而言，在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中有不同的表述，ISO14001將環(huán)境規(guī)制政策解釋為：“一個(gè)組織對(duì)它的總體環(huán)境工作的意圖與原則的說(shuō)明，它為行動(dòng)提供框架，并需據(jù)此而建立它的環(huán)境對(duì)象與目標(biāo)”。法國(guó)1994年制定的NFX30-200對(duì)環(huán)境規(guī)制政策的解釋為：“一個(gè)組織或?qū)嶓w的領(lǐng)導(dǎo)正式陳述的有關(guān)環(huán)境的目標(biāo)，環(huán)境規(guī)制是一般政策的組成部分，環(huán)境政策將尊重有關(guān)的環(huán)境立法與法規(guī)”。令很多環(huán)境問(wèn)題專家感到失望的是，看起來(lái)簡(jiǎn)單的解決目前嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題的政策方案卻從來(lái)沒(méi)有被實(shí)施過(guò)，其主要原因是市場(chǎng)失靈和政策失靈的存在[4]。經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為市場(chǎng)可以非常有效地配置資源，但在許多情況下，市場(chǎng)吸引人的效率卻消失了。在環(huán)境問(wèn)題中，由于外部效應(yīng)、公共產(chǎn)權(quán)資源、非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)不明晰、不完全信息的存在，使得“公地悲劇”現(xiàn)象不斷上演。與此同時(shí)，不良政策也成為自然資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的真正威脅，例如對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)和可能導(dǎo)致嚴(yán)重環(huán)境退化的行為提供補(bǔ)貼。政策失靈的主要原因在于政策制定者缺乏有關(guān)用于選擇和設(shè)計(jì)政策工具的生態(tài)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的信息和理解，且作為政策主體的政府部門不能被視為中立的、全能的整體，它是由一系列具有不同結(jié)構(gòu)、動(dòng)機(jī)、利益刺激和不同操作層面的分部門主體組成，政策是在復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)利益作用下形成的，而不僅僅由不受個(gè)人經(jīng)濟(jì)或政治利益影響的追求社會(huì)福利最大化的利他主義者制定。由此，無(wú)論是單純的市場(chǎng)機(jī)制還是單純的政府機(jī)制，都不足以實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境規(guī)制所追求的資源的合理配置與公共利益的最優(yōu)秩序。盡管絕對(duì)的無(wú)政府主義和集權(quán)主義計(jì)劃都沒(méi)有太多熱衷的支持者，但政府介入經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)程度成為政策制定者爭(zhēng)論的核心問(wèn)題。自由市場(chǎng)的支持者專注于效率，認(rèn)為它是社會(huì)福利的引擎，國(guó)家干預(yù)的倡導(dǎo)者們則強(qiáng)調(diào)沒(méi)有足夠政策來(lái)規(guī)制并使福利最大化的市場(chǎng)是不完全的。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，規(guī)制的普遍缺乏會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯不前；在生態(tài)領(lǐng)域，這種缺乏會(huì)導(dǎo)致對(duì)初級(jí)生產(chǎn)性資源的極大浪費(fèi)，但過(guò)度干預(yù)又會(huì)滋生尋租腐敗，抑制市場(chǎng)效率。并且規(guī)制政策不可能在真空中起作用，而是對(duì)整體的政策環(huán)境具有很強(qiáng)的依賴性，如果經(jīng)濟(jì)不具有競(jìng)爭(zhēng)性、官僚機(jī)構(gòu)不可信賴、信息失靈并且缺少履行職能所需的資金，那么任何政策工具都不會(huì)很好地發(fā)揮作用[4]。因而，需要結(jié)合各類環(huán)境問(wèn)題成因，弄清環(huán)境規(guī)制政策工具的作用機(jī)理與應(yīng)用范圍，以建立一個(gè)融政府與市場(chǎng)于一體的多元化環(huán)境規(guī)制政策框架。

針對(duì)中國(guó)環(huán)境污染與自然資源管理問(wèn)題的成因闡釋可以歸結(jié)為：一是由于環(huán)境與資源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)缺陷引起的市場(chǎng)失靈(內(nèi)生性問(wèn)題)，二是資源與環(huán)境管理中制度供給不足導(dǎo)致的政策失靈(外生性問(wèn)題)。針對(duì)這兩類問(wèn)題采用不同的解決方法，可以將環(huán)境規(guī)制劃分為以下幾種類型，其作用機(jī)理如圖1所示。

