文/盛敏玥，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院

老齡化背 景下的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給研究

文/盛敏玥，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院

隨著中國人口老齡化進程逐漸加快，養(yǎng)老成為國家、社會及個人關(guān)注的焦點民生問題。而這其中，農(nóng)村養(yǎng)老內(nèi)置的老年人群規(guī)模較大、老齡化趨勢日漸顯著、老年家庭負擔相對較重的特征，使農(nóng)村養(yǎng)老問題成為焦點中的焦點。當前我國農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)在政府、社區(qū)、家庭層面都存在著許多制度和現(xiàn)實約束，顯現(xiàn)出養(yǎng)老需求與服務(wù)供給見的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。本文立足于老齡化大背景，以蚌埠市五河縣為例，調(diào)研現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給現(xiàn)狀，并從理論上闡釋進一步有效提供農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給機制和政策建議。

養(yǎng)老服務(wù)；有效供給；PPP模式

引言

如今，中國人口老齡化現(xiàn)象已十分嚴重，成為世界上唯一老齡人口過億的國家。根據(jù)第四次城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，截止2015年底，中國60歲以上老年人口已達2.22億，約為總?cè)丝诘?6.1%。根據(jù)國際上通用劃分老齡化的標準（60歲以上人口占總?cè)丝诒壤_10%），我國已進入重度老齡化時代。老年人口基數(shù)大、規(guī)模大、增速快、未富先老已成為當今我國老齡化的重要特征。

養(yǎng)老服務(wù)指的是為老年人提供必要的生活服務(wù)，滿足其物質(zhì)生活和精神生活的基本需求。因為這一產(chǎn)業(yè)投入資金規(guī)模大，回報周期長，政府財政支出必然是其中的主要投入，但僅僅依靠政府財政支出是難以構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系的。因此，在這一問題上，財政部等四部門于2014年9月3日下發(fā)《購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，部署加快推進政府購買養(yǎng)老服務(wù)的工作?，F(xiàn)代世界各國政府通過向第三方力量（社會組織）出資購買社會公共服務(wù)是普遍通行的做法，發(fā)達國家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)基本實現(xiàn)市場化運作；而我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化進程較慢，隨著老齡化問題的日趨嚴重，很多國內(nèi)學(xué)者認為僅靠政府投資已無法滿足不斷發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)需求，引進民間資本才是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑。

目前我國城市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化已取得一些進展：江蘇省如皋市民政局在如皋市社會福利院試點推進公建民營模式，改建為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的博愛康復(fù)護理院；河北卓達集團的“三加三”全齡化健康養(yǎng)生享老智慧社區(qū)；上海市應(yīng)用020（線下整合+線上平臺）構(gòu)建的互聯(lián)網(wǎng)智能養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈等。這些都有力推動了我國城市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。但是將視角轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)，情況卻不宜樂觀，由于農(nóng)村中越來越多年輕人進城務(wù)工，老年人與未成年孩子成為主要留守人員，弱化了農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能，加之生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、制度不完善，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給困難重重。本文將基于以上論述，將視角對準農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，分析現(xiàn)狀并給出對應(yīng)到政策性建議。

1 何為養(yǎng)老服務(wù)“有效供給”

從概念來看，所謂有效供給是指與消費需求和消費能力相適應(yīng)的供給，即產(chǎn)品的供需平衡。任何一種產(chǎn)品的市場均衡產(chǎn)量和價格都是由該產(chǎn)品的供給曲線和需求曲線的交點決定的。其需求曲線應(yīng)與該產(chǎn)品消費方的邊際效用曲線相一致，供給曲線應(yīng)與該產(chǎn)品生產(chǎn)方的邊際成本曲線相一致。

在邊際效用價值論基礎(chǔ)上，公共品理論研究了公共品價值衡量以及有效供給問題。這一理論認為公共品具有主觀價值，它取決于人們的主觀感受——效用，所以人們可以運用貨幣單位來衡量提供公共產(chǎn)品所花費的費用與其所產(chǎn)生的效用之間的關(guān)系。但是如果只依靠政府提供公共產(chǎn)品，將面臨著資金短缺、搭便車、地區(qū)分配不均、豆腐渣工程的泛濫等問題。因此，需要引入市場化理論。通俗意義上講，市場化理論即市場經(jīng)濟理論。市場經(jīng)濟是一種經(jīng)濟體系，在這種體系下產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)及銷售完全由自由市場的自由價格機制所引導(dǎo)，而不是像計劃經(jīng)濟一般由國家所引導(dǎo)。在這種情況下，養(yǎng)老服務(wù)想要得到有效供給，則必然要從供給側(cè)進行改革。

2 現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年全國60歲及以上人口達1.78億，其中農(nóng)村老年人已超過1億。全國80歲及以上老年人口達到2000萬，農(nóng)村又占其中的1200萬。民政部統(tǒng)計結(jié)果顯示，截至2010年末，我國城鄉(xiāng)失能老人總數(shù)達到3300萬，完全失能老人數(shù)達1080萬，這其中又有約80%的失能老人住在農(nóng)村。而且，城市老年人三分之二有養(yǎng)老金，而在農(nóng)村這一比例只有4.6%。沒有經(jīng)濟上的支持，農(nóng)村老年人就很難有相應(yīng)的生活質(zhì)量和尊嚴。目前城市中，老人在業(yè)率已經(jīng)降至5%，但是在農(nóng)村還有43%的老年人要在田地里勞作。

