詹 俊，左靜遠(yuǎn)，羅清權(quán)，孫 陽

（廣西財經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，南寧530003）

基于公共經(jīng)濟學(xué)視角對街區(qū)制推廣的分析
——以南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)為例

詹 俊，左靜遠(yuǎn)，羅清權(quán)，孫 陽

（廣西財經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，南寧530003）

住建部提出新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。從封閉型小區(qū)到街區(qū)制的城市建設(shè)模式轉(zhuǎn)型,事關(guān)代際公平正義與城市可持續(xù)發(fā)展，從公共經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，以南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)為例，研究分析推廣街區(qū)制中可能出現(xiàn)的問題的，提出針對性建議，同時對現(xiàn)實解決思路提出創(chuàng)新模式的探索：嚴(yán)防“運動式”落實；因地制宜的推進(jìn)街區(qū)制；社區(qū)微型化；優(yōu)化公共服務(wù)；公共資源碎片化；矯正外部性。

公共經(jīng)濟學(xué)；街區(qū)制；創(chuàng)新探索；公共資源供給

國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)街區(qū)制作為城市規(guī)劃的重要舉措，實際上是一種起源于20世紀(jì)80年代的“新城市主義”的新的城市規(guī)劃及設(shè)計理論的一種實踐產(chǎn)物。其核心理論內(nèi)容是強調(diào)以人為本，追求居民生活與社區(qū)功能高度協(xié)調(diào)自然化。其主要方法是通過推廣街區(qū)制，優(yōu)化社區(qū)與街道網(wǎng)絡(luò)的布局，最終形成以中小社區(qū)為器官，街道網(wǎng)絡(luò)為血脈，相互連接，保證各街道社區(qū)的交通便捷性。使城市在不斷發(fā)展擴大規(guī)模的過程中，避免出現(xiàn)內(nèi)部局部臃腫、城市割裂、公共資源過度集中、居民生活交通交流聯(lián)系不便等系列問題。尤其是中國經(jīng)濟發(fā)展高度不均衡，導(dǎo)致社會經(jīng)濟資源高度集中在一、二線發(fā)達(dá)城市，形成了北京、上海等巨型城市。其嚴(yán)重的大城市病，急需通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、街區(qū)網(wǎng)絡(luò)快速聯(lián)通來緩解城市交通擁堵，公共資源分配不均等問題。

一、南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)社區(qū)現(xiàn)狀

（一）新舊社區(qū)并存，分布雜亂

西鄉(xiāng)塘區(qū)是于2004年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將原城北區(qū)、永新區(qū)撤銷后新組建的城區(qū)，其不僅保留著原南寧市老城區(qū)的大量建筑和社區(qū)，還在經(jīng)濟發(fā)展的情況下，由于新的規(guī)劃而建立的許多新的社區(qū)。特別是南寧市政府原計劃規(guī)劃相思湖新區(qū)，作為南寧市新的CBD，在此政策下新建了許多中大型居民小區(qū)。然而隨著南寧市政府政策的改變，相思湖新區(qū)計劃擱淺。形成了大中型新社區(qū)、中小型老社區(qū)、農(nóng)民自建房，互相交錯，分布復(fù)雜這樣的特點。

（二）學(xué)校大院分布眾多、占地廣

南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)是南寧市乃至于廣西壯族自治區(qū)的科學(xué)教育中心，集中了將近70%的高級教育和科研機構(gòu)。轄區(qū)內(nèi)有廣西大學(xué)、廣西財經(jīng)學(xué)院、廣西民族大學(xué)、廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院、廣西藝術(shù)學(xué)院等60多所大中專院校、科研院所。這些大中專院校和考研院所都采取了半封閉或封閉式的管理模式，占據(jù)了大量的土地。尤其以高校大院問題尤為嚴(yán)重，高校大院采取半封閉的管理模式，導(dǎo)致其出口少，內(nèi)外部交通流動不暢，在高峰時期極易造成局部擁堵。例如，廣西大學(xué)南門常常有交通擁堵的情況發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致主干路大學(xué)路交通擁堵。而高校學(xué)生眾多，局部時間點流量值高的特點，也是推廣街區(qū)制中需要重點關(guān)注和權(quán)衡的一個問題。