圖1 環(huán)境規(guī)制政策及其作用機(jī)理

1.1 內(nèi)生性政策的作用機(jī)理

在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，每種商品和資源有產(chǎn)權(quán)主體和價(jià)格，代理人可獲取充分信息，生產(chǎn)技術(shù)和消費(fèi)技術(shù)的特點(diǎn)在于不存在不可分性和規(guī)模效應(yīng)，換言之，不存在生產(chǎn)和消費(fèi)的非凸性。然而自然資源和生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域廣泛存在外部性、公共產(chǎn)權(quán)資源、公共物品、不完全信息、短視行為等，會(huì)造成生產(chǎn)和消費(fèi)的非凸性，由此引起的資源配置效率損失具有內(nèi)生性特點(diǎn)。實(shí)踐證明，通過(guò)內(nèi)生性政策規(guī)制，可調(diào)節(jié)供求關(guān)系、利益分配和社會(huì)福利，影響利益相關(guān)者的行為方式，促使其決策趨向于保障資源環(huán)境可持續(xù)的最優(yōu)閾值，從而矯正市場(chǎng)失靈問(wèn)題[5]。主要的政策有：一是環(huán)境稅費(fèi)和補(bǔ)貼，通過(guò)特別地征稅或補(bǔ)貼，為消費(fèi)者和生產(chǎn)者提供刺激，使他們改變行為方式，用生態(tài)化方式使用資源，著眼于解決環(huán)境污染負(fù)外部性問(wèn)題；二是產(chǎn)權(quán)/法律和責(zé)任,主要通過(guò)民主方式達(dá)成契約，明確界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)邊界，并運(yùn)用法律工具確保公共契約的遵守，若違背契約則需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，需接受懲罰，常用于公共產(chǎn)權(quán)資源的管理；三是直接供應(yīng)/用者付費(fèi)，環(huán)保部門利用自身的人員、技術(shù)、資源供給公共物品，同時(shí)輔以用者付費(fèi)制度，解決公共物品擁擠問(wèn)題、公有資源的浪費(fèi)問(wèn)題；四是價(jià)格規(guī)制，關(guān)注的是環(huán)境資源市場(chǎng)上因壟斷市場(chǎng)和寡頭市場(chǎng)而導(dǎo)致資源浪費(fèi)與收益分配不均問(wèn)題，主要通過(guò)服務(wù)成本費(fèi)率限制、最高限價(jià)或最低限價(jià)政策等確保資源環(huán)境領(lǐng)域中非競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的效率和公平問(wèn)題；五是信息披露，通過(guò)信息公開(kāi)、有指標(biāo)的標(biāo)簽、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)企業(yè)公開(kāi)信息，利用產(chǎn)品市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、立法執(zhí)法體系以及其他利益集團(tuán)來(lái)對(duì)排污廠商施加壓力，以減少因市場(chǎng)交易不確定性和信息不對(duì)稱性而產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 外生性政策的作用機(jī)理

規(guī)制的“公共利益”理論強(qiáng)調(diào)政府在糾正市場(chǎng)缺陷方面的重要作用，盡管規(guī)制當(dāng)局可能面臨信息約束，他們?nèi)员徽J(rèn)為是公正的執(zhí)行社會(huì)福利最大化的人[6]。但奧爾森的研究表明，由少數(shù)人組成的小集團(tuán)比大集團(tuán)集體行動(dòng)的能力更強(qiáng)，其有足夠激勵(lì)動(dòng)機(jī)進(jìn)行院外游說(shuō)活動(dòng)，影響規(guī)制[7]。斯蒂格勒于1971年利用奧爾森集體行動(dòng)理論解釋了規(guī)制機(jī)構(gòu)如何被產(chǎn)業(yè)收買并主要為其利益設(shè)計(jì)和操作規(guī)制的過(guò)程，并提出規(guī)制俘虜理論(Capture Theory of Regulation)，認(rèn)為政府規(guī)制目的不是為解決市場(chǎng)失靈，增進(jìn)社會(huì)公共利益，而是為滿足產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)被它所服務(wù)的經(jīng)濟(jì)行業(yè)俘獲[8]。為解決規(guī)制失靈問(wèn)題，在我國(guó)資源環(huán)境管理領(lǐng)域衍生出了一系列外生性規(guī)制政策：一是大部制改革，精簡(jiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)，把那些環(huán)境規(guī)制職能、業(yè)務(wù)范圍界限模糊的部門整合成一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立縱向一體化的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行體系；二是倫理價(jià)值觀建設(shè)，通過(guò)開(kāi)展生態(tài)教育，促進(jìn)政府、社會(huì)、公眾達(dá)成綠色發(fā)展的共識(shí)，減少環(huán)保政策實(shí)施阻力；三是規(guī)制者規(guī)制，指通過(guò)監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)、相互牽制、人為隨機(jī)性等方式對(duì)環(huán)境規(guī)制者進(jìn)行規(guī)制[9]，以減少和避免環(huán)境規(guī)制過(guò)程中規(guī)制者被利益集團(tuán)所俘虜以及由此造成的尋租腐敗問(wèn)題；四是公眾參與，核心理念是突破政府壟斷的單中心治理模式，引入其他相關(guān)主體共同參與的多中心治理理念，促進(jìn)多元主體開(kāi)展多種契約性和合作性的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)多中心耦合的治理網(wǎng)絡(luò)共同分擔(dān)環(huán)境規(guī)制責(zé)任[10]。

