季明舒

行政審批局模式：實踐特點與潛在效應

季明舒

行政審批局作為地方政府推進行政審批制度改革過程中的新事物，與之前推廣的“行政服務中心”模式既具有共性，又存在差異。內(nèi)部環(huán)境下行政審批局的機構(gòu)設(shè)置、人事分配、運行機制以及外部環(huán)境中行政審批局與政府其他職能部門權(quán)力關(guān)系、職責分化方式，是考察政府職能方式轉(zhuǎn)變過程與效果的重要基點。行政審批局模式還處于實踐探索的初期階段，且在不同地方、不同領(lǐng)域存在實行方式的差異，因而其在理論完善與實踐推廣中仍需不斷解決諸多問題和挑戰(zhàn)。

從“行政服務中心”到“行政審批局”

縱觀我國行政審批制度改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革主要有兩種方向或路徑：一是減少或歸并行政審批項目，或是通過培育社會組織、權(quán)力下放等方式，直接縮減政府過多的審批范圍和權(quán)限；二是通過政府機構(gòu)內(nèi)部的劃分與整合，將政府的審批權(quán)限相對集中，從而提高行政審批的效率與質(zhì)量。行政服務中心和行政審批局的建立和探索應可大致劃分在第二個方向中。從“行政服務中心”到“行政審批局”的變遷，政府機構(gòu)設(shè)置與權(quán)限劃分實現(xiàn)了進一步調(diào)整和變化，并為深入探究政府行政審批權(quán)力規(guī)范與有效運作途徑提供了一定視角。

行政服務中心的提出與實踐。一般而言，行政服務中心也稱為行政審批服務中心，指集信息與咨詢、審批與收費、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)督于一體的綜合性行政服務機構(gòu)。行政服務中心即“一站式”服務，發(fā)源于西方的商務活動中，并在20世紀70年代的行政改革中得到實踐和傳播。

我國行政服務中心的探索實踐并不僅僅針對于行政審批制度的弊端，更多是因為中國加入世貿(mào)組織后政府執(zhí)法與服務能力不足對社會市場機制建設(shè)的局限。在1995年深圳率先開始“一站式”運作，成為行政服務中心的雛形。浙江金華市、上虞縣設(shè)立的“一站式”服務機構(gòu)，成為我國行政服務中心的最初模式。2001年國務院正式啟動行政審批制度改革工作后，行政服務中心迅速擴展，目前已基本涵蓋了全國3000多個市縣。

行政服務中心的建立，提高了部分審批過程的速度，并擴大了公民對政府的知情權(quán)，但其本質(zhì)上的“前店后廠”模式，不能在根本上達到審批流程的“一站式”目標，尤其是在涉及實質(zhì)性的審批權(quán)上，審批時“兩頭跑”的尷尬處境，反而會在某種程度上增加政府和公民的成本。在深入推進行政審批制度改革的趨勢下，行政審批局模式應然而生。

行政審批局的建立。行政審批局是依法設(shè)立、以實現(xiàn)審批與監(jiān)管職能相分離為主要目標，將多種行政審批職權(quán)、事項、人員編制實質(zhì)整合，形式上表現(xiàn)為“一局一章”，實質(zhì)承擔行政審批職能和與法律主體責任的政府機構(gòu)。行政服務中心因其不具實質(zhì)審批權(quán)力的尷尬處境，促使地方政府進行更為深入的機構(gòu)改革。2008年成都武侯區(qū)建立的行政審批局，將21個區(qū)級職能部門的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到區(qū)行政審批局，但當時未能立即得到中央的確認和地方的效仿。2014年，天津濱海新區(qū)行政審批局成立，將18個部門的審批權(quán)整合成一個印章，人事關(guān)系也劃歸于審批局，并得到了李克強總理的肯定；2015年3月，中央編辦和國務院法制辦印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案的通知》，天津、河北等八個省市成為改革試點，行政審批局開始了初步試驗和推廣階段。

目前行政審批局的機構(gòu)設(shè)置按照是否將審批權(quán)和審批人員實質(zhì)性劃歸至審批局內(nèi)，可將其分為三類：一是實體型，即將大部分審批權(quán)和審批人員劃歸至局內(nèi)，如天津濱海新區(qū)；二是虛體型，只是改變了名稱，審批權(quán)和審批人員仍屬于原職能部門，其作用基本上等同于行政服務中心；三是半實體型，即介于前兩者之間，有一定程度的突破，但并不到位。

行政審批局與行政服務中心的差異辨析

按照行政審批局審批權(quán)與人事劃歸相對集中的標準，行政審批局與行政服務中心在如下方面存在較多差異：

組織目標。行政審批局通過審批權(quán)和審批人員的集中，將審批權(quán)從原職能部門中剝離，從而實現(xiàn)事前審批和事后監(jiān)管的分離，分別促進審批效率的提高和監(jiān)管制度的強化，同時打破原職能部門在審批中可能的權(quán)力膨脹和尋租傾向；行政服務中心則通過行政事務的物理集中，協(xié)調(diào)部門審批權(quán)，提高行政效率，方便行政相對人，并提高服務質(zhì)量。兩者在促進行政審批效率提高上有一定重合，但在實現(xiàn)機制上存在本質(zhì)不同。