在醫(yī)療服務(wù)方面，大多數(shù)老年人患有高血壓、心臟病、關(guān)節(jié)炎等老年常見病，調(diào)查問卷顯示，7.89%的老年人對自己身體狀況的主觀評價不好，超過74%的老年人認為身體狀況一般、不太好。年齡越大，患有慢性疾病人數(shù)的比例越高。雖然絕大多數(shù)老人參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但是多數(shù)老人并沒有享受過農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷待遇，原因是農(nóng)村合作醫(yī)療只針對需要住院的大病保銷一定比例的醫(yī)療費，而一些老人仍然對住院需要自費的部分望而卻步，不到萬不得已的時候不會選擇住院治療。在另一方面，老年人普遍認為村級醫(yī)院規(guī)模小、設(shè)備落后、醫(yī)療水平低、看不了大病，報不了銷。但超過一半的老年人認為去村級以上醫(yī)院費用高，經(jīng)濟上無法承受；醫(yī)護人員態(tài)度差；交通不便，路途上要花費很多時間及金錢。

在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)方面，農(nóng)村地區(qū)的社會化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不發(fā)達，在根本上是由農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的。我國農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式也成為民辦養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的障礙，調(diào)查問卷顯示，超過半數(shù)農(nóng)村老年人在有家庭養(yǎng)老的情況下，不愿去養(yǎng)老院，其中49.28%的人認為養(yǎng)老機構(gòu)收費過高，53.63%的人覺得養(yǎng)老機構(gòu)沒有家庭溫暖。而究其根源，就是目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系不夠完善，要達到有效供給的目標仍需努力。

3 實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給的政策建議

鑒于現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在供給過程中存在著上述嚴重問題，那么農(nóng)村養(yǎng)老的解決，除了地方政府“要振興適合當?shù)匕l(fā)展需求的地域產(chǎn)業(yè)”以獲得充分的養(yǎng)老資源外，不同層級的政府必須承擔與之相對應(yīng)的養(yǎng)老責任。在此基礎(chǔ)上，再動員家庭、社會力量的積極介入，那么以PPP（Public-Private Partnership）模式進行農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給便成為首選之策。對此，我們給出以下建議：

3.1 完善農(nóng)村社會保障制度。對于農(nóng)村老年人口來說，當他們不能在家庭中得到精神保障時，社會應(yīng)該在一定程度上彌補這種不足。應(yīng)該改革農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌集方式，由個人繳費為主，集體和國家繳費為輔向國家出資比例逐漸提高轉(zhuǎn)化。因為真正有能力投保的人，往往都是生活比較富裕的農(nóng)村居民，而那些生活得不到保障，迫切需要救助的貧困農(nóng)村老年人口是拿不出錢去為自己投保的。第二，健全完善農(nóng)村社會福利救助制度，逐步提高農(nóng)村老年最低生活保障線，進一步擴大農(nóng)村老年社會保障的覆蓋面，提高農(nóng)村老年社會保障水平。此外還要因地制宜，滿足農(nóng)村社會各個層次的保障需求，將農(nóng)村老年社會保障從單一層次向多層次轉(zhuǎn)化。

3.2 確立和強化政府的財權(quán)事權(quán)責任，培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的責任，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的社會政策責任。在一些經(jīng)濟條件較好的農(nóng)村地區(qū)，村集體資金投入可以推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但在一些經(jīng)濟落后的村莊，集體與個人并不具備相應(yīng)財力，那么政府應(yīng)該加強對這些地區(qū)的扶持力度。市場是在有需求有供給的條件下才會出現(xiàn)的，政府想要在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中引入民間資本，就必須培育起農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場。以蚌埠市五河縣的新城區(qū)健康養(yǎng)老中心為例，政府承擔養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后簽訂合約委托民間資本經(jīng)營管理，這也是蚌埠市第三批PPP項目。在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制下，我國一直存在城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，農(nóng)村政策貫徹困難的問題，這顯然不利于農(nóng)村老年人的制度化保障，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)村老年人向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的需要，減少空巢老人、留守兒童比例；要解決養(yǎng)老資源地域分配不均的現(xiàn)象，避免養(yǎng)老領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象。

3.3 優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立健全PPP模式下的社會養(yǎng)老服務(wù)扶持及監(jiān)管體系，逐步與大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)+相結(jié)合。在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)私人民間資本的準入階段，政府可以通過稅收優(yōu)惠政策等激勵手段來提高參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的積極性，并提高配套扶持政策。另外，政府可以成立專門的PPP管理部門，加強PPP項目的風險管理和日常監(jiān)管。同時，可以創(chuàng)新使用互聯(lián)網(wǎng)的用戶思維，利用使用者的反饋對私營部門的管理和服務(wù)加以評判，使私營部門能夠更有效地提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)。PPP模式發(fā)展已有一段時間，形成了多樣化的融資方式，對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，可以根據(jù)該模式融資多樣性，找到最適合農(nóng)村發(fā)展的方式。當然，在農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達，老年人對互聯(lián)網(wǎng)的認識程度不高，政府在進行以上措施的同時，也應(yīng)該加強村民教育，私營部門的服務(wù)人員也應(yīng)對老人進行教導(dǎo)。

以PPP模式推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，機遇和挑戰(zhàn)參半。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本就存在投資高、運營時間長、見效慢、利潤低等問題，這使得PPP項目運作過程困難重重。但隨著政府對養(yǎng)老業(yè)的重視日趨提高，我國PPP事業(yè)的發(fā)展前景是光明的，在中國經(jīng)濟新常態(tài)下，PPP模式與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)對接，不僅有助于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給有效化，還可以激活社會參與治理的巨大力量。

[1]孫中鋒,陳晨.安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村養(yǎng)老問題研究[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(下半月刊),2011.(18):1-2

本文系安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項目《老齡化背景下的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給研究》（編號：XSKY1751）研究成果，指導(dǎo)老師：羅鳴令。

盛敏玥(1998-)，女，安徽蕪湖人，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，2015級本科生，財政專業(yè)。