劉怡

2014年6月第一次到云南迪慶州的藏族村落巴珠，驚異于村里極高的森林植被覆蓋率和清亮透明的巴珠河；清晨是在各種鳥鳴中醒來，據(jù)當?shù)卣{查，巴珠的鳥類有200多種。陪同我們訪問的當?shù)厝诉韧林钢h處的山峰說：“我們村里有八座神山，上面住著山神，大家只能在神山上祭拜、轉經(jīng)祈福，不能大聲喧嘩、不能砍柴、扒松毛、更不能砍樹，即使是已經(jīng)倒了的樹也只能留在神山上腐爛。每年6月到10月是雨季，這時候是山神吸取養(yǎng)分的時期，所有的山林都禁止砍樹，連人們上山都不準帶斧頭?！卑椭榇宓拇迕窬褪强恐@種祖祖輩輩傳下的老規(guī)矩世代守護著這8萬多畝的森林。因為森林保護得好，水源就涵養(yǎng)得好，即使是在2010年云南全省遭遇百年一遇的大旱，巴珠也沒有缺過水，還成了云南省林業(yè)廳表彰的典型。

像巴珠這樣，由社區(qū)基于傳統(tǒng)習俗或習慣法自愿管理的社區(qū)保護地遍布全球各種類型的生態(tài)系統(tǒng)和文化形態(tài)，從喜馬拉雅的神山圣湖到澳大利亞原住民的保護地，從印度的神獸/神鳥棲息地到伊朗游牧民的遷徙路線，從塞內加爾的牧民保留地到西班牙的社區(qū)森林，從津巴布韋的神圣森林到日本沖繩的里海。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）將原住民和社區(qū)保護地（ICCA）定義為：“包括重要的生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值，通過習慣法或其它有效途徑，由原住民和當?shù)厣鐓^(qū)自愿保護的自然的或人工改造的生態(tài)系統(tǒng)。”從這個定義可以看出，社區(qū)保護地具有三個共同的特征：第一、社區(qū)保護地涉及到某種類型的“公地”，社區(qū)同一個生態(tài)系統(tǒng)或周邊的自然資源在文化或生計上緊密相連；第二、社區(qū)保護地具備有效的制度安排（習慣、規(guī)范、當?shù)匚幕?、非成文法），在現(xiàn)存的制度安排下，社區(qū)有決策的能力和權力；第三、社區(qū)的決策使得社區(qū)的生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)和文化價值得到了有效保護。

世界各地的許多原住民和社區(qū)都與他們周遭的自然資源和生物多樣性緊密相連，他們與自然的關系遠比劃出一塊土地設立保護區(qū)要復雜得多，他們生于斯長于斯，他們的生產(chǎn)、生活、傳統(tǒng)知識、精神需求、文化習俗都與這些自然資源和生物多樣性交織在一起。原住民和社區(qū)可能出于多種目的而保護和管理他們的保護地，他們可能為了獲得穩(wěn)定的食物來源、清潔的水源，防止泥石流等自然災害而保護自然；他們也可能為了精神需求或宗教信仰、身份認同而保護，比如藏族的神山圣湖、傣族的龍山、彝族的神樹林以及其它民族的風水林等；他們還可能為了抵御外界的影響和威脅、保持自己的政治、文化、經(jīng)濟的自治而保護，比如菲律賓、澳大利亞、印度等地的原住民、部落保護地。原住民和社區(qū)保護地的管理目標同政府管理的保護區(qū)十分相似，可能是嚴格保護類的，比如自然圣境類的社區(qū)保護地；也可能是為了可持續(xù)利用自然資源而進行保護，比如馬拉西亞的社區(qū)可持續(xù)漁業(yè)管理區(qū)、蒙古國的部落草場、意大利阿爾卑斯山的社區(qū)森林等；還可能是為了修復生態(tài)環(huán)境而進行保護。較多的情況是，同一個原住民和社區(qū)保護地往往有多個管理目標同時存在，而不僅僅是某個單一的管理目標。原住民和社區(qū)保護地在平衡社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用：它們是全球無數(shù)原住民和社區(qū)賴以生存的物質基礎，確保原住民和社區(qū)能夠獲得足夠的食物、藥品、能源、水、飼料、收入等，同時也是原住民和社區(qū)的精神家園，是他們身份認同、文化自豪和集體記憶的基礎。很多原住民和社區(qū)保護地保護著關鍵生態(tài)系統(tǒng)和受威脅的物種，并維持基本的生態(tài)系統(tǒng)功能，為動物和基因的遷移提供廊道和聯(lián)接。由于原住民和社區(qū)保護地是基于傳統(tǒng)、文化、規(guī)則等習慣法來保護的，它確保了社區(qū)作為治理的主體，以及社區(qū)對他們的土地和自然資源的權力，是實現(xiàn)社會公平、多元共治的有效途徑。