機構(gòu)性質(zhì)。行政審批局是依法設(shè)立的一級行政部門，與原職能部門屬平行關(guān)系，正式行使一級政府職權(quán)。而行政服務中心的法律地位不甚清晰，更多是臨時機構(gòu)、派出機構(gòu)和事業(yè)單位的“集合體”，其機構(gòu)本身協(xié)調(diào)性較差。不過，行政服務中心的性質(zhì)不僅限于審批，其在公共服務收費等方面還有服務事項，因而范圍較前者更廣。

審批權(quán)限。前面已談到，行政審批局基本上將原職能部門的審批權(quán)全部集中到該機構(gòu)中，并實現(xiàn)與原職能部門相對徹底的分離，從而擁有實質(zhì)性的審批權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)。而行政服務中心只是實現(xiàn)了部分審批權(quán)位移性地集中，審批權(quán)基本上仍屬于原職能部門，更主要地是作為行政服務的“前臺”和行政審批事項的“收發(fā)室”，只具備行政協(xié)調(diào)權(quán)。

人員管理。行政審批局中的人事關(guān)系全部屬于審批局內(nèi)，為行政編制，與原職能部門完全脫離；行政服務中心的人員大多為事業(yè)編制，人事關(guān)系主要仍屬于原職能部門，服務中心對于工作人員的管理與考核并無實質(zhì)性的權(quán)力。

運行方式。行政審批局重新整合了行政審批的類別，將事前的審批過程和權(quán)限全部劃歸到審批局內(nèi)，從而使行政審批的流程在一個部門里完成，即“體內(nèi)循環(huán)”；行政服務中心由于只集合了部分的行政審批流程，各審批窗口只能起到接收材料的作用，主要的審批還要通過原職能部門，從而造成了“體外循環(huán)”現(xiàn)象。

行政審批局內(nèi)部與外部效應的理論分析

行政審批局作為新的職能機構(gòu)，其對于政府內(nèi)外部的變化絕不僅限于審批權(quán)的轉(zhuǎn)移。從政府內(nèi)部視角上，其具有限制原職能部門隱形利益、促進部門協(xié)調(diào)、增強監(jiān)管能力等正內(nèi)部效應；從外部視角上，其在方便行政相對人、培育社會主體、完善市場機制上具有正外部效應。

行政審批局對政府的內(nèi)部效應

限制原職能部門利益。表面上，原職能部門只是將審批權(quán)、審批人員和相關(guān)技術(shù)與信息轉(zhuǎn)移到了行政審批局內(nèi)，但在很大程度上觸動了職能部門通過事前審批帶來的隱形利益。審批權(quán)的流失，也會限制政府運用審批權(quán)衍生更大權(quán)力、造成機構(gòu)膨脹、固化既得利益的傾向。因而，地方政府推動行政審批權(quán)建立的過程并非一帆風順，往往需要高層領(lǐng)導的高度重視和不斷談判。

減少政府職能碎片化傾向。在職能部門相對獨立的情況下，每個職能部門都會傾向于將自己作為最重要的部門而無視其他部門，并利用審批權(quán)互相牽制、互相推諉；而審批權(quán)限的集中與重新整合，有利于減少政府職能運行中的碎片化和“各自為政”的現(xiàn)象，推動政府各項工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一開展和運作效率的提高。

增強監(jiān)管能力。行政審批權(quán)職能集中至行政審批局，有助于減少原職能部門的工作量和人力資源成本，使其有更多精力增強監(jiān)管工作，從而更有效發(fā)揮事后監(jiān)管功能。對于行政審批局而言，審批事項的整合有利于促進行政審批事項的進一步減少，提高審批的專業(yè)化水平，并推動行政審批局和職能部門在“審管分離”的原則下各司其職，減少審查和監(jiān)管的相應成本。

行政審批局對政府的外部效應

方便群眾辦事。行政審批局在審批過程中的“體內(nèi)循環(huán)”，避免了行政相對人在申請過程中不斷跑腿和“兩頭跑”現(xiàn)象，極大地減少了申請的時間和成本，對于提高行政審批質(zhì)量、方便群眾生活、提高群眾滿意度無疑具有重要作用。

增強社會活力。單以濱海新區(qū)為例，行政審批局建立半年多來，注冊企業(yè)就比過去同時期提高了61.8%，注冊資本提高了119.3%。行政審批程序的簡化，降低了社會準入門檻，直接激發(fā)了社會的投資熱情，社會主體的迅速增加，將有效釋放社會活力，促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