（三）社區(qū)層次差距較大

這是由于西鄉(xiāng)塘區(qū)人群分布特點造成的。區(qū)域范圍內(nèi)的主要人群特征可以劃分為低收入的外來勞務(wù)人員和農(nóng)村人口、中低收入的城區(qū)原住民、中高收入的知識型中青年群體以及高收入私營企業(yè)主或個體商戶。西鄉(xiāng)塘區(qū)既有大量的低收入務(wù)工、農(nóng)村人群，也有大量高新區(qū)、高校、事業(yè)單位等中高收入人群。為此形成了定位不一的低中檔小區(qū)。與此同時，西鄉(xiāng)塘區(qū)還涵蓋了大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在中低端社區(qū)與村民自建房和農(nóng)田相互混合的地帶，不同的工作模式和生活習(xí)慣在街區(qū)開發(fā)，人員自由流動，都會造成一系列問題。

二、公共經(jīng)濟學(xué)視角下，南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)街區(qū)制推廣存在的問題

從公共經(jīng)濟學(xué)視角來看，西鄉(xiāng)塘區(qū)街區(qū)制的推廣，其本質(zhì)是公共資源再分配的問題。歸根結(jié)底，封閉式社區(qū)是一個國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展不夠發(fā)達(dá)，社會經(jīng)濟資源相對有限，部分中高收入人群通過資源聚集和資源封閉來獲得高于社會發(fā)展水平的公共資源服務(wù)。而推廣街區(qū)制會造成公共資源的再分配，必然觸及這些人的根本利益，會導(dǎo)致街區(qū)制推廣的諸多問題。

（一）公共資源差距懸殊

西鄉(xiāng)塘區(qū)擁有大量的大中專院校和科研院所，院校為了教師和學(xué)生的綜合素質(zhì)水平的提高，提供了大量遠(yuǎn)高于社會水平的公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。例如，價格相對低廉的食堂、籃球場、網(wǎng)球場、游泳館等免費的體育運動場所、藏書豐富的、環(huán)境優(yōu)美安靜的圖書館等。而如今，許多院校都設(shè)立在遠(yuǎn)離城市中心的城鄉(xiāng)結(jié)合部，城鄉(xiāng)結(jié)合部忽略不記的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施與高校良好的公共服務(wù)設(shè)施的巨大差距。一旦開發(fā)校園，必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民涌入，影響學(xué)校師生的正常教學(xué)秩序，占用原本屬于師生們的公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。一些建立在城鄉(xiāng)結(jié)合部附件的中大型社區(qū)，同樣面臨這樣的困擾。巨大的公共資源差距，必然會引發(fā)的人群向擁有豐富資源的地方聚集，降低原使用者的效用。這必然引發(fā)原使用者的強烈反抗。

（二）安全性下降

封閉性小區(qū)與開放式小區(qū)存在的一個重要的區(qū)別在于，其內(nèi)部空間的流動人口相對可控。越是高檔的小區(qū)對私密性和安全性要求就越高，因此一般高檔小區(qū)都采取封閉性較好的小區(qū)模式，對進(jìn)出人員進(jìn)行管理。一旦將中高檔的小區(qū)對外開放，內(nèi)部道路公共化，大量的車輛和人員進(jìn)入小區(qū)內(nèi)部。勢必會影響原有小區(qū)的內(nèi)部活動。小區(qū)內(nèi)的兒童在社區(qū)內(nèi)玩耍運動時可能存在一系列安全隱患，例如車輛增多帶來的交通安全隱患、人口來源復(fù)雜帶來的拐賣兒童的風(fēng)險以及各式各樣的人員可能給兒童帶來不正確的行為認(rèn)知。并且如果開放封閉式小區(qū)，原有的物業(yè)安保團(tuán)隊在保障小區(qū)安全方面，會因為小區(qū)流動人口加大、執(zhí)行權(quán)力下降而導(dǎo)致安全保障工作量大量提高，不得不懈怠工作或者提高收費來增加安保工作人員來應(yīng)對這一變化。因此會提高小區(qū)住戶的物業(yè)成本，或者提高了小區(qū)住戶的人身財產(chǎn)安全風(fēng)險，降低了整個社區(qū)的居民的經(jīng)濟效用。對小區(qū)內(nèi)部的業(yè)主或者租戶而言都是對其自身利益極大的損害。而且西鄉(xiāng)塘區(qū)復(fù)雜的人口構(gòu)成極有可能會導(dǎo)致該問題更為嚴(yán)重，此問題未得到解決之前，必然會引發(fā)人們的強烈不滿，對街區(qū)制的推廣造成強大的阻力。