2 環(huán)境規(guī)制政策變遷的階段性特征

政策制定是“真實(shí)時(shí)間”中動(dòng)態(tài)博弈的政治過(guò)程，馬約內(nèi)和維爾達(dá)夫斯基認(rèn)為，由于實(shí)際的行動(dòng)會(huì)引發(fā)資源和目標(biāo)的同時(shí)變化，政策總是處于不斷地變化之中[11]。因此，政策選擇是內(nèi)生的，是在既定的制度內(nèi)公民投票者和政策決策者互動(dòng)的產(chǎn)物，環(huán)境規(guī)制政策并非一成不變，而是與特定宏觀經(jīng)濟(jì)背景、資源環(huán)境問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念、立法體系、政策工具選擇等內(nèi)容緊密相連，在每個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)會(huì)具有特定的階段性特征。結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與宏觀治理政策的變遷，本文將中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策變遷劃分為四個(gè)階段，各階段規(guī)制特征如下：

2.1 命令-控制型規(guī)制形成：1978—1989年

命令與控制型環(huán)境規(guī)制是指政府通過(guò)立法或制定行政部門的規(guī)章、制度來(lái)確定環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并以行政命令的方式要求企業(yè)遵守，對(duì)于違反相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行處罰[2]。1978年中共中央在轉(zhuǎn)批國(guó)務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組工作匯報(bào)時(shí)指出消除污染，保護(hù)環(huán)境是進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的重要組成部分，1979年首部環(huán)境保護(hù)法律《環(huán)境保護(hù)法》(試行，該法于1989年正式通過(guò))對(duì)環(huán)境污染防治做了原則性規(guī)定，1983年環(huán)境保護(hù)在第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議被確立為基本國(guó)策。隨后幾年里，在水污染、空氣污染、噪聲污染和固廢污染等領(lǐng)域又陸續(xù)頒布了約12項(xiàng)國(guó)家性環(huán)保法律和行政法規(guī)(包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982)、《水污染防治法》(1984)、《森林法》(1984)、《草原法》(1985)、《漁業(yè)法》(1986)、《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》(1986)、《大氣污染防治法》(1987)、《報(bào)告環(huán)境污染與破壞的暫行辦法》(1987)、《水污染排放許可證管理暫行辦法》(1988)、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》(1989)、《關(guān)于防治造紙業(yè)水污染的規(guī)定》(1989)、《環(huán)境噪聲污染防治條例》(1989)等)，通過(guò)設(shè)置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(對(duì)廠商治理污染或生產(chǎn)采用的技術(shù)做出詳細(xì)規(guī)定)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)(對(duì)污染廠商的產(chǎn)量、排污量或排污限度實(shí)行限制)規(guī)范廠商排污行為。然而，單一法規(guī)的頒布并不能保證廠商會(huì)照規(guī)則去做，規(guī)制政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于規(guī)制主體強(qiáng)有力的執(zhí)行[12]，結(jié)果為保證規(guī)制政策的順利實(shí)施，1978—1989年中國(guó)建立了一個(gè)適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的命令控制型環(huán)境管理體制——設(shè)立了從中央(城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部)到省、市、縣的四級(jí)政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，人數(shù)達(dá)到7萬(wàn)多人，各行業(yè)主管部門及大中型企業(yè)也設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，人數(shù)達(dá)到 20 多萬(wàn)人[13]。20世紀(jì)80年代中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策的特征表現(xiàn)為內(nèi)生性政策以命令-控制型法規(guī)為主，外生性政策以命令-控制型管制機(jī)構(gòu)的成立為主。

