袁 莉，余桔云，王華強(qiáng)，3(.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 33003；3.長(zhǎng)江大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 荊州 43403)

新加坡老年保障體系建設(shè)的多元協(xié)同治理機(jī)制研究

袁 莉1，余桔云2，王華強(qiáng)1，3
(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013；3.長(zhǎng)江大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 荊州 434023)

本文介紹了新加坡政府創(chuàng)辦的CPF制度通過(guò)購(gòu)房津貼和以房養(yǎng)老的支持政策，將住房和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，通過(guò)終身入息計(jì)劃為養(yǎng)老兜底，使得CPF制度具有一定的再分配功能。政府反對(duì)慷慨的福利制度，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的家庭觀念，明確自我養(yǎng)老，且自我養(yǎng)老觀念深入人心；通過(guò)法、理、情手段的有機(jī)結(jié)合，以及就業(yè)福利設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了家庭養(yǎng)老與自我養(yǎng)老的會(huì)通。企業(yè)具有雇傭老人的內(nèi)在動(dòng)力，社會(huì)組織在政府的支持下，宣傳政黨并提供養(yǎng)老支持。多位主體的養(yǎng)老行動(dòng)能形成合力的關(guān)鍵機(jī)制是權(quán)威政府的高效干預(yù)，其保障是政府的強(qiáng)公信力與公眾參與機(jī)制。多元協(xié)同養(yǎng)老治理理念對(duì)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)具有積極借鑒意義。

新加坡；老年保障體系；多元協(xié)同治理機(jī)制；中央公積金制度(CPF)；以房養(yǎng)老

一、老年保障體系建設(shè)與多元協(xié)同治理

目前，關(guān)于新加坡老年保障治理問(wèn)題的研究主要集中在中央公積金制度和家庭養(yǎng)老，且主要基于政府的視角，如賈洪波和穆懷中[1]對(duì)新加坡中央公積金制度發(fā)展沿革進(jìn)行了梳理和評(píng)析。胡燦偉[2]論述了新加坡通過(guò)政府引導(dǎo)、立法及經(jīng)濟(jì)援助等手段，大力推進(jìn)家庭養(yǎng)老保障的成功經(jīng)驗(yàn)。周素勤和楊值珍[3]陳述了政府解決養(yǎng)老問(wèn)題的各種對(duì)策。劉宇苓[4]基于政府的視角從保障項(xiàng)目，如增強(qiáng)雇聘、醫(yī)療照料、原地養(yǎng)老和樂(lè)齡文化四個(gè)方面淺析了成功樂(lè)齡化框架。上述文獻(xiàn)局限于已有對(duì)策的介紹，筆者則從多元主體共同治理理論出發(fā)，探析新加坡“多位一體”老年保障體系的形成機(jī)制以及對(duì)中國(guó)的啟示。

老年保障體系建設(shè)屬于社會(huì)治理的重要內(nèi)容，是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要治理機(jī)制。社會(huì)治理，就是指政府及其他社會(huì)主體，為維持社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而采取的一系列管理理念、方法和手段。其核心理念是社會(huì)治理的多元參與性、合作性，社會(huì)治理方式的民主化和制度化以及治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)化[5]。從社會(huì)治理主客體、手段和目標(biāo)來(lái)看，老年保障體系建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)治理過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，必須根據(jù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜地使用法、理、情多種手段，促進(jìn)政府、市場(chǎng)、家庭、社會(huì)組織、個(gè)人等多元養(yǎng)老主體在合作的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成多位一體的養(yǎng)老保障體系，最終保障老有所養(yǎng)。

樹(shù)立多元養(yǎng)老主體治理理念是福利多元主義的要求，也是各國(guó)養(yǎng)老保障實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)問(wèn)題的多變復(fù)雜，完全突破了公共部門(mén)自身治理的能力范圍和極限，多元主體協(xié)同治理的重要性和必要性變得日益突出，并成為治理變革的重要趨勢(shì)，“空心國(guó)家”必須變成“協(xié)作國(guó)家”[6]。協(xié)同合作社會(huì)治理模式是以多方共識(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)行決策的[7]， 故在治理手段上要做到法、理、情并舉，“法”只有內(nèi)化為社會(huì)成員內(nèi)心認(rèn)同的“理”，才能使民眾自覺(jué)遵守并規(guī)范自身行為，從而實(shí)現(xiàn)“情”的治理目標(biāo)。否則，再?lài)?yán)苛的法律也難以保障養(yǎng)老權(quán)益。

