文/魯 倩，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

行政案件提級(jí)管轄改革淺析

文/魯 倩，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

本文摘要：新《行政訴訟法》將提級(jí)管轄改革過(guò)程中試行比較成功的地方規(guī)定、辦法通過(guò)修改法律，納入法律條文規(guī)定的形式給予肯定。提級(jí)管轄改革在我國(guó)已經(jīng)走過(guò)了十幾個(gè)年頭，有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)。

提級(jí)管轄改革；行政案件

提級(jí)管轄，簡(jiǎn)單概括說(shuō)就是對(duì)案件提高其管轄的級(jí)別。在2000年，最高人民法院通過(guò)《行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》首次對(duì)行政訴訟管轄制度進(jìn)行了微調(diào)，其中的重要改革策略就是“對(duì)案件進(jìn)行有限的提級(jí)管轄”。 最高人民法院的這一司法解釋頒布目的是為了將更多的行政案件的管轄權(quán)交給中級(jí)人民法院，使這些被告級(jí)別較高的案件在中院進(jìn)行一審，排除行政機(jī)關(guān)對(duì)這些案件的不當(dāng)干擾。但是，對(duì)這些案件進(jìn)行管轄還有一個(gè)必要條件是“不適宜由基層人民法院進(jìn)行審理”，這個(gè)條件規(guī)定內(nèi)容不清晰明確，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，最終導(dǎo)致了并沒(méi)有很多這類(lèi)案件提級(jí)到中院管轄。

在2001年間，海南省高院發(fā)布了加強(qiáng)行政審判工作的通知，規(guī)定其轄區(qū)范圍內(nèi)以市、縣政府和省廳、局為被告的行政案件……原則上由中級(jí)人民法院管轄。 這一管轄改革舉措在海南省取得了良好的效果，具體表現(xiàn)為：行政訴訟案件與之前相比，不論從受理的數(shù)量還是原告的勝訴數(shù)量方面來(lái)說(shuō)都有很大的提升。 海南省高院提級(jí)管轄改革的成功經(jīng)驗(yàn)，給其他地方帶來(lái)了啟發(fā)，但也并不是所有地區(qū)的提級(jí)管轄改革都獲得了成功。

在2003年間，浙江省高院在全省大多數(shù)的中級(jí)法院和初級(jí)法院范圍內(nèi)開(kāi)展了更大力度的提級(jí)管轄改革，規(guī)定只要符合縣級(jí)以上政府為被告、10人以上集體訴訟案的管轄權(quán)都可以提級(jí)至中院。該措施出臺(tái)后，行政庭收案數(shù)量大幅上升，這樣全面的提級(jí)管轄改革在客觀上遏制了部分行政機(jī)關(guān)對(duì)法院審判活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，但是中院行政審判庭條件并沒(méi)有做出相應(yīng)的調(diào)整，對(duì)原有的審判資源的配置和平衡有很大沖擊，改革曾一度難以繼續(xù)下去。包括浙江省在內(nèi)的一些地區(qū)在提級(jí)管轄改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題，引起了最高人民法院的重視。2008年初，最高院以司法解釋的形式公布了在3種情況下可以提高案件的管轄級(jí)別：基層法院超7日未立案、未裁定行政相對(duì)人直接向中級(jí)人民法院提起訟訴；基層法院主動(dòng)申請(qǐng)由中級(jí)人民法院管轄；中級(jí)人民法院對(duì)案件自行確定提級(jí)管轄。這一司法解釋為提級(jí)管轄改革的實(shí)施提供了法律依據(jù)。從該司法解釋的內(nèi)容上來(lái)看，中級(jí)法院管轄案件的整體范圍得到了延伸。

2015年《行政訴訟法》將提級(jí)管轄改革過(guò)程中試行比較成功的地方規(guī)定、辦法通過(guò)修改法律，納入法律條文規(guī)定的形式給予肯定，對(duì)于部分案件提高了其管轄的級(jí)別。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，正式將“國(guó)務(wù)院部門(mén)”和“縣級(jí)以上地方政府”為被告的行政案件的管轄級(jí)別提高到了中級(jí)人民法院。

第二，只能對(duì)案件提高管轄級(jí)別而不能降級(jí)管轄。新法第24條第1款規(guī)定中刪除了上級(jí)人民法院可以把屬于自己管轄的第一審行政案件移交下級(jí)人民法院審判這一降級(jí)管轄規(guī)定，只保留了上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件這一提級(jí)管轄規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中上級(jí)人民法院與下級(jí)人民法院相比較，上級(jí)人民法院在其硬件設(shè)施設(shè)備和法官的職業(yè)水平、辦案經(jīng)驗(yàn)等各個(gè)方面，通常都更勝一籌，因此上級(jí)法院對(duì)于屬于其管轄范圍內(nèi)的行政案件理應(yīng)預(yù)期地能達(dá)到正確審理的效果。反之，如果把本來(lái)應(yīng)該是由上級(jí)法院管轄的案件通過(guò)管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的方式讓下級(jí)法院進(jìn)行審理，這種行為在一定程度上是對(duì)司法實(shí)踐規(guī)律的違背。這兩條關(guān)于“提級(jí)管轄”的修改是我國(guó)管轄制度的一大進(jìn)步，有利于實(shí)現(xiàn)司法公正，保障相對(duì)人的行政訴權(quán)。

通過(guò)提級(jí)管轄，將縣級(jí)以上人民政府這類(lèi)被告級(jí)別較高、容易受到行政機(jī)關(guān)干預(yù)的行政案件提高到中級(jí)人民法院進(jìn)行管轄，一方面使基層政府對(duì)法院審判活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)得到遏制，確保法院能夠在獨(dú)立公正的環(huán)境里審理案件，同時(shí)也能更好的落實(shí)法院對(duì)政府行政行為的司法審查，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政；另一方面上級(jí)法院的硬件設(shè)施設(shè)備和法官的職業(yè)水平、辦案經(jīng)驗(yàn)等各個(gè)方面，通常都更勝一籌，提高管轄級(jí)別也可以提高行政案件審判質(zhì)量。

但是，提級(jí)管轄改革過(guò)程中也存在著改革不徹底的情況，比如，沒(méi)有將所有縣級(jí)以上政府的職能部門(mén)為被告的行政案件的管轄級(jí)別提高至中院。既然立法者認(rèn)識(shí)到了基層法院在審理縣級(jí)政府方面的困難，那讓基層法院來(lái)管轄市級(jí)政府甚至省級(jí)政府的職能部門(mén)為被告的案件顯然不合理，尤其是省政府的職能部門(mén)的級(jí)別往往比縣級(jí)人民政府還要高，試想如果讓省會(huì)城市的一個(gè)縣級(jí)基層法院來(lái)審理省財(cái)政廳為被告的案件，恐怕審判過(guò)程同樣會(huì)非常艱難，其受到干涉的機(jī)會(huì)和一旦受到干涉后的影響力不比以縣級(jí)政府為被告的案件小。因此，將這些以行政機(jī)關(guān)為被告的案件留在基層法院管轄，法院審判的壓力必然會(huì)比較大。

［1］參見(jiàn)2000年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》。

［2］參見(jiàn)《海南省高級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作，依法維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的通知》。

［3］程凡卿，行政訴訟管轄制度改革與司法公正的實(shí)現(xiàn)—兼析《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》[J]，海南人大，2008，（5）：23-26