2.2 市場(chǎng)型規(guī)制興起：1990—1999年

市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制是通過(guò)市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)企業(yè)做出行為決策，在企業(yè)追求自身利益的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)污染控制目標(biāo)，運(yùn)作機(jī)理是通過(guò)設(shè)定最合適的環(huán)境稅率(最優(yōu)邊際稅率必須等于減污的邊際成本)，或設(shè)定一個(gè)可被接受的總污染排放水平，以可交易許可證的形式分配資源，實(shí)現(xiàn)不同污染源之間的邊際減排成本相等[14]。由于這類政策的實(shí)施具有一定彈性空間，能夠?yàn)槠髽I(yè)提供經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)，因此也被稱為環(huán)境規(guī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。命令-控制型規(guī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中十分必要，尤其在處理不可逆的環(huán)境影響問(wèn)題或超過(guò)環(huán)境承載力的問(wèn)題方面,但對(duì)政府監(jiān)管提出了較高要求，增加了政府行政管理費(fèi)用，而且剛性較強(qiáng)，廠商和消費(fèi)者無(wú)討價(jià)還價(jià)余地[14]。因而，命令-控制型法規(guī)并非最有效的工具，尤其當(dāng)環(huán)境改善的邊際成本難以估計(jì)時(shí)，市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制因其經(jīng)濟(jì)有效而被視為較優(yōu)的政策工具[15]。20世紀(jì)90年代，為響應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中國(guó)相繼出臺(tái)多項(xiàng)以環(huán)境稅費(fèi)、補(bǔ)貼、押金-返還、交易許可證、環(huán)境標(biāo)志為代表的市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制政策文本(見(jiàn)表1)，同時(shí)以政策試驗(yàn)的方式將市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制政策付諸實(shí)踐，1991年起，中國(guó)陸續(xù)在16 座城市進(jìn)行了排放大氣污染物許可證制度的試點(diǎn)工作。此外，為推進(jìn)《環(huán)境保護(hù)法》(1989)確立的“八項(xiàng)環(huán)境制度”，又陸續(xù)出臺(tái)《自然保護(hù)區(qū)條例》(1994)、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》(1995)等法規(guī)條例，同時(shí)輔以強(qiáng)制淘汰和技術(shù)改造政策(見(jiàn)表1)，以強(qiáng)化命令-控制型規(guī)制政策效果。環(huán)境規(guī)制體系建設(shè)方面，該階段則形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),環(huán)境保護(hù)行政主管部門“形式主體管理”,有關(guān)部門各司其職，企業(yè)法人承擔(dān)防治污染責(zé)任，廣大群眾積極參與監(jiān)督的環(huán)境規(guī)制體制[13]。回顧20世紀(jì)90年代中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策文本和政策實(shí)踐可知，此階段環(huán)境規(guī)制特征在于命令-控制型環(huán)境法規(guī)得以強(qiáng)化，市場(chǎng)型內(nèi)生性政策開(kāi)始出現(xiàn)，為環(huán)境規(guī)制政策轉(zhuǎn)型做好了鋪墊。外生性政策方面，1998年國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(正部級(jí))，環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的行政地位得以提升，但政策權(quán)力仍十分有限。就政策實(shí)施效果而言，20世紀(jì)90年代中國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)并未得到遏制，環(huán)境污染和生態(tài)破壞占GDP的損失較大。世界銀行研究成果顯示,1995年中國(guó)環(huán)境污染損失占GDP的 7.7%；中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)研究結(jié)果顯示,1999年中國(guó)環(huán)境污染損失占GDP的9.7%[16]。

表1 1990—1999年中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策文本梳理

資料來(lái)源：依據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局政策法規(guī)司的《環(huán)境行政執(zhí)法手冊(cè)》(2001)、《走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)環(huán)境政策全書》(2002)整理所得。

2.3 市場(chǎng)型規(guī)制快速發(fā)展：2000—2010年

2000—2010年，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)到10.5%，與此同時(shí)，能源消費(fèi)也在逐年增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率達(dá)11.58%,而同期世界均值僅為2.81%，能源消費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快直接引起二氧化碳和污染物排放的增加，2000—2010年中國(guó)二氧化碳排放量的年均增速為9.4%，廢水、工業(yè)廢氣、工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的均增速分別為4%、14%、12%[17]。為降低能源消耗、提高能源利用率，環(huán)境規(guī)制工作的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)節(jié)能減排。但污染減排不僅僅是末端治理，而是全過(guò)程污染控制，包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)過(guò)程控制、消費(fèi)過(guò)程控制與末端治理四方面，市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制政策因其能夠通過(guò)利益調(diào)節(jié)激發(fā)各環(huán)節(jié)市場(chǎng)主體的節(jié)能減排行為備受青睞。通過(guò)比較國(guó)家環(huán)境保護(hù)網(wǎng)站上公開(kāi)的各部門頒布的主要資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)2000—2010年大約出臺(tái)了116個(gè)相關(guān)文件，占1980年以來(lái)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策規(guī)范性文件的 41%，其中綠色稅費(fèi)政策、綠色財(cái)政政策、綠色信貸政策、綠色價(jià)格政策、生態(tài)補(bǔ)償政策居多，對(duì)應(yīng)的政策文本數(shù)量依次為34個(gè)、27個(gè)、14個(gè)、12個(gè)、6個(gè)[17]。同一時(shí)期，市場(chǎng)型規(guī)制政策試點(diǎn)力度前所未有，以“自上而下”和“自下而上” 相結(jié)合的“雙向”探索模式快速推進(jìn)：湖北、湖南、江西、甘肅等地開(kāi)始準(zhǔn)備試行環(huán)境稅；山西、遼寧、浙江等8省市被環(huán)保部批準(zhǔn)作為不同類型的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，江蘇、河南、河北等 10 多個(gè)省市自發(fā)開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)探索；江蘇、浙江等18 個(gè)省市開(kāi)始試行或試點(diǎn)排污權(quán)交易；全國(guó)20 多個(gè)省市和大部分政策性銀行和商業(yè)性銀行出臺(tái)了綠色信貸政策以及相關(guān)操作指南[18]。環(huán)保法規(guī)方面，該階段大約新頒布了諸如《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》(2000)、《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》(2001)、《海域使用管理法》(2001)、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(2002)、《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》(2003)、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2003)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2003)、《放射性污染防治法》(2003)、《可再生能源法》(2005)、《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》(2006)、《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》(2007)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008)等環(huán)境規(guī)制法規(guī)條例，至此，中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策的法規(guī)體系基本形成。同時(shí)，為落實(shí)環(huán)境保護(hù)“三統(tǒng)一五加強(qiáng)”，2006 年開(kāi)始設(shè)立五大區(qū)域環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，2008年環(huán)保部總局被升格為環(huán)保部，進(jìn)入國(guó)務(wù)院組成部門，地方政府也開(kāi)始嘗試環(huán)保垂直管理體制改革。此外，為進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)能減排，2007 年 6 月,國(guó)務(wù)院成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組,11月批準(zhǔn)了《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》，并安排了230億用于節(jié)能減排。21世紀(jì)前十年的環(huán)境規(guī)制政策顯示，此階段內(nèi)生性政策方面市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制政策迅速發(fā)展，命令-控制性規(guī)制法規(guī)趨于完善，外生性政策方面環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)地位得到實(shí)質(zhì)性提升，統(tǒng)籌能力得到增強(qiáng)。