二、新加坡多元主體共同治理的老年保障體系

1.政府創(chuàng)辦的養(yǎng)老保障制度

政府創(chuàng)辦的養(yǎng)老保障制度是1955年正式實(shí)施的中央公積金制度(CPF)，它是新加坡社會(huì)保障體系的基石。CPF要求雇主和雇員以雇員薪金為基數(shù)，按照法定的繳費(fèi)率繳納并存入雇員的公積金賬戶(hù)，是一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的自我保障制度，目前覆蓋所有受雇的新加坡公民和永久居民。CPF建立初衷是為了維持社會(huì)穩(wěn)定并減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，早期并不屬于社會(huì)保障制度，但經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已成為涵蓋住房、養(yǎng)老和醫(yī)療三大方面的保障體系。

為了實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的政治承諾，在20世紀(jì)，80%左右的公積金(目前60%以上)用于購(gòu)房還貸，而以養(yǎng)老為目標(biāo)的特別賬戶(hù)資金非常少。當(dāng)然，建屋局銷(xiāo)售組屋的價(jià)格不僅低于市場(chǎng)價(jià)，而且提供購(gòu)房貸款和較慷慨的購(gòu)屋津貼，家庭收入越低，獲得的津貼越高。2015年，政府津貼與津貼前組屋售價(jià)之比，2房式的高達(dá)91%，而5房式的僅為8%；政府補(bǔ)貼后的組屋售價(jià)與家庭年均收入之比，2房式僅為0.44，即半年的家庭收入就可以購(gòu)房，而5房式為4.8；從絕對(duì)津貼數(shù)額來(lái)看，組屋越大，津貼越少。而針對(duì)高收入家庭或外籍購(gòu)買(mǎi)的私宅價(jià)格與家庭年均收入比，2015年為10.5[8]?？梢?jiàn)，CPF盡管是完全積累的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄計(jì)劃，但是因?yàn)槭状钨?gòu)買(mǎi)組屋的津貼政策，使得該制度具有一定的收入再分配功能，切實(shí)保障了低收入家庭的組屋購(gòu)買(mǎi)力，體現(xiàn)了社會(huì)公平正義的基本原則，使得“房屋價(jià)格低廉、人人負(fù)擔(dān)得起”成為可能。目前，新加坡 90%以上居民擁有住房產(chǎn)權(quán)(包括組屋和市場(chǎng)售賣(mài)的房屋)。當(dāng)他們年老時(shí)，再通過(guò)“以房養(yǎng)老”將組屋套現(xiàn)，如大房換小房、出售屋契、參加樂(lè)齡花紅計(jì)劃或出租房屋，以確保退休后的收入來(lái)源，住房和養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。其中，屋契回購(gòu)由公積金局與建屋局兩者合力打造，建屋局回購(gòu)屋契、發(fā)放紅利，公積金局吸納售房部分所得納入終身入息計(jì)劃，為新加坡居民增加養(yǎng)老入息。

為了應(yīng)付預(yù)期壽命延長(zhǎng)和人口老齡化的挑戰(zhàn)，中央公積金局在2009年9月推出了“公積金終身入息計(jì)劃”，而且有多種模式可供選擇。從2012年1月起，在公積金終身入息計(jì)劃下，滿(mǎn)55歲的公積金會(huì)員可用他的退休戶(hù)頭儲(chǔ)蓄(普通戶(hù)頭與特別戶(hù)頭的余額之和)參與此計(jì)劃，并在65歲最低存款提取年齡達(dá)到時(shí)，開(kāi)始提取可持續(xù)終身的每月入息，即活到老領(lǐng)到老。子女還可為父母賬戶(hù)充值幫助他們加入公積金終身入息計(jì)劃，并獲得個(gè)稅相應(yīng)豁免的優(yōu)惠。

可見(jiàn)，新加坡的CPF制度本身是一個(gè)完善的社會(huì)保障系統(tǒng)，其中住房和養(yǎng)老是主線(xiàn)。盡管CPF實(shí)行完全個(gè)人賬戶(hù)積累，但養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)并非完全由勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)。政府通過(guò)購(gòu)房津貼和以房養(yǎng)老的支持政策，將住房和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，不僅增強(qiáng)了養(yǎng)老資源，而且使得完全積累的個(gè)人賬戶(hù)具有了一定的再分配功能；通過(guò)終身入息計(jì)劃為養(yǎng)老提供一定水平的終身保障。但是政府采取的具有再分配功能的措施具有臨時(shí)性，而不是具有充分性與持久性?xún)?nèi)容的福利保障。