在過去20年中，ICCA在保護生物多樣性和文化多樣性方面發(fā)揮的重要作用，越來越受到國際社會的關注和重視。IUCN按照保護區(qū)管理目標的不同，將保護區(qū)分類為：Ia嚴格自然保護區(qū)，Ib荒野區(qū)，II國家公園，III自然紀念物，IV生境/物種管理區(qū)，V陸地/海洋保護景觀和VI資源管理保護區(qū)。同時，IUCN根據(jù)誰擁有保護區(qū)的決策和管理權以及誰對保護區(qū)負責，將保護區(qū)分為四種治理類型：A政府治理（國家或地方政府部門對保護區(qū)擁有責任、權力、義務，并決定保護區(qū)的管理目標，制定和執(zhí)行保護區(qū)管理計劃，同時也擁有保護區(qū)的土地、水和其它自然資源。）B共同治理（多個政府或非政府部門共同承擔管理的權力和責任，例如集體管理，決策的權力和責任由一個機構承擔，但根據(jù)法律或政策的規(guī)定，這個機構在決策時必須通知或咨詢其他利益相關方。又如聯(lián)合管理，是由不同的人組成具有決策權力和責任的管理主體。再如跨界保護區(qū)，至少涉及兩個或多個政府和其它的當?shù)貦C構作為決策主體。）C私人治理（包括由個人、合作社、民間組織、公司所控制和擁有的保護區(qū)。管理保護區(qū)的權力取決于土地所有者，由他來決定保護區(qū)的管理目標、制定和執(zhí)行管理計劃、負責決策和遵循相關法律規(guī)定。）D原住民和社區(qū)治理（原住民或/和社區(qū)通過不同形式的習慣法或成文法，正式或非正式的制度和規(guī)則，對保護地行使管理的權力和責任。）可見，ICCA是跟政府治理的保護區(qū)、多個部門或主體聯(lián)合治理的保護區(qū)以及私人設立的保護區(qū)平行的一種保護區(qū)治理形式，它可以是IUCN保護區(qū)管理分類的6種類型中的任何一種。

2003年，在南非德班召開的第5屆世界保護區(qū)大會（World Park Conference）上，保護專家們第一次系統(tǒng)化地使用了“保護地治理”的概念，并指出原住民和當?shù)厣鐓^(qū)是保護的重要參與者，他們對保護地的治理作用應該得到充分認可，原住民的權利實際上會增加保護的成果而不是減少。德班會議后不久，2004年在吉隆坡召開的生物多樣性公約第7次締約方大會批準了保護區(qū)工作計劃（PoWPA）。這個工作計劃正式呼吁締約方支持創(chuàng)新型的保護區(qū)治理類型，包括ICCA，通過國家立法和其它有效途徑對ICCA進行認可；并要求締約方注意治理的類型和質量、保護中的公平、以及原住民的權利。2004年在曼谷召開的第3屆世界保護大會（WCC3）和2008年在巴塞羅那召開的第4屆世界保護大會（WCC4）都同樣確認和強調了對原住民和社區(qū)保護地治理類型的認可。endprint