2.4 多元化政策工具涌現(xiàn)：2011—2016年

2011—2015年，中國(guó)GDP增速由9.5%下降到6.9%，告別過(guò)去30多年平均10%左右的高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換，正從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力正從傳統(tǒng)增長(zhǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長(zhǎng)點(diǎn)[19]。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變已經(jīng)被迫展開(kāi)，告別前一階段不顧資源短缺、竭澤而漁、破壞性開(kāi)采的粗放型發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)的污染性發(fā)展，透支人口紅利、社會(huì)保障體系建設(shè)滯后的透支性發(fā)展，正在逐步轉(zhuǎn)入遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，遵循社會(huì)規(guī)律的包容性發(fā)展[20]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，提高發(fā)展質(zhì)量和效益成為中心，供給側(cè)改革成為主線。基于此，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，要健全節(jié)能減排激勵(lì)約束機(jī)制，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，合理控制能源消費(fèi)總量，完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和資源環(huán)境稅費(fèi)制度，健全節(jié)能減排法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核，把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)貫穿于生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、建設(shè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，提升可持續(xù)發(fā)展能力。同年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《“十二五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)規(guī)劃》，構(gòu)建起了完善稅費(fèi)、價(jià)格、金融、貿(mào)易四個(gè)領(lǐng)域，建立排污交易和生態(tài)補(bǔ)償兩種機(jī)制的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)框架。因此，2011—2016年市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制政策內(nèi)容不斷豐富，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2016年我國(guó)在綠色投資、環(huán)境信用、綠色財(cái)政、綠色資金、綠色稅費(fèi)、綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、綠色證券、綠色價(jià)格、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、環(huán)境污染第三方治理等政策領(lǐng)域出臺(tái)了約167份政策文本，占1980年以來(lái)市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制文本的59%，其中環(huán)境財(cái)稅政策、綠色稅費(fèi)政策、綠色價(jià)格政策、生態(tài)補(bǔ)償政策居多，分別為50份、33份、31份、11份[17]。

隨著信息社會(huì)的推進(jìn)，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，在完善市場(chǎng)型規(guī)制政策的同時(shí)，信息披露、生態(tài)教育、公眾參與等類型的規(guī)制政策日漸增多，環(huán)境規(guī)制政策領(lǐng)域呈現(xiàn)百花競(jìng)放的境況。信息披露方面，為促進(jìn)企業(yè)公開(kāi)信息，增進(jìn)環(huán)境信息共享互聯(lián)互通，2011年以來(lái)開(kāi)始實(shí)施《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2012修訂)、《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法(試行)》(2013)、《企業(yè)信息公示暫行條例》(2014)、《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法》(2014)等八項(xiàng)信息激勵(lì)型規(guī)制政策。生態(tài)教育方面，為增強(qiáng)全社會(huì)生態(tài)環(huán)境意識(shí)，牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，環(huán)保部制定了《全國(guó)環(huán)境宣傳教育工作綱要(2016—2020年)》(2016)，《中國(guó)環(huán)境年鑒》(2015)顯示僅2014年各地區(qū)累計(jì)開(kāi)展環(huán)境宣教活動(dòng)11619次，宣教人員3330萬(wàn)人，建成環(huán)境教育基地1767個(gè)。公眾參與方面，為規(guī)范規(guī)制主體行為，推進(jìn)公眾有序參與，《環(huán)保舉報(bào)熱線工作管理辦法》(2011)、《環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件管理辦法》(2013)和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》(2015)等開(kāi)始付諸實(shí)施。此外，2011年以來(lái)國(guó)家在危險(xiǎn)物品管理、水域治理、空氣污染等領(lǐng)域新頒布了多項(xiàng)政策法規(guī)(包括《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(2011)、《太湖流域管理?xiàng)l例》(2011)、《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》(2011)、《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(2012)等)，并對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014修訂)、《電力法》(2015年修正)、《大氣污染防治法》(2016修訂)等環(huán)境法律進(jìn)行了適時(shí)修正，開(kāi)始以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范各類排污行為。回顧近年的環(huán)境規(guī)制政策可知，2011年以來(lái)內(nèi)生性政策和外生性政策均呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，政策效果得以持續(xù)改進(jìn)。