2.家庭養(yǎng)老與自我養(yǎng)老的會(huì)通

新加坡非常重視家庭養(yǎng)老，也是最早對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行立法的國(guó)家。1996年6月生效的《贍養(yǎng)父母法》規(guī)定子女必須為60歲以上不能自理的新加坡老人提供基本需求，當(dāng)然，法定義務(wù)不是以父母?jìng)€(gè)人習(xí)慣或期待的生活方式為贍養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。此處“生活不能完全自理”的判定標(biāo)準(zhǔn)是父母的所有收入和其他財(cái)產(chǎn)都不足以滿(mǎn)足其基本需求，而且贍養(yǎng)是有條件的，如果子女能舉證父母有虐待、遺棄等未盡撫養(yǎng)義務(wù)的事實(shí)，或者父母肆意揮霍浪費(fèi)，則子女可以免除贍養(yǎng)責(zé)任。在實(shí)際處理贍養(yǎng)訴訟時(shí)，法庭會(huì)考慮原告和被告的經(jīng)濟(jì)狀況、賺錢(qián)能力、消費(fèi)水平、身心健康和被告已經(jīng)為原告所做的貢獻(xiàn)等。而且贍養(yǎng)義務(wù)人對(duì)于子女及配偶的撫養(yǎng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于父母的贍養(yǎng)。

《贍養(yǎng)父母法》規(guī)定了家庭養(yǎng)老的法定贍養(yǎng)義務(wù)，同時(shí)明確了自我養(yǎng)老責(zé)任，而且自我養(yǎng)老觀念深入人心。根據(jù)筆者對(duì)老人的深度訪(fǎng)談，*筆者2016年訪(fǎng)學(xué)期間，關(guān)于老人的養(yǎng)老情況，如身體狀況、經(jīng)濟(jì)來(lái)源、子女支持、做工動(dòng)因等問(wèn)題與43位老人進(jìn)行過(guò)深度訪(fǎng)談，進(jìn)行過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，收回問(wèn)卷200份，有效問(wèn)卷191份。一些老人主動(dòng)表示，最反對(duì)中國(guó)人“養(yǎng)兒防老”的思想。他們認(rèn)為子女的經(jīng)濟(jì)壓力和撫養(yǎng)孩子的負(fù)擔(dān)較重，子女也有自己的生活，即使子女收入高，也不應(yīng)該有更多的要求。他們認(rèn)為子女賺錢(qián)多，也會(huì)有更多的支出，比如提高消費(fèi)水平、購(gòu)買(mǎi)或更換汽車(chē)、讓孫輩接受更好的教育等；認(rèn)為對(duì)子女等靠要的思想要不得，而且一些老人在交流時(shí)還主動(dòng)反省自己對(duì)父輩并沒(méi)照顧周全，也就沒(méi)有資格要求自己子女無(wú)微不至地盡孝。即老人本身的孝行水平不高，所以他們對(duì)子女的養(yǎng)老期待也很低。當(dāng)然，新加坡老人也不會(huì)像中國(guó)父母，耗盡所有儲(chǔ)蓄甚至舉債給子女買(mǎi)房、操辦婚事；也不會(huì)像西方父母可以完全不管孩子，他們會(huì)力所能及地幫助孩子。正是因?yàn)樽晕茵B(yǎng)老理念非常強(qiáng)，新加坡老人只要身體允許，一般是活到老做到老。

3.企業(yè)和社會(huì)組織的養(yǎng)老支持

此外，雇主和社會(huì)組織積極參與和支持老人養(yǎng)老，如2013年，不同性質(zhì)養(yǎng)老院總?cè)藬?shù)是9 755，其中商業(yè)或私人設(shè)立的養(yǎng)老院人數(shù)是3 270，占總數(shù)的33.5%。此外，由義務(wù)/慈善機(jī)構(gòu)和民眾居/避留所等社會(huì)組織設(shè)立的養(yǎng)老院服務(wù)的人數(shù)是5 993，占總?cè)藬?shù)的61.5%，而政府養(yǎng)老院服務(wù)的人數(shù)僅為1 147，占總數(shù)的11.8%。*資料來(lái)源：南洋理工大學(xué)(NTU)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院(HSS)周孫銘教授為“2016年中國(guó)高校短期培訓(xùn)班”授課的講義。說(shuō)明社會(huì)組織積極提供養(yǎng)老服務(wù)，而且很多社會(huì)組織都有針對(duì)樂(lè)齡人士的各種文化活動(dòng)，如華社自助發(fā)展理事會(huì)(CDAC)開(kāi)設(shè)銀發(fā)才藝計(jì)劃、華社會(huì)就業(yè)援助計(jì)劃等。