2010年10月在日本名古屋召開的《生物多樣性公約》第10次締約方大會上，生物多樣性公約科學、技術和工藝咨詢附屬機構（SBSTTA）在其建議報告中做了關于原住民和社區(qū)保護地認可的特別建議，指出對原住民和社區(qū)保護地的“認可機制應該尊重長期以來維持原住民/社區(qū)保護地的習慣法管理體系?！绷晳T法作為一類社會規(guī)范，不僅中國有，而且在世界各地廣泛存在。它雖然不是成文法，但在長期的實踐中具有權威性、強制性和習慣性。比如巴珠村對于神山的保護規(guī)則就是習慣法。

就在第10次《生物多樣性公約》締約方大會上通過了2011～2020《生物多樣性戰(zhàn)略計劃》和愛知生物多樣性目標，制定了遏制全球生物多樣性喪失的路線圖和需要達成的20項目標。要實現(xiàn)這些目標，原住民和社區(qū)扮演著重要角色，全球范圍內很多自然資源實際處于他們的管理和維護之下，他們的傳統(tǒng)知識、風俗習慣中包含著與自然和諧相處的長期經(jīng)驗和智慧。比如，“目標1：到2020年，人們認識到生物多樣性的價值以及他們在生物多樣性保護和可持續(xù)利用方面能夠采取哪些措施?！痹∶窈蜕鐓^(qū)對生物多樣性價值的理解和認識往往包含在他們的文化、傳統(tǒng)和日常生活中，他們的保護經(jīng)驗和可持續(xù)利用自然資源的實踐為世界各族人民和現(xiàn)代保護工作者提供了重要的借鑒和有效途徑。52

“目標5：到2020年，使所有自然生境、包括森林的喪失速度至少減少一半，并在可行情況下降低到接近零，同時大幅度減少退化和破碎情況。”原住民和社區(qū)在抵御由開礦、森林砍伐、開發(fā)建設等造成的棲息地破壞和破碎化方面發(fā)揮著關鍵作用。

“目標7：到2020年，農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖及林業(yè)覆蓋的區(qū)域實現(xiàn)可持續(xù)管理，確保生物多樣性得到保護?！盜CCA往往包括農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)性景觀，對維持農(nóng)業(yè)生物多樣性發(fā)揮著積極作用，然而這些地區(qū)正面臨著企業(yè)、政府的大規(guī)模土地兼并用于單一的經(jīng)濟作物種植或是其它開發(fā)項目。原住民和社區(qū)保護地的長久維持將有利于保護和可持續(xù)利用農(nóng)業(yè)生物多樣性。

“目標11：到2020年，至少有17%的陸地和內陸水域以及10%的沿海和海洋區(qū)域，尤其是對于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務具有特殊重要性的區(qū)域，通過有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和相連性好的保護區(qū)系統(tǒng)和其他基于保護區(qū)的有效保護措施而得到保護，并被納入更廣泛的土地景觀和海洋景觀?！睋?jù)25個國家已有的數(shù)據(jù)預測，社區(qū)保護地覆蓋的面積可能同政府指定或管理的保護區(qū)面積一樣大，甚至超過政府管理的保護區(qū)面積。1僅就森林面積而言，全球范圍內由社區(qū)保護的森林大約是5億公頃，這至少跟政府管理的森林類型保護區(qū)同樣重要。2如果各國政府在充分尊重原住民和社區(qū)意愿的前提下，以恰當?shù)姆绞秸J可和支持原住民和社區(qū)保護地，將對于實現(xiàn)目標11作出重大貢獻。