（三）社區(qū)公共活動環(huán)境惡化、城市貧民區(qū)化

中高檔小區(qū)的業(yè)主們?yōu)榱朔忾]式小區(qū)內(nèi)部的安靜優(yōu)美的社區(qū)公共活動環(huán)境付出了高于周邊地區(qū)房價的高額溢價。然而當(dāng)小區(qū)不斷開放，內(nèi)部道路公共化。大量的車輛和人員進(jìn)入小區(qū)，原本安靜優(yōu)美的小區(qū)變得擁擠喧鬧，更為糟糕的是西鄉(xiāng)塘區(qū)乃至于整個中國都存在停車場建設(shè)不足，許多業(yè)主都把小區(qū)的內(nèi)部空間作為私人汽車的停放地點，一旦開放，外來車輛極有可能擠占原本屬于小區(qū)業(yè)主的停車空間。因此當(dāng)封閉式小區(qū)開始向開放式小區(qū)的轉(zhuǎn)變使得內(nèi)部公共環(huán)境惡化時，業(yè)主們就開始考慮值不值得為這些小區(qū)付出高額的溢價呢？隨著人口流動以及小區(qū)內(nèi)部環(huán)境的轉(zhuǎn)變會帶來封閉式小區(qū)原有的商業(yè)模式開始進(jìn)行演變，社區(qū)的商業(yè)店鋪數(shù)量開始增加，從而使得店租的價格將不斷下降。最終使得小區(qū)內(nèi)部的商業(yè)變成低檔商業(yè)的聚集地，進(jìn)而又開始吸引城市收入水平較低的人士開始聚集。當(dāng)業(yè)主不再為了所在社區(qū)付出高額溢價時，并且當(dāng)商業(yè)店租開始下降的時候，整個小區(qū)的房產(chǎn)價格開始不斷下降，物業(yè)服務(wù)也開始不斷減少甚至退出。原本富有小區(qū)的業(yè)主就開始傾向于賣掉房子，轉(zhuǎn)向其他能符合其生活居住的小區(qū)或者城市。大量的收入有限的人群開始進(jìn)入小區(qū)，整個小區(qū)的生存生態(tài)環(huán)境開始惡化，隨著時間發(fā)展、房屋開始破敗、房價進(jìn)一步降低、又使得該群體發(fā)展較好的人士也開始選擇置換房屋，進(jìn)一步惡性循環(huán)，發(fā)展到最后，原本的高檔封閉式小區(qū)極有可能演變成為一個城市的貧民聚集區(qū)。城市貧民區(qū)化會導(dǎo)致許多社會問題，例如美國紐約和巴西貧民窟都存在著大量的吸毒、犯罪、斗毆等危害社會安全穩(wěn)定的行為，不利于城市的健康發(fā)展。

（四）補償問題

不同的小區(qū)擁有不同的價格。造成價格差異的原因有很多，有些社區(qū)高于周圍小區(qū)的平均價格，其溢價之處經(jīng)常在于小區(qū)內(nèi)綠化水平和所提供的公共服務(wù)。對于付出高于社會平均成本的購房業(yè)主，當(dāng)其為之買單的公共資源為之受損的時候，就需要外部性矯正。這就涉及補償問題，而這個問題的核心是如何界定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式。采取的方式有很多，例如最直接的是按房地產(chǎn)的市場價格采取一次性或者多次分期的進(jìn)行補償；也可以采取稅收優(yōu)惠政策，尤其是在未來與全面實施房產(chǎn)稅相配合，減免一定的房產(chǎn)稅；另外的方式就是由政府買斷小區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施，由政府進(jìn)行管理維護(hù)，或者付費委托物業(yè)進(jìn)行服務(wù)。而真正的難點在于補償標(biāo)準(zhǔn)的界定。每個社區(qū)由于其地理位置、區(qū)內(nèi)景觀設(shè)計、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等因素都是獨特的、無法標(biāo)準(zhǔn)化。這就使得補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定變得極其的困難。