此外，在支持自我養(yǎng)老方面，新加坡雇主有雇傭老人的內(nèi)在動(dòng)力。首先，雇主幾乎沒(méi)有任何意外或工傷風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂(yōu)。老人由于身體機(jī)能衰退，發(fā)生意外的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)顯著升高，如摔跤、跌倒和突發(fā)疾病等。但是新加坡雇主沒(méi)有后顧之憂(yōu)，因?yàn)樾录悠聞诠げ恳蠊椭鳛槊總€(gè)勞工買(mǎi)勞工保險(xiǎn)，如果發(fā)生意外完全由保險(xiǎn)承擔(dān)，只有特別情況，雇主才承擔(dān)最多兩個(gè)月的薪水。而在中國(guó)，即使單位給職工購(gòu)買(mǎi)了工傷保險(xiǎn)，職工仍然需要承擔(dān)很大的工傷賠付責(zé)任。*具體內(nèi)容見(jiàn)《工傷保險(xiǎn)條例》29—39條。其次，雇傭老年人的公積金繳費(fèi)率相對(duì)較低，如2016年不同年齡職工的雇主繳費(fèi)率：35—50歲為17%，50—55歲為16%，55—60歲為12%，60—65歲為8.5%，65歲以上為7.5%。最后，用工制度非常靈活，沒(méi)有最低工資規(guī)定。當(dāng)然一些低技能的清潔、保安系統(tǒng)，雇傭外地勞工工資也很低，大約在800—1 200新元。但是雇傭包括WP和SP準(zhǔn)證的外地勞工，雇主每月要支付300—500新元的外地勞工稅。

三、“多位一體”養(yǎng)老保障體系的協(xié)同治理機(jī)制

1.權(quán)威政治與公眾參與

新加坡20世紀(jì)70年代成為亞洲四小龍后，并沒(méi)有像亞洲其他發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)如日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣一樣采用較為慷慨的養(yǎng)老保障制度，而是繼續(xù)堅(jiān)持強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的中央公積金制度，并且加強(qiáng)了這一制度的功能。因?yàn)槿嗣裥袆?dòng)黨反對(duì)西方慷慨的福利政策，主張不救濟(jì)人民，人民必須工作，他們不足之處，政府才給予協(xié)助。新加坡的福利主要是就業(yè)福利，工作就有福利，沒(méi)工作基本沒(méi)有福利。這種福利理念的指導(dǎo)思想是“涓滴經(jīng)濟(jì)學(xué)”(Trickle Down Economics)認(rèn)為的幫助窮人的最好方式不是救濟(jì)而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)“涓滴效應(yīng)”(Trickle Down Effect)惠及他們，即由優(yōu)先發(fā)展起來(lái)的群體或地區(qū)通過(guò)消費(fèi)、就業(yè)等方面惠及他們，帶動(dòng)其發(fā)展和富裕，而不是給予貧困階層或貧困地區(qū)特別優(yōu)待。

人民行動(dòng)黨的執(zhí)政理念和價(jià)值觀能夠通過(guò)政策加以貫徹實(shí)施，同時(shí)得到民眾的理解和支持并在實(shí)踐中加以執(zhí)行，如上文所述，新加坡老人普遍做工、自我養(yǎng)老觀念很強(qiáng)就是證據(jù)之一。其中的主要原因是民眾相信高效廉潔的人民行動(dòng)黨政府，特別是經(jīng)歷過(guò)種族暴亂的建國(guó)一代，非常珍惜今天的美好生活，民眾尊重甚至崇拜李光耀，所以非常信任他領(lǐng)導(dǎo)的政府。當(dāng)然，民眾的信任主要來(lái)自權(quán)威政府的公信力而不是中國(guó)古代的皇權(quán)統(tǒng)治，建立在官民密切互動(dòng)、民主合作以及民眾充分了解養(yǎng)老政策的基礎(chǔ)上。比如新加坡的終身健保(MediShield Life)，在正式實(shí)施之前，會(huì)通過(guò)媒體、社會(huì)組織進(jìn)行大量宣傳，并針對(duì)民眾舉行多場(chǎng)宣講會(huì)和答疑會(huì)。新加坡政府善于聽(tīng)取民意，比如新加坡每年的財(cái)政預(yù)算在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)前后都要各做一次民意調(diào)查。

因?yàn)樾录悠抡c社會(huì)互動(dòng)機(jī)制很完善，不僅有大量充當(dāng)中間橋梁的社會(huì)組織，而且具備官民直接對(duì)話(huà)的平臺(tái)。在政府的大力支持和發(fā)展下，目前新加坡已形成了數(shù)量眾多、覆蓋廣泛的各類(lèi)社會(huì)組織。政府充分利用社會(huì)組織，宣傳政黨執(zhí)政思想、收集民意、更好地制定和執(zhí)行政策，不僅使官民關(guān)系密切了，而且充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)公眾參與的積極性，形成了多元主體共同治理的良好機(jī)制。一些底層做工老人的心態(tài)非常好，認(rèn)為“錢(qián)多有錢(qián)多的活法、錢(qián)少有錢(qián)少的活法，無(wú)需與人比較”，這應(yīng)該離不開(kāi)社會(huì)組織的各種宣傳和溝通，積極傳遞健康的生活理念，比如社區(qū)組織會(huì)講解《邁向幸福之道》并發(fā)送資料。政府通過(guò)社區(qū)組織緊密聯(lián)系居民和家庭，對(duì)家庭養(yǎng)老具有無(wú)形的監(jiān)督作用。