“目標13：到2020年，保持了栽培植物和養(yǎng)殖和馴養(yǎng)動物及野生親緣物種，包括其他社會經(jīng)濟以及文化上寶貴的物種的遺傳多樣性，同時制定并執(zhí)行了減少基因損失和保護其遺傳多樣性的戰(zhàn)略。”許多原住民和社區(qū)保護地處于農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖及林業(yè)覆蓋的區(qū)域，是維持馴養(yǎng)動物和栽培植物，以及它們與野生親緣物種之間聯(lián)系的重要場所。典型的例子是，青藏高原牧民們的輪牧草場是飼養(yǎng)家牦牛的場所，但往往也是野牦牛出沒的地方。貴州黔東南偏僻的侗族村莊至今還種植著一種最古老的稻種——紅色糙米，這個稻種據(jù)說已有7000年的歷史，雖然產(chǎn)量每畝只有300斤，但當?shù)厝巳匀粓猿钟米罟爬系膫鹘y(tǒng)耕作方式種植，使得這一稻種至今保存下來。

“目標14：到2020年，帶來重要的服務，包括同水相關的服務以及有助于健康、生計和福祉的生態(tài)系統(tǒng)得到了恢復和保障，同時顧及了婦女、土著和地方社區(qū)以及貧窮和脆弱群體的需要?！焙芏嘣∶窈蜕鐓^(qū)保護地之所以存在，就是因為這里能為社區(qū)提供生態(tài)系統(tǒng)服務，如清潔干凈的水源、適宜的氣候、生產(chǎn)生活的原料等等。ICCA的管理目標很多都包括了維持生態(tài)系統(tǒng)服務功能。而ICCA是基于社區(qū)傳統(tǒng)的風俗、文化、規(guī)則等習慣法來治理的，這種自下而上的方式能充分地采納地方社區(qū)、婦女、原住民和脆弱群體的意見。對于原住民和社區(qū)保護地的認可是實現(xiàn)目標14的基礎。

“目標18：到2020年，土著和地方社區(qū)的共同保護和可持續(xù)利用遺傳資源有關的傳統(tǒng)知識、創(chuàng)新和做法及其對于生物資源的習慣性利用，根據(jù)國家立法和相關國際義務得到了尊重，并在土著和地方社區(qū)各國相關層次上的有效參與下，充分地納入和反映在《公約》的執(zhí)行工作中?！盜CCA的存在就是生物多樣性保護和可持續(xù)利用的傳統(tǒng)知識和在地實踐的集中體現(xiàn)。例如筆者2017年4月曾訪問過馬來西亞沙巴島的Tagal，這是一種社區(qū)對河流管理的傳統(tǒng)方式，社區(qū)會根據(jù)當?shù)厍闆r設定禁漁區(qū)和禁漁期，保證漁業(yè)資源的保護和可持續(xù)利用。由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，這種傳統(tǒng)在很多地方已經(jīng)不復存在。2002年開始，沙巴漁業(yè)局開始跟社區(qū)建立伙伴關系，幫助社區(qū)恢復這種傳統(tǒng)的河流資源管理方式，并在沙巴廣泛推廣，目前這樣的Tagal在沙巴有500多個。是政府認可、鼓勵傳統(tǒng)知識在生物多樣性保護和可持續(xù)利用中的典型案例。

從以上的分析可以看出，原住民和社區(qū)保護地在全球生物多樣性保護和可持續(xù)利用中發(fā)揮著舉足輕重的作用，它也是落實和實現(xiàn)2011～2020《生物多樣性戰(zhàn)略計劃》和愛知生物多樣性目標的重要組成部分，國際社會已經(jīng)充分認識到原住民和社區(qū)保護地的重要作用并對它進行認可。其中一個機制就是全球原住民和社區(qū)保護地注冊系統(tǒng)（ICCA Registry）。這個注冊系統(tǒng)是由位于英國劍橋的聯(lián)合國環(huán)境署——世界保護監(jiān)測中心（UNEP-WCMC）管理的，這個中心還同時管理保護區(qū)世界數(shù)據(jù)庫（WDPA），監(jiān)測全球范圍內其它類型的保護區(qū)包括政府管理的保護區(qū)。ICCA Registry包括數(shù)據(jù)庫和案例研究的網(wǎng)站兩部分，保存著原住民和社區(qū)保護地的相關信息。數(shù)據(jù)庫和案例為原住民和社區(qū)提供了一個分享他們保護的經(jīng)驗及面臨的威脅和挑戰(zhàn)的機會，也給社會各界認識和理解原住民和社區(qū)保護地提供了一個平臺。為了充分尊重原住民和社區(qū)的意愿，所有提交注冊的原住民和社區(qū)保護地也必須同時提交《自由、事先、知情同意書》（FPIC：Free，Prior and Informed Consent），說明注冊是全體社區(qū)集體同意的決定。endprint

