迎接新一輪服務(wù)貿(mào)易開放

2001年12月中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的時(shí)候，服務(wù)貿(mào)易的開放曾經(jīng)引起了各方的廣泛關(guān)注。十九大報(bào)告提出要推動(dòng)形成全面開放新格局，并強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放”。十九大之后，中國(guó)將再次面臨服務(wù)貿(mào)易開放的新高潮。這一輪開放主要是中國(guó)政府在面臨新的國(guó)際形勢(shì)背景下自主進(jìn)行的開放，以投資形式即商業(yè)存在模式的開放為主。我們?cè)谶@里簡(jiǎn)要討論新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的背景、必要性與可能路徑。

新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的背景

中國(guó)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）具體承諾在2006年基本履行到位之后，中國(guó)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域沒有再大規(guī)模地推出開放舉措。世界貿(mào)易組織服務(wù)貿(mào)易多邊談判停滯不前；部分成員秘密進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易諸邊談判（TISA）沒有吸收中國(guó)參加，談判目前尚未完成；世界各主要國(guó)家在近十年來服務(wù)貿(mào)易的進(jìn)一步開放進(jìn)程都停滯不前。在這種情況下，中國(guó)服務(wù)貿(mào)易開放的步驟也有所放緩。

十八大以來，新一屆黨中央與國(guó)務(wù)院在開局之年的2013年就提出了一系列探索性的開放措施。2013年7月，中國(guó)政府宣布以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單方式與美國(guó)進(jìn)行中美雙邊投資協(xié)定談判；9月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌成立；9月，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議提出，10月，“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議提出，一帶一路倡議正式形成；10月，亞投行倡議提出。11月，十八屆三中全會(huì)召開并提出：“放寬投資準(zhǔn)入。統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期。推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制”。

服務(wù)業(yè)的開放一方面確實(shí)是我國(guó)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必然要求，另一方面，服務(wù)業(yè)的開放也面臨著監(jiān)管能力的瓶頸，存在金融安全、產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家安全等方面的隱患。正是因?yàn)檫@樣，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)就變得非常必要了。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立后，在服務(wù)業(yè)開放方面選擇金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)等6個(gè)領(lǐng)域18個(gè)行業(yè)擴(kuò)大開放，推出了23項(xiàng)暫?；蛉∠顿Y者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制的措施。這些措施有相當(dāng)部分后來推廣到了全國(guó)。特別是，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資方面實(shí)行負(fù)面清單，使得許多清單外服務(wù)業(yè)的投資采用備案制，這為2016年10月全國(guó)推行外資備案制打下了基礎(chǔ)。

然而改革開放的進(jìn)程并非總是那么一帆風(fēng)順的。從2014年下半年開始，我國(guó)的外匯儲(chǔ)備從接近4萬億美元的高點(diǎn)迅速下滑，到2017年1月跌破了3萬億美元大關(guān)。2016年，人民幣處于貶值的壓力之中。人們對(duì)人民幣國(guó)際化進(jìn)程中帶來的風(fēng)險(xiǎn)有了切實(shí)的感受，對(duì)金融服務(wù)進(jìn)一步開放質(zhì)疑的聲音也有所抬高。中國(guó)政府在擴(kuò)大對(duì)外資開放和防控風(fēng)險(xiǎn)之間艱難地進(jìn)行著探索。

2016年10月，中國(guó)對(duì)外資開始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行設(shè)立與變更備案制，絕大部分外商投資企業(yè)設(shè)立與變更審批被取消。2017年1月，國(guó)務(wù)院頒布國(guó)發(fā)5號(hào)文，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開放積極利用外資若干措施的通知》，其中提到“服務(wù)業(yè)重點(diǎn)放寬銀行類金融機(jī)構(gòu)、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)外資準(zhǔn)入限制，放開會(huì)計(jì)審計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、評(píng)級(jí)服務(wù)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，推進(jìn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、教育、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域有序開放?！?/p>