此外，政府與民眾直接溝通的渠道非常暢通。新加坡89個(gè)選區(qū)有89個(gè)國(guó)會(huì)議員，每個(gè)區(qū)都安排議員接待日，每周一次。比如南洋社區(qū)*筆者2016年在NTU訪(fǎng)學(xué)期間所居住過(guò)的社區(qū)。每個(gè)周一晚上20—22點(diǎn)為議員接待時(shí)間，每周接待人數(shù)大約三十人左右。被接待居民可以反映任何訴求并得到重視，如果有子女的老人遭遺棄，政府相關(guān)人員會(huì)約談子女，及時(shí)調(diào)節(jié)處理家庭贍養(yǎng)問(wèn)題。當(dāng)然政府議員甚至總理李顯龍都有自己的網(wǎng)頁(yè)，直接與民眾互動(dòng)。新加坡人經(jīng)常這樣說(shuō)：我們的政策總是變啦，只要大家說(shuō)不好政府就會(huì)改的。說(shuō)明新加坡的社會(huì)治理非常靈活，官民互動(dòng)良好，也反映了民眾對(duì)政府的高度信任。

2.政府積極有效的政策干預(yù)

1991年人民行動(dòng)黨提出共同價(jià)值觀：國(guó)家至上，社會(huì)為先；家庭為根，社會(huì)為本……。在至高無(wú)上的國(guó)家利益面前，人民行動(dòng)黨的威權(quán)政治擁有了合法的意識(shí)形態(tài)，黨國(guó)合一，人民行動(dòng)黨等同政府和國(guó)家。人民行動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府高效廉潔、極具權(quán)威、干預(yù)能力極強(qiáng)。政府不僅要捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、把控選舉和政黨，而且還要控制和指導(dǎo)國(guó)民的言論和行為。國(guó)是家的放大，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人是全國(guó)這個(gè)大家庭的一家之長(zhǎng)，國(guó)家權(quán)力的控制觸角深入到社會(huì)、個(gè)人和家庭的方方面面[9]。

政府除了實(shí)施CPF制度外，也有一系列助年長(zhǎng)者安享晚年的措施：2014年政府配套80億新元推出建國(guó)一代援助方案，*所謂建國(guó)一代是指1950年以前出生、1987年之前成為公民、在本地生活或工作的第一代新加坡人。以低于現(xiàn)行健保雙全的保費(fèi)參加福利更多的終身健保雙全計(jì)劃，*2015年底，新加坡將從現(xiàn)有的健保雙全(MediShield)全面過(guò)渡到終身健保(MediShield Life)。這是一份強(qiáng)制性、全民受保、終身受保的醫(yī)保計(jì)劃。每年將填補(bǔ)建國(guó)一代的保健儲(chǔ)蓄賬戶(hù)。2015年財(cái)政預(yù)算提出，年長(zhǎng)低收入者可獲終身樂(lè)齡補(bǔ)貼，每季度每人600新元；56—64歲可獲300新元額外樂(lè)齡花紅消費(fèi)稅補(bǔ)助券，65歲以上可另獲600新元；55歲以上的CPF戶(hù)頭里的首3萬(wàn)新元可獲1%額外利率。*資料來(lái)源：南洋理工大學(xué)(NTU)公共管理研究生院副院長(zhǎng)(NCPA)戴世巖為“2016年中國(guó)高校短期培訓(xùn)班”授課的講義。盡管人民行動(dòng)黨反對(duì)慷慨的福利制度，但是政府也不會(huì)讓窮人沒(méi)飯吃。2012年，李顯龍?jiān)赋?，低收入家庭成員一生中獲得的政府津貼，包括組屋津貼、教育助學(xué)金、醫(yī)療補(bǔ)助、就業(yè)入息補(bǔ)助金和水電費(fèi)回扣等，預(yù)計(jì)可超過(guò)50萬(wàn)新元。*資料來(lái)源：南洋理工大學(xué)(NTU)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院(HSS)周孫銘教授為“2016年中國(guó)高校短期培訓(xùn)班”授課的講義。

此外，政府出臺(tái)了許多可操作性的優(yōu)惠政策，積極發(fā)揮多元主體的養(yǎng)老功能，并形成協(xié)同養(yǎng)老效應(yīng)。