完善市場機制。政府減少事前審批的成本和門檻，某種程度上是其權(quán)限的進一步收縮，降低了企業(yè)在市場準入過程中的顯性成本以及尋租過程中的隱性成本；而政府事后監(jiān)管能力的增強，則反映了市場機制向由“輕審批、重監(jiān)管”的相對調(diào)整，顯著增加了企業(yè)違法的成本和代價，迫使其遵守市場規(guī)范，對于提高市場機制的活力、促進市場有序運行、完善政府與市場關(guān)系具有長遠作用。

行政審批局模式運行中的潛在屏障

已有的行政審批局的實踐較行政服務中心在實現(xiàn)權(quán)力配置重新調(diào)整上更進一步，目前也得到了較好的反響。但在實際運作中，其在某些具體領(lǐng)域仍然不能徹底擺脫傳統(tǒng)行政審批模式中的影響，同時，部門重建帶來了新的職能部門間關(guān)系，若處理不當，很可能會出現(xiàn)新的權(quán)責不平衡傾向。

部分審批權(quán)劃分不明晰。某些行政審批事項，如涉及登記、備案、審定、年檢、認證、監(jiān)制、檢查、鑒定等不在行政審批事項目錄中，但實質(zhì)上屬于行政審批項目的工作，以及部分在審批過程中需要進行現(xiàn)場勘查、技術(shù)論證和社會論證等工作是否應該劃轉(zhuǎn)到行政審批局上，目前在濱海新區(qū)、武侯區(qū)等地方存在不同劃分情況。這不僅涉及表面上行政審批局模式職權(quán)劃分的統(tǒng)一性和規(guī)范性問題，更觸及到行政審批局和原職能部門的關(guān)系利益問題。若不能協(xié)調(diào)得當，往往可能出現(xiàn)對某一具體審批權(quán)的雙向爭奪和分割，進而導致其執(zhí)行效率的下降。

審批與監(jiān)管的責任劃分不明確。 行政審批局與之前行政服務中心的關(guān)鍵差別在于其實質(zhì)審批權(quán)的集中，而這種權(quán)力集中也應匹配相應的審批責任。濱海、武侯等地的相關(guān)文件提到了“行政審批局對審批行為的后果承擔法律責任”，但實質(zhì)性的審批責任和監(jiān)管責任，在審批部門和監(jiān)管部門中如何劃分，在兩地的文件中沒有明確界定。當然，較原來審批權(quán)分散的情形下，審批和監(jiān)管部門在責任劃分的關(guān)系上更為集中和簡潔，但在具體工作領(lǐng)域上需要解決的責任劃分問題在根本上沒有太大改變。

行政審批局自身的權(quán)力監(jiān)督有待完善。行政審批局作為全新的機構(gòu)，在政府系統(tǒng)中將其他部門的權(quán)力進行了分離和重新整合。將審批權(quán)從原有機構(gòu)中進行分離，很大程度上是旨在根除其原有部門的利益土壤，但這種權(quán)力的單向集中，有可能會導致這些審批權(quán)因其在綜合性事務中的聯(lián)系而形成權(quán)力利益的再次膨脹；同時，目前的行政審批局的實踐主要集中在縣市級層面，其與上下級政府的聯(lián)系中，如何實現(xiàn)對其監(jiān)管制度的規(guī)范化和制度化，亟待相關(guān)法律法規(guī)的跟進和完善。

運作過程中的“信息孤島”問題。成立行政審批局雖然從體制上打破了各個部門之間的界線，但是由于大多數(shù)審批部門仍在使用上級主管部門統(tǒng)一建設(shè)的審批專網(wǎng)，而且只有在這些專網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請人所需要的證書，因此，行政審批局實際上又被這些專網(wǎng)分割成了審批信息相對孤立的各個部門，審批信息之間不能很好地得到共享，從而直接影響行政審批的速度；同時，這種專網(wǎng)的信息整合和統(tǒng)一共享，需要上級政府乃至國家層級的不斷調(diào)整，因而該問題的解決可能需要較長的時間。從技術(shù)角度上講，這種局限也使得其在運行過程中仍然存在類似于行政服務中心的模式。

目前行政審批局的實踐在提高行政審批效率、減少審批事項、降低審批成本和提高公眾滿意度、培育社會主體等方面已經(jīng)初顯成效，且在理論上也得到了不少支持。但其作為行政審批制度改革乃至實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，并不能替代改革的全部內(nèi)容。其推廣和落實，仍需要面對諸多問題和挑戰(zhàn)，同時，隨著該模式在橫向和縱向上可能存在的推廣趨勢，其面臨的適應性問題也可能會更加復雜，應該在實踐探索與理論研究中進行進一步觀察和考證。當然，改革不可能一帆風順，一步到位，但無論如何調(diào)整和推進，保持基本的公共利益取向，及時系統(tǒng)總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓，尤為重要。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）