三、公共經(jīng)濟學(xué)視角下，街區(qū)制推廣的一些建議

（一）嚴(yán)防“運動式”落實

中央提出的街區(qū)制推廣政策，從提出的初衷來看是好的，效果預(yù)計也將是合理有效的。但是一定要嚴(yán)防地方政府為了所謂的指標(biāo)、業(yè)績、面子工程等而進(jìn)行的“運動式”落實風(fēng)潮。不經(jīng)過深思熟慮的實地調(diào)研，實驗室的驗證，盲目的推行這一政策，只會帶來壞的效果。進(jìn)而導(dǎo)致人民群眾的不滿，對這一政策的強烈反感，最終造成滿盤皆輸。

（二）因地制宜地推進(jìn)街區(qū)制

推廣街區(qū)制的主要目的是兩點，第一是開放道路，疏通交通，為城市交通貢獻(xiàn)新活力；第二則是開放社區(qū)，打通社區(qū)孤島，構(gòu)建新型的社區(qū)文化，為城市文化貢獻(xiàn)新活力。只有打開了社區(qū)會有這兩個效果，并且無重大的副作用，才能推廣街區(qū)制。處于城市和道路邊緣的小區(qū)和學(xué)校，開放的意義就不是很大，可以不用強制開放。不然，浪費人力物力事小，造成廣大人民群眾的強烈不滿事大。因地制宜的推進(jìn)街區(qū)制是成功推廣街區(qū)制的前提，這需要執(zhí)政者在執(zhí)行政策的時候，不斷提高自身施政水平。

（三）社區(qū)微型化

在安全性和基本的公共服務(wù)上，可以借鑒德國的微型社區(qū)模式。例如由原來的整個小區(qū)保安隊來負(fù)責(zé)小區(qū)的安保工作，現(xiàn)在可以由樓棟的保安來保證幾個樓棟的安全問題。這樣一來，既開放道路，增進(jìn)鄰里感情，又不喪失安全感和私密空間，甚至由于負(fù)責(zé)范圍的減少，安全性還極有可能得到提高。但是這一模式涉及建筑形態(tài)和成本的問題，如果單獨樓棟的住戶太少，會導(dǎo)致成本過高。因此在未來住房建設(shè)的規(guī)劃中，一定要考慮集約化設(shè)計理念。

（四）優(yōu)化公共服務(wù)

推廣街區(qū)制會導(dǎo)致原來的由封閉社區(qū)內(nèi)部提供的公共服務(wù)使用者由原來的小區(qū)全體業(yè)主擴大到涵蓋社區(qū)外部人員的社會范圍。而原來封閉式社區(qū)的公共服務(wù)是由小區(qū)業(yè)主或者租戶通過繳納物業(yè)費或者房價溢價來支付的，而小區(qū)外部人員卻不用為此付出費用。當(dāng)物品和服務(wù)的使用者和提供者不匹配的話，一方面會導(dǎo)致服務(wù)提供者減少再提供，另一方面會導(dǎo)致服務(wù)的使用者并不珍惜公共服務(wù)，損害公共服務(wù)的質(zhì)量。這時候就需要政府來扮演公共服務(wù)的提供者，提供原本就該政府提供的公共服務(wù)，而不是社區(qū)的業(yè)主提供的服務(wù)。通過政府的優(yōu)化公共服務(wù)，代替原本封閉式社區(qū)所提供的環(huán)境綠化、垃圾處理、安保設(shè)施、停車場等服務(wù)，行使好政府原本就該承擔(dān)的社會公共服務(wù)職能。