(1)支持社會(huì)組織的發(fā)展。最為有力的支持方式就是提供經(jīng)費(fèi)，如政府通過(guò)國(guó)家福利理事會(huì)給慈善組織撥付行政費(fèi)用，大約占慈善組織行政費(fèi)用的50%[10]。同時(shí)，政府根據(jù)不同性質(zhì)的組織制定了不同類(lèi)型的法律，如針對(duì)不特定社會(huì)組織的法律有《社團(tuán)法》《慈善法》《公司法》《合作社法》等，針對(duì)特定社會(huì)組織的法律有《國(guó)家福利理事會(huì)法》《人民協(xié)會(huì)法》《所得稅法》等其他法律中的相關(guān)條款。從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的管理和監(jiān)督，對(duì)其積極干預(yù)。政府對(duì)社會(huì)組織的控制還體現(xiàn)在隸屬關(guān)系上，新加坡的核心社會(huì)組織大多隸屬于特定的政府部門(mén)管轄，即使是民辦團(tuán)體，實(shí)質(zhì)上也會(huì)受制于官辦團(tuán)體。如國(guó)家福利理事會(huì)和人民協(xié)會(huì)均隸屬于社會(huì)發(fā)展、青年及體育部，福利理事會(huì)的主席由部長(zhǎng)任命。

(2)強(qiáng)化家庭養(yǎng)老。盡管法定的家庭贍養(yǎng)難以滿(mǎn)足老人的養(yǎng)老需求，但新加坡政府出臺(tái)了一系列強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的鼓勵(lì)措施，將贍養(yǎng)老人同購(gòu)買(mǎi)或租賃組屋相互掛鉤，如優(yōu)先安排三代同堂的家庭購(gòu)買(mǎi)組屋并給予價(jià)格優(yōu)惠；與年邁父母同住和為祖父母填補(bǔ)公積金退休戶(hù)頭的納稅人，可享受稅額扣除的優(yōu)惠 ……這些措施旨在鼓勵(lì)家庭加強(qiáng)對(duì)老人的生活照料和精神慰藉[11]。

(3)多方位支持個(gè)人養(yǎng)老。《贍養(yǎng)父母法》規(guī)定家庭法定養(yǎng)老義務(wù)的同時(shí)明確了自我養(yǎng)老的責(zé)任，并多方位支持老人就業(yè)，增加自我養(yǎng)老資源。主要措施有：一是組建促進(jìn)年長(zhǎng)就業(yè)組織。為了拓展老年人的就業(yè)機(jī)會(huì)，新加坡政府成立了多個(gè)委員會(huì)和組織，專(zhuān)項(xiàng)研究老年人的就業(yè)問(wèn)題。二是完善相關(guān)法律法規(guī)。在增加雇聘方面，新加坡政府于2012 年推行了《退休與重新雇傭法令》。另外，為了保證新加坡人的工作機(jī)會(huì)，政府規(guī)定公司雇傭新加坡人的最低比例，如果沒(méi)有達(dá)到最低比例，雇主沒(méi)有資格申請(qǐng)外國(guó)勞工。除了新加坡人不愿意做的工作，一般單位都要求雇傭3個(gè)新加坡人才能申請(qǐng)1個(gè)外國(guó)勞工。同時(shí)，資助公司進(jìn)行全面的工作重新設(shè)計(jì)及工資制度改革，為年長(zhǎng)工人提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。三是實(shí)行樂(lè)齡就業(yè)補(bǔ)貼和就業(yè)宣傳。如從2016年4月11日起，勞工局在主要報(bào)章刊登一系列四種語(yǔ)言的“年長(zhǎng)工人”廣告，為期6周，耗資40萬(wàn)新元。*“70行動(dòng)計(jì)劃構(gòu)建親樂(lè)齡社會(huì)”，東盟新聞，2016年2月25日。

3.法、理、情的有機(jī)結(jié)合

最能體現(xiàn)法、理、情手段有機(jī)結(jié)合的養(yǎng)老方式是非正式制度的家庭養(yǎng)老?！顿狆B(yǎng)父母法》規(guī)定了家庭的法定贍養(yǎng)義務(wù)，被認(rèn)為是儒家傳統(tǒng)孝敬父母思想的立法踐行[11]?！顿狆B(yǎng)父母法》僅規(guī)定子女為60歲以上生活不能自理的父母提供最低的養(yǎng)老支持，而且強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的一致性，并且贍養(yǎng)人對(duì)自己子女和家庭的撫養(yǎng)優(yōu)于對(duì)父母的贍養(yǎng)……。顯然，新加坡家庭的法定贍養(yǎng)責(zé)任不同于中國(guó)傳統(tǒng)儒家孝道標(biāo)準(zhǔn)，它體現(xiàn)了新加坡綜合文化的核心價(jià)值觀。 因?yàn)樾录悠聫奈幕系骄C合文化的發(fā)展過(guò)程中，雖然在不同階段針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題采取不同的文化策略，但是很難發(fā)現(xiàn)儒家文化起到一以貫之的主導(dǎo)作用[12]。它符合現(xiàn)代法治精神和新加坡公民社會(huì)認(rèn)同的理，實(shí)現(xiàn)了法與理的相互融合，切實(shí)保障了家庭法定贍養(yǎng)責(zé)任的落實(shí)。