3 環(huán)境規(guī)制政策變遷的內(nèi)在邏輯

由于不同歷史時(shí)期社會(huì)的突出資源環(huán)境問(wèn)題不一樣，對(duì)應(yīng)的環(huán)境規(guī)制政策則呈現(xiàn)出差異性。為何在不同時(shí)期會(huì)出現(xiàn)異質(zhì)性的環(huán)境問(wèn)題？其實(shí)，這一問(wèn)題的產(chǎn)生與當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展政策措施密不可分，而后者的選擇往往內(nèi)生于國(guó)家的制度安排。那么是什么影響著制度安排呢，這就需要尋找中央在不同歷史時(shí)期的政策目標(biāo)。因此，本文嘗試通過(guò)依照“政策目標(biāo)-制度安排-政策舉措-資源環(huán)境問(wèn)題-規(guī)制政策”的邏輯思路，闡釋改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策變遷的內(nèi)在邏輯(見(jiàn)表2)。

表2 1978—2016年中國(guó)環(huán)境規(guī)制政策變遷的內(nèi)在邏輯

1978—1989年為解決過(guò)去遺留下來(lái)的阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況根本好轉(zhuǎn)，為經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，國(guó)家開(kāi)始在農(nóng)業(yè)、工業(yè)(能源、原材料加工、機(jī)械電子、交通運(yùn)輸、郵電通信等)領(lǐng)域?qū)嵭卸喾N形式的承包責(zé)任制。發(fā)端于1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村以包產(chǎn)到戶為起點(diǎn)的家庭承包經(jīng)營(yíng)制，作為人民公社制度改革的基本形式被推廣到全國(guó)，到1984年，全國(guó)569萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)中99.96%實(shí)行了包產(chǎn)到戶[21]。改革開(kāi)放之前，中國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支制度，到1989年，全民所有制工業(yè)企業(yè)中，90%以上的企業(yè)分別以定額上交包干、遞增上交包干、虧損包干等形式實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制[22]。多形式的承包責(zé)任制有力調(diào)動(dòng)了各領(lǐng)域生產(chǎn)者的積極性，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)的進(jìn)步。國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，1978—1989年中國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1117.50億元增至4100.58億元，工業(yè)產(chǎn)值由3678.7億元增至17179.7億元。該時(shí)期社會(huì)生產(chǎn)的進(jìn)步部分源自改革開(kāi)放解放生產(chǎn)力政策釋放出的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，部分卻源自生產(chǎn)要素投入的增多。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978—1989年國(guó)家農(nóng)藥化肥施用量由884.00萬(wàn)噸上升為2357.10萬(wàn)噸，1980—1989年煤炭的消費(fèi)總量由6.1億噸提高到10.3億噸，人均能源消耗量由609.8千克油當(dāng)量增加至724.4千克油當(dāng)量?；兽r(nóng)藥施用量的升高，直接引起農(nóng)村水環(huán)境的富營(yíng)養(yǎng)化以及土壤中有毒物質(zhì)殘留量的增多，農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題初現(xiàn)，煤炭能源消費(fèi)的增加直接引發(fā)廢水、廢氣、固體廢棄物排放量的增加。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為解決初現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題，可供選擇的政策路徑是構(gòu)建命令-控制型環(huán)境法規(guī)體系和命令-控制型管制機(jī)構(gòu)。

20世紀(jì)90年代為集中精力把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又快又好地發(fā)展，黨的“十四大”明確將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確定為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。為發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，90年代中國(guó)在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，開(kāi)始鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)。據(jù)《中國(guó)工商行政管理年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)資料顯示，1990—1999年，我國(guó)私營(yíng)企業(yè)由98141戶增長(zhǎng)至1508857戶，產(chǎn)值由122億元升至7686億元，實(shí)際利用外商直接投資金額由348700萬(wàn)美元增加至4031900萬(wàn)美元。與國(guó)有及其控股企業(yè)相比，“三資”企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率會(huì)略高，但其相對(duì)規(guī)模的擴(kuò)大也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的環(huán)境效應(yīng)。夏友富[23]、Ljungwall[24]等的研究已證明“污染天堂說(shuō)”存在，外商確實(shí)通過(guò)直接投資渠道將國(guó)外淘汰的、嚴(yán)重污染環(huán)境的、禁止使用的產(chǎn)品、技術(shù)和設(shè)備轉(zhuǎn)移到中國(guó)。為緩解80年代農(nóng)業(yè)改革釋放出的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的壓力，在農(nóng)村地區(qū)，國(guó)家開(kāi)始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，1990—1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)總值由9581億元增長(zhǎng)至100524.6億元，年均增長(zhǎng)率為29.85%，但由于資源利用率低、污染處理率低、技術(shù)進(jìn)步慢等原因，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物排放量的快速增長(zhǎng)?！度珖?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調(diào)查公報(bào)》顯示，1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水排放量較1989年增長(zhǎng)了121%，化學(xué)需氧量增加了246%。因而，90年代中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在持續(xù)惡化，城市地區(qū)因工廠汽車的增多造成煤煙型污染問(wèn)題突出，農(nóng)村地區(qū)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起造成的“五小企業(yè)”污染嚴(yán)重，同時(shí)資源能源供應(yīng)緊張問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期，針對(duì)環(huán)境污染突出問(wèn)題，環(huán)境規(guī)制政策的重心是在強(qiáng)化命令-控制型規(guī)制政策的同時(shí)，嘗試采用環(huán)境稅費(fèi)、補(bǔ)貼、交易許可等市場(chǎng)化工具解決環(huán)境問(wèn)題，市場(chǎng)型規(guī)制政策開(kāi)始興起。