聯(lián)合國開發(fā)計劃署實施的全球環(huán)境基金小額贈款計劃（UNDP GEF SGP），自1992年成立以來一直致力于支持原住民和社區(qū)保護以及可持續(xù)利用生物多樣性的在地行動。目前已經(jīng)在125個國家支持了數(shù)以千計個社區(qū)保護地。全球環(huán)境基金小額贈款計劃（GEF SGP）中國項目自2009年成立以來共支持了21個社區(qū)保護地，其中有9個已經(jīng)在ICCA Registry成功注冊。這些社區(qū)保護地都處在中國生物多樣性和文化多樣性最豐富的地區(qū)和生態(tài)最脆弱的地區(qū)，如云南、廣西、貴州、青海、甘肅等。它們有的是自然圣境，有的與政府的保護區(qū)重疊卻實際上由社區(qū)保護和管理，有的在原有的基礎上由民間組織扶持推動，有的已經(jīng)獲得政府的備案和掛牌認可，無論是哪一種形式，這些社區(qū)保護地都是中國生態(tài)文明建設的具體實踐，保護著中國乃至全球重要的生物多樣性地區(qū)。

世界各國對原住民和社區(qū)保護地的認可情況并不一樣，有些國家在法律和政策層面完全認可和支持原住民和社區(qū)保護地，有些國家并不認可，有些國家認識到原住民和社區(qū)保護地的作用，正在探索認可的方式，而有些國家對原住民和社區(qū)保護地認可的方式卻是破壞性的。在澳大利亞，ICCA被認可為“土著保護地”。1992年，澳政府承諾要建立一個全面、充足、能代表澳大利亞所有陸地生物區(qū)的保護區(qū)系統(tǒng)——國家保護區(qū)體系。由于有些生物區(qū)只在原住民的領地內存在，政府通過一個與原住民組織合作的“土著保護地”項目為原住民群體提供資金和其它支持，使原住民能夠在他們的領地上建立保護區(qū)。這種“土著保護地”是由原住民自己規(guī)劃、管理、自愿宣布成立的。政府的項目將“土著保護地”納入國家的保護區(qū)體系，是對“土著保護地”的正式認可，但“土著保護地”并不是政府管理的保護區(qū)。政府也認識到，很多政府管理的保護區(qū)建立在原住民的傳統(tǒng)領地但并未獲得原住民的同意，“土著保護地”項目也提供資金，幫助原住民加強參與這些保護區(qū)管理的協(xié)商權力。澳大利亞的陸地保護區(qū)面積約為1.06億公頃，占國土面積的14%，其中3650萬公頃是土著保護地，相當于澳大利亞保護區(qū)總面積的34%。3在柬埔寨，國家在《保護區(qū)法》中明確規(guī)定認可社區(qū)保護地，并對其建立、管理、評估做出了相應的規(guī)定。柬埔寨的環(huán)境部有權將可持續(xù)利用區(qū)劃分給居住在保護區(qū)內及周邊的社區(qū)作為社區(qū)保護地。社區(qū)保護地所在社區(qū)需要同自然保護管理局簽約；如果社區(qū)違反協(xié)約的條款和管理計劃，環(huán)境部有權撤銷同社區(qū)保護地的協(xié)約。社區(qū)提出自然資源管理規(guī)劃，并獲得自然保護管理局的批準，規(guī)劃應每3年評估一次，或在必要時進行提前評估。4在哥倫比亞，原住民對土地、自然資源、自治享有集體權，他們的文化得到完全尊重。原住民和社區(qū)保護地的總面積3400萬公頃，占到哥倫比亞國土面積的30%和全國森林面積的80%，其中非裔哥倫比亞社區(qū)擁有500萬公頃土地的集體產(chǎn)權，但原住民和社區(qū)沒有地下資源的權利。社區(qū)保護地在哥倫比亞并不能像政府管理的保護區(qū)一樣得到認可，除非社區(qū)同意接受和政府共管的治理類型。原住民和社區(qū)正面臨著是接受共管模式，還是在采礦特許權面前毫無辦法的艱難抉擇。5在菲律賓，根據(jù)國家法律規(guī)定，原住民可以宣布對祖先世居地內的土地和自然資源的所有權，這種權利由國家綜合保護區(qū)體系（NIPAS）頒發(fā)的“祖先世居地證書”加以確認。這個綜合保護區(qū)體系同時認可原住民的自治和自主權，包括尊重他們傳統(tǒng)的自然資源的管理實踐，尊重他們原有的精神、宗教傳統(tǒng)、風俗和儀式，并賦予他們維持、保護和進入傳統(tǒng)宗教、文化場所的權利。6