盡管法律規(guī)定的家庭養(yǎng)老責(zé)任無(wú)法滿(mǎn)足老人的養(yǎng)老需求，但是政府通過(guò)多種方式鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老，大力宣傳孝文化。新加坡人認(rèn)為 “忠孝仁愛(ài)禮義廉恥” 是儒學(xué)思想的核心，是人們的行為準(zhǔn)則，是政府的 “治國(guó)之綱” ，其中“孝”指尊敬和孝順長(zhǎng)輩。李光耀多次強(qiáng)調(diào)家庭是絕對(duì)重要的基本社會(huì)單位。從家庭到大家庭，到家族，再到國(guó)家[13]。1994年吳作棟在國(guó)慶節(jié)慶典上強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)家庭觀念是“價(jià)值基石”，我們必須高舉這些價(jià)值，穩(wěn)定家庭和國(guó)家。如果孝道不受重視，生存體現(xiàn)就會(huì)變得薄弱，而文明的生活方式也會(huì)因此變得粗野[14]。政策要確保家長(zhǎng)的權(quán)利、利益和特權(quán)，以便規(guī)范家庭成員的責(zé)任和義務(wù)[15]。李顯龍總理在 2008年的新春獻(xiàn)詞中說(shuō)：政府通過(guò)就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃協(xié)助低收入工人，但我們絕不可以因此損害家庭的傳統(tǒng)職責(zé)，尤其是照顧老年人[16]。

政府不僅將“孝”列入治國(guó)之綱，通過(guò)法律規(guī)定家庭養(yǎng)老，而且人民行動(dòng)黨領(lǐng)袖在重要場(chǎng)合一再?gòu)?qiáng)調(diào)新加坡傳統(tǒng)家庭觀念，并通過(guò)媒體、社會(huì)組織進(jìn)行常態(tài)化宣傳，真可謂“舉之以法”的同時(shí)“曉之以理、動(dòng)之以情”。但鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老不等于忽視自我養(yǎng)老的責(zé)任。因?yàn)槿嗣裥袆?dòng)黨不主張救濟(jì)人民，人民必須工作，老人亦不例外，并且通過(guò)各種方式支持老人就業(yè)，增加養(yǎng)老資源。當(dāng)然積極促進(jìn)老人就業(yè)也是彌補(bǔ)勞動(dòng)力缺口、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施之一，如2010年人口結(jié)構(gòu)中，公民占63.6%，永久居民占10.7%，外國(guó)勞工已由1970年的2.9%升至25.7%[16]。

四、結(jié)論與啟示

根據(jù)以上分析，多元主體養(yǎng)老行動(dòng)能形成協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵是權(quán)威政府的成功干預(yù)，其保障是政府的強(qiáng)公信力。政府主導(dǎo)的中央公積金制度是一種正式的養(yǎng)老制度，主要依賴(lài)于政府的權(quán)威政治得以堅(jiān)持和發(fā)展，同時(shí)通過(guò)良好的官民互動(dòng)機(jī)制，搜集民意，完善政策。通過(guò)購(gòu)房津貼和以房養(yǎng)老的支持政策，將住房和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，通過(guò)終身入息計(jì)劃為養(yǎng)老提供了一定水平的終身保障。但是CPF優(yōu)先考慮的發(fā)展目標(biāo)是住房、教育和醫(yī)療，直接用于養(yǎng)老的保障水平非常低。對(duì)此，必須發(fā)揮其他主體的非正式養(yǎng)老功能。政府反對(duì)慷慨的福利制度，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的家庭觀念，明確自我養(yǎng)老，且自我養(yǎng)老觀念深入人心。通過(guò)法、理、情并舉的治理手段，以及就業(yè)福利的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了家庭養(yǎng)老與自我養(yǎng)老的會(huì)通。政府通過(guò)經(jīng)費(fèi)支持發(fā)展社會(huì)組織，同時(shí)以法律法規(guī)等手段對(duì)之進(jìn)行控制，并發(fā)揮其橋梁作用，密切官民關(guān)系、宣傳政府的執(zhí)政思想和養(yǎng)老理念，同時(shí)收集民意、輔助監(jiān)督家庭養(yǎng)老、開(kāi)展樂(lè)齡活動(dòng)等。通過(guò)利益激勵(lì)的市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)雇傭老人，支持自我養(yǎng)老。

新加坡的社會(huì)養(yǎng)老治理在法律和制度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了民主合作與多元參與。在整個(gè)養(yǎng)老保障體系的建設(shè)中，政府的養(yǎng)老理念、干預(yù)措施與新加坡文化、家庭形態(tài)、國(guó)家至上的價(jià)值觀協(xié)調(diào)一致，體現(xiàn)了多元治理主體協(xié)同行動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)治理理念。新加坡政府和政治精英摒棄普世原則，形成了自己獨(dú)特并不斷發(fā)展變化的治理理念和模式，老年保障治理亦不例外。