（五）公共資源碎片化

在城市建設(shè)中，土地資源是極其寶貴的。像城市綠化、運動器械等公共資源無法大面積大范圍的提供。如果提供大片的整體的公共資源，那么必然只能少而精，這樣將會引發(fā)人群的聚集。公共資源的碎片化可以很好的解決問題，在多地區(qū)提供最基本的公共資源可以有效的避免人群聚集，避免開放的社區(qū)引入大量的其他人群。

（六）矯正外部性

矯正性的財政補貼著眼于私人邊際效益的調(diào)整。其操作方法主要是對帶有正的外部效應(yīng)的物品或服務(wù)的消費者，按照該種物品或服務(wù)的外部邊際效益的大小發(fā)放財政補貼，以此將補貼物品或服務(wù)的私人邊際效益提高到同社會邊際效益相一致的水平，實現(xiàn)正的外部效應(yīng)的內(nèi)在化。具體實施可以有如下幾點。

1.建立開放小區(qū)賠付機制。通過專家評估、結(jié)合小區(qū)房價于周邊平均房價等諸多方式來評估開放小區(qū)帶來的正外部效應(yīng)，并與小區(qū)物業(yè)、業(yè)主等多方進(jìn)行協(xié)調(diào)，談判來確定對小區(qū)業(yè)主的補貼或者賠償事宜。將小區(qū)原有的集體公共資源轉(zhuǎn)化為整個社會的公共資源，達(dá)到政府提供公共資源與服務(wù)的新方式。

2.對建設(shè)綠化的房地產(chǎn)商進(jìn)行補貼。對于尚未開工建設(shè)的小區(qū)，為避免房地產(chǎn)開發(fā)商在今后建設(shè)的設(shè)計中減少社區(qū)綠化等公共資源提供，可以在房地產(chǎn)開發(fā)商拿地的時候簽訂責(zé)任條款，保證綠化水平，可以優(yōu)惠拿地或者拿到政府的財政補貼。

3.創(chuàng)新補貼方式?？梢钥紤]將一次性補貼改成為持續(xù)的稅收優(yōu)惠，例如擁有良好的綠化環(huán)境可以評估為綠色模范小區(qū)，小區(qū)業(yè)主可以減免一部分稅收，這樣也是一種外部性矯正的方法，而且能鼓勵小區(qū)進(jìn)行綠化。

四、結(jié)論

住建部提出推進(jìn)街區(qū)制，打開封閉式社區(qū)和機關(guān)大院，提高小區(qū)開放度和豐富城市交通網(wǎng)絡(luò)，有著許多現(xiàn)實意義。街區(qū)制和開放式社區(qū)相對于封閉式小區(qū)而言，其內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)并入城市網(wǎng)絡(luò)，可以有效改善城市交通擁堵情況。社區(qū)資源共享也有助于平衡城市發(fā)展不均衡的問題。但是在推廣街區(qū)制過程中，有一系列問題需要注意，本文從公共經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)，結(jié)合南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)的復(fù)雜的自身特點，發(fā)現(xiàn)了推廣街區(qū)制可能會遭遇公共資源再分配問題、社區(qū)安全性下降問題以及補償問題等問題。對此，筆者提出了推廣街區(qū)制的一些建議及意見，在推廣街區(qū)制的時候要避免“運動式推廣”，要大力發(fā)展微型社區(qū)、優(yōu)化政府公共服務(wù)、將公共資源碎片化，將有效減少街區(qū)制推廣中遇到的各種阻力問題，相信對西鄉(xiāng)塘區(qū)推廣街區(qū)制具有建設(shè)性的意義。

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［責(zé)任編輯：蘭欣卉］

F590.3

A

1005-913X（2017）07-0115-03

2017-05-04

2016年自治區(qū)級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃立項項目(201611548142)

詹 俊(1994-)，男，福建尤溪人，本科學(xué)生，研究方向：經(jīng)濟學(xué)；左靜遠(yuǎn)(1994-)，男，河南新野人，本科學(xué)生，研究方向：經(jīng)濟學(xué)；羅清權(quán)(1994-)，男，四川射洪人，本科學(xué)生，研究方向：經(jīng)濟學(xué)；孫 陽(1995-),男，江蘇淮安人，本科學(xué)生，研究方向：經(jīng)濟學(xué)。