原住民和社區(qū)保護地是一種社會文化現(xiàn)象，它恐怕是地球上最古老的保護地模式，同時也隨著時間的推移和當?shù)厣鐣v史的演變而發(fā)生著持續(xù)的變化，有的消失了，有的幸存下來，有的又重新出現(xiàn)。盡管原住民和社區(qū)保護地都具有自愿、自組織、保護珍貴的生物多樣性和文化多樣性的性質，但是，同每一個社區(qū)保護地相關的信仰、實踐方式、治理機制都千差萬別。經(jīng)歷了時間洗禮和社會現(xiàn)代化過程的社區(qū)保護地，有的可能已經(jīng)被政府的保護區(qū)所替代，但自然資源的實際管理權仍由社區(qū)掌握，有的可能在強大的外力干涉下已經(jīng)失去了社區(qū)治理的能力，有的將傳統(tǒng)知識和現(xiàn)代科學相結合、進行著新的保護實踐，有的可能在現(xiàn)代化的巨大壓力下仍然牢牢抓住自己的文化、堅守著古老的傳統(tǒng)，有的可能正在同外來的開發(fā)力量苦苦抗爭。

在現(xiàn)代化大潮裹挾下的社區(qū)保護地正面臨著諸多威脅：資源開發(fā)、土地侵占、被強行并入保護區(qū)、氣候變化、本土知識破壞、文化傳承斷裂、內部治理機制喪失等等。除了社區(qū)需要加強凝聚力及代際間的傳承外，政府、民間組織、國際社會都應該加強對社區(qū)保護地的適當認可和支持，在充分尊重社區(qū)的前提下提供必要的幫助，讓這種最古老的保護地在地球上煥發(fā)長久的青春。確保原住民和社區(qū)對自然資源進行保護和可持續(xù)利用的權利，能有效對抗全球生物多樣性喪失的趨勢，而且是最有效、成本最低的方法。

參考文獻：

[1] [2] ICCAs &Aichi Targets： the Contribution of Indigenous Peoples and Local Community to the Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020.

[3] An analysis of international law， national legislation， judgements， and institutions as they interrelate with territories and areas conserved by indigenous peoples and local communities report no.18 Australia.

[4] Pprotected Area Law of Kingdom of Cambodia.

[5] A glance of ICCAs and ICCA Consortium， PPT by Grazia Borrini-Feyerabend.

[6] An analysis of international law， national legislation， judgements， and institutions as they interrelate with territories and areas conserved by indigenous peoples and local communities report no.16 The Philippines.endprint