在5號(hào)文公布的同時(shí)，2017年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的征求意見稿也得以公布，指導(dǎo)目錄首次將全國(guó)版負(fù)面清單單獨(dú)列出，在這個(gè)清單中，會(huì)計(jì)審計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、評(píng)級(jí)服務(wù)等行業(yè)的限制確實(shí)得到了取消。但是，人們更為期望的領(lǐng)域，即5號(hào)文提到的要放寬限制的“銀行類金融機(jī)構(gòu)、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)”，以及要推進(jìn)有序開放的“電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、教育、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域”，除了公路旅客運(yùn)輸、外輪理貨等細(xì)分行業(yè)，絕大部分領(lǐng)域的開放舉措有限。于是，市場(chǎng)開始期待另一個(gè)重要的外商投資負(fù)面清單，即2017年版的自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單。因?yàn)椋绻_放采用漸進(jìn)的方式，最可能的情況就是將敏感領(lǐng)域的開放在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試。

2017年6月，新的自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單公布，然而，新清單的開放程度似乎沒有能夠完全體現(xiàn)和落實(shí)國(guó)發(fā)5號(hào)文的開放意圖，所謂敏感服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的股權(quán)限制幾乎都沒有取消。應(yīng)該說，取消金融、電信、教育、文化等敏感領(lǐng)域的限制也確實(shí)面臨監(jiān)管的困難和風(fēng)險(xiǎn)，但中國(guó)政府推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易開放的努力并沒有停止。

2017年7月17日，習(xí)近平在第16次中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上聽取了人民銀行關(guān)于擴(kuò)大金融業(yè)開放的匯報(bào)，他指出，擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放是我國(guó)對(duì)外開放的重要方面。要合理安排開放順序，對(duì)有利于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、有利于增強(qiáng)金融有序競(jìng)爭(zhēng)、有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域要加快推進(jìn)。2017年7月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加大引進(jìn)外資力度，營(yíng)造更高水平對(duì)外開放的環(huán)境。8月，國(guó)務(wù)院罕見地在一年內(nèi)再次就外資問題發(fā)文，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外資增長(zhǎng)若干措施的通知》（國(guó)發(fā)39號(hào)文），提出“持續(xù)推進(jìn)專用車和新能源汽車制造、船舶設(shè)計(jì)、支線和通用飛機(jī)維修、國(guó)際海上運(yùn)輸、鐵路旅客運(yùn)輸、加油站、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、呼叫中心、演出經(jīng)紀(jì)、銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)對(duì)外開放，明確對(duì)外開放時(shí)間表、路線圖”，再次表示了對(duì)關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域開放的決心，特別是“明確對(duì)外開放時(shí)間表、路線圖”的提法說明開放勢(shì)在必行。

新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的必要性

如果說2001年服務(wù)貿(mào)易擴(kuò)大開放的最主要作用是使得消費(fèi)者獲得更好的服務(wù)，新一輪服務(wù)貿(mào)易的開放具有了更多更重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，服務(wù)貿(mào)易擴(kuò)大開放是促進(jìn)我國(guó)在全球價(jià)值鏈中提高競(jìng)爭(zhēng)力的必要前提。十九大報(bào)告指出，要“促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端”?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)與制造業(yè)中的服務(wù)比重特別是可外包服務(wù)環(huán)節(jié)越來越多?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的很多生產(chǎn)活動(dòng)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)與制造業(yè)的上游中間投入環(huán)節(jié)。服務(wù)業(yè)的封閉提高了服務(wù)價(jià)格，雖然在某種程度上保護(hù)了國(guó)內(nèi)原有的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，但是這一方面降低了國(guó)內(nèi)服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，從而降低了國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面也提高了下游產(chǎn)業(yè)的投入成本，阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)與制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高，不利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈的中高端。

其次，開放服務(wù)業(yè)是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的必然要求。十九大報(bào)告提出：“支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，瞄準(zhǔn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提高水平?！狈?wù)貿(mào)易的開放與貨物貿(mào)易不同，商業(yè)存在提供方式的開放是服務(wù)業(yè)開放最重要的內(nèi)容。2016年，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易逆差以國(guó)際收支口