多元協(xié)同養(yǎng)老治理理念對(duì)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)具有積極借鑒意義。在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的社會(huì)治理過(guò)程中，中國(guó)政府應(yīng)該 “不厭其多”地提供服務(wù)和引導(dǎo)。首先要樹(shù)立現(xiàn)代社會(huì)治理理念，從頂層設(shè)計(jì)的高度，如通過(guò)修改《老年人權(quán)益保障法》，合理定位家庭養(yǎng)老責(zé)任，補(bǔ)充自我意識(shí)的忽略，確立自我養(yǎng)老主體地位，增強(qiáng)法律的可操作性。倡導(dǎo)自我養(yǎng)老理念，重構(gòu)家庭和諧代際關(guān)系，減少對(duì)老人的代際剝削。

但是協(xié)作治理也存在能力、行動(dòng)、責(zé)任和價(jià)值的困境[5]。中新兩國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)等差異巨大，新加坡政府有動(dòng)力、有能力鼓勵(lì)老人充分就業(yè)，支持自我養(yǎng)老。但是中國(guó)不具備為老人提供充分就業(yè)的現(xiàn)實(shí)，所以在倡導(dǎo)自我養(yǎng)老的宣傳中要注意力度和方式，否則，既沒(méi)能增強(qiáng)自我養(yǎng)老，還可能進(jìn)一步削弱家庭養(yǎng)老。而家庭價(jià)值觀一旦缺失便很難找回，中國(guó)要保護(hù)和弘揚(yáng)儒家孝道文化的合理內(nèi)核，中國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)必須體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

[1] 賈洪波，穆懷中.新加坡中央公積金制度改革評(píng)析[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)， 2009，(4)：92-95.

[2] 胡燦偉.新加坡家庭養(yǎng)老模式及其啟示[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，(3)：35-38.

[3] 周素勤，楊值珍.淺析新加坡的老人問(wèn)題及政府對(duì)策[J].東南亞縱橫，2002，(11)：44-47.

[4] 劉宇苓.新加坡觀察：淺釋四位一體成功樂(lè)齡化框架[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2014，(5)：134-135.

[5] 周曉麗，黨秀云.西方國(guó)家的社會(huì)治理:機(jī)制、理念及其啟示[J].南京社會(huì)科學(xué)，2013，(10)：75-81.

[6] Agranoff，A.Managing Collaborative Public Performance[J].Public Performance amp; Management Review，2005，29 (1):18-45.

[7] Ansell，C.，Gash，A. Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18(4)：543-571.

[8] 沈越.財(cái)政預(yù)算案前 為房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)診把脈[N].聯(lián)合早報(bào)星期天 Business，2016-03-20.

[9] 范若蘭.新加坡婦女權(quán)利與國(guó)家父權(quán)制關(guān)系試析[J].東南亞研究，2016，(1):4-10.

[10] 何曉裴.新加坡社會(huì)組織考察[J].群文天地，2011，(8)：263-264.

[11] 徐振華，胡苷用.新加坡《贍養(yǎng)父母法》評(píng)介及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].江西社會(huì)科學(xué)， 2012，(9)：151-155.

[12] 陳祖洲.從多元文化到綜合文化：兼論儒家文化與新加坡經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的關(guān)系[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))，2004，(6)：134-141.

[13] 李光耀.新加坡的改變——李總理向國(guó)大與南洋理工學(xué)生發(fā)表演講全文[N].聯(lián)合早報(bào)，1988-08-30.

[14] 吳元華.新加坡良治之道[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.161-201.

[16] Tong，G. C. Moral Values:The Foundation of a Vibrant State[J].National Day Rally Address，1994，(8):3-5.

[17] Saw，S.H.The Population of Singapore(3rd edition)[M].Singapore:Institute of South East Asian Studies，2012.362.

(責(zé)任編輯：于振榮)

2017-07-15

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新農(nóng)保對(duì)老年人口生活質(zhì)量影響的實(shí)證研究”(14BSH113)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“政府主導(dǎo)型的農(nóng)村扶貧效率與政策調(diào)控研究——以贛南蘇區(qū)為例”(G030602)

袁 莉(1983-)，女，河南商丘人，博士研究生，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。 E-mail：41244776@qq.com余桔云(1973-)，女，湖北鄂州人，副教授，博士，研究員，主要從事社會(huì)保障和社會(huì)治理研究。E-mail:949163985@qq.com王華強(qiáng)(通訊作者)(1979-)，男，江西宜春人，博士研究生，副教授，主要從事勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)與人力資源管理研究。E-mail：31560675@qq.com

F241.34；F062.9

A

1000-176X(2017)11-0139-06