世紀(jì)之交，為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)二元分立、區(qū)域經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)問(wèn)題，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，黨的“十六大”將完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確定為20世紀(jì)頭20年經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革的主要任務(wù)之一。2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定(全文)》指出，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。為此，我國(guó)開(kāi)始推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，同時(shí)重視調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)過(guò)十年努力，2000—2010年城鎮(zhèn)化率由36.2%提升至49.7%，西部12省市的人均GDP由4814.42元增加至18338.67元，第三產(chǎn)業(yè)比重由39.79%提高到44.07%。但國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心李佐軍等的研究表明，城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn),生活污水排放將新增 37980 萬(wàn)噸，城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量將新增 293 萬(wàn)噸，城鎮(zhèn)工業(yè)固廢產(chǎn)生量將新增2.41 億噸,并會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)下降約0.0073[25]。李國(guó)平等人以面板數(shù)據(jù)計(jì)量模型和DEA 模型實(shí)證考察了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略對(duì)西部地區(qū)生產(chǎn)率的影響，發(fā)現(xiàn)雖然西部大開(kāi)發(fā)一定程度上促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提高，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以能源資源的開(kāi)采和初級(jí)產(chǎn)品加工為主，產(chǎn)品的附加值較低，物質(zhì)資本邊際生產(chǎn)率較低[26]。此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)和西部大開(kāi)發(fā)同樣刺激著鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成硫氧化物、二氧化碳與氟利昂等溫室氣體以及固體廢棄物的排放量的增加，環(huán)境污染范圍逐漸由東部地區(qū)擴(kuò)散到中西部地區(qū)，由城市蔓延到農(nóng)村。為更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境規(guī)制中的重要作用，21世紀(jì)前十年以綠色稅費(fèi)政策、綠色財(cái)政政策和綠色信貸政策、綠色價(jià)格政策等為代表的市場(chǎng)型規(guī)制政策獲得快速發(fā)展，同時(shí)，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有效緩解資源環(huán)境壓力，規(guī)制機(jī)構(gòu)地位也獲得實(shí)質(zhì)性提升。

2011年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)波動(dòng)下行，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出不同以往的態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)，其中供給和需求不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾和問(wèn)題日益凸顯，突出表現(xiàn)為供給側(cè)對(duì)需求側(cè)變化的適應(yīng)性調(diào)整明顯滯后[27]。為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的中高速增長(zhǎng)，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行以去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板為重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)主要的增長(zhǎng)動(dòng)力來(lái)自大量廉價(jià)勞動(dòng)力，但是2011年中國(guó)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)拐點(diǎn)，2012年開(kāi)始15～64歲年齡人口總數(shù)和占比都出現(xiàn)了下降，為保障勞動(dòng)力的有效供給，奠定供給側(cè)改革基礎(chǔ)，中國(guó)開(kāi)始調(diào)整人口政策，2013年十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)二孩政策，2015年十八屆五中全會(huì)明確了全面實(shí)施二孩政策。同一時(shí)期，為釋放市場(chǎng)活力，降低制度性交易成本，讓土地、資本、勞動(dòng)力自由流動(dòng)，政府部門深入推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的行政審批制度改革，提供供給側(cè)改革的制度保障。實(shí)際上，“二孩政策”和“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革在促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，也提供了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題激化的政策土壤?！岸⒄摺睍?huì)增加資源環(huán)境潛在的人口壓力，“簡(jiǎn)政放權(quán)”中放管脫節(jié)則易誘發(fā)新的環(huán)境突發(fā)事件，如漳州PX事件和天津港爆炸事件在一定程度上均歸咎于環(huán)評(píng)與安評(píng)部門的監(jiān)管缺位。因此，盡管“十二五”期間中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳強(qiáng)度累計(jì)下降20%左右，節(jié)能減排成效顯著，但水環(huán)境和大氣污染問(wèn)題依舊十分突出，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益加大。2011年《中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告》指出，中國(guó)有1.9億人飲用水有害物質(zhì)超標(biāo),約3億農(nóng)村人口飲用水不安全。2011—2015年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，近三分之二地下水和三分之一地面水為人類不易直接接觸，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例由89.0%驟降至 21.6%。因此，中國(guó)環(huán)境規(guī)制工作仍任重而道遠(yuǎn)，有賴于多樣化規(guī)制工具間的轉(zhuǎn)化與組合，故2011年以來(lái)中央完善市場(chǎng)型規(guī)制政策的同時(shí)，重視發(fā)揮信息披露、生態(tài)教育、公眾參與等多樣化規(guī)制政策的作用。

4 環(huán)境規(guī)制政策變遷的實(shí)踐啟示

1978—2016年環(huán)境規(guī)制實(shí)踐證明中國(guó)的環(huán)境規(guī)制政策正處于不斷完善的過(guò)程中，2000年之前，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政治體制的影響，環(huán)境規(guī)制政策基本上是建立在政府直接行政干預(yù)和控制基礎(chǔ)上的，盡管20世紀(jì)90年代市場(chǎng)型內(nèi)生性政策開(kāi)始出現(xiàn)，但命令控制型規(guī)制政策仍占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，為充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，21世紀(jì)初，以綠色稅費(fèi)政策、綠色財(cái)政政策和綠色信貸政策、綠色價(jià)格政策、生態(tài)補(bǔ)償政策等為代表的市場(chǎng)型內(nèi)生性環(huán)境規(guī)制政策得以快速發(fā)展。2011年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，為緩解供給和需求不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾，踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，我國(guó)在完善市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制政策的同時(shí)，信息披露、生態(tài)教育、公眾參與、直接供給等類型規(guī)制政策也日益增多，環(huán)境規(guī)制政策工具呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢(shì)。從環(huán)境規(guī)制政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯中可以發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)不是偶然的，而是政策目標(biāo)指向下一系列制度安排的必然結(jié)果。因此，在強(qiáng)化以矯正市場(chǎng)失靈為己任的內(nèi)生性環(huán)境政策的同時(shí)，需要重視完善以克服政府規(guī)制失靈為己任的外生性環(huán)境規(guī)制政策，尤其是環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的大部制改革與規(guī)制者規(guī)制。具體而言，內(nèi)生性環(huán)境規(guī)制政策方面，首先，在完善懲戒性環(huán)境規(guī)制法規(guī)、提高環(huán)境執(zhí)法威懾力的基礎(chǔ)上需加強(qiáng)資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)性法規(guī)建設(shè)，以理順資源利用環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；其次，據(jù)國(guó)稅部門統(tǒng)計(jì)，2015年中國(guó)環(huán)境稅收總收入為456.55億元，約占全國(guó)總稅收的4%，而經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)OECD國(guó)家環(huán)境稅收占稅收總收入的比重為5%～8%，平均為7%[28]，因此為更好地發(fā)揮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)行為者的環(huán)境行為的調(diào)控和激勵(lì)功能，需要進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境稅費(fèi)制度，適度提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；再次，要借助信息社會(huì)與共享型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要契機(jī)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體完善環(huán)境信息披露制度，提高信息披露質(zhì)量，以降低環(huán)境信息成本，優(yōu)化規(guī)制績(jī)效。外生性環(huán)境規(guī)制政策方面，首先，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題已滲入生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，為克服環(huán)境管理體制中職能交叉，權(quán)力分散問(wèn)題，需借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，引入“整體性政府”理論，推進(jìn)環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的大部制改革，建立跨部門協(xié)同機(jī)制，使得環(huán)保部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力獲得實(shí)質(zhì)性提升；其次，政治過(guò)程不能像經(jīng)濟(jì)關(guān)系那樣使用監(jiān)督和激勵(lì)合同，相反，我們更多地依賴于更為直接的工具——承諾與約束[29]。為保障環(huán)境規(guī)制中規(guī)制者信守承諾，安守職責(zé)，不逾越公共利益，需要設(shè)計(jì)良好的激勵(lì)約束性制度，規(guī)制規(guī)制者，引導(dǎo)規(guī)制者以正確的規(guī)制方式進(jìn)行正確的環(huán)境規(guī)制。在民主社會(huì)中，為保持環(huán)境規(guī)制政策與公民偏好的一致性，需提高公眾參與能力，拓展公眾參與路徑，降低公眾參與成本，提升公眾參與品質(zhì)，以更好地增進(jìn)環(huán)境規(guī)制決策的科學(xué)性和合法性。

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TheMechanismofEnvironmentalRegulationPolicyandItsPracticeChanges——BasedontheEvolutionofEnvironmentalRegulationPolicyfrom1978to2016

Yu Xiao

(School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen 361000,China)

Analysis on environmental regulation policy mechanism shows that endogenous regulation originates from market failure in the field of environment，exogenous policy originates from the government failure.Reviewing the evolution of environmental regulation policy from 1978 to 2016，we find that to cope with the increasingly pressure on resources and environment，China’s environmental regulation policy has changed from the command-control regulation to diversified regulation.Along with the logical thinking of “policy goal—institutional arrangement—policy measures—environmental problem—regulation policy”，this paper finds that the environmental problems and the emergence of regulatory policy tools in different stages are not accidental，but inevitable results of a series of institutional arrangements under the goal of social and economic development policy.The mechanism of environmental regulation policy and its changes since the reform and opening up enlighten that the government should not only strengthen endogenous regulation policy to correct market failures，but also need to improve exogenous regulation policy to avoid government failure.

Environmental regulation policy；Endogenous regulation；Exogenous regulation；Policy change

2017-04-18

于瀟(1989-)，女，安徽蒙城人，廈門大學(xué)博士研究生；研究方向：公共管理、政府規(guī)制。

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(責(zé)任編輯 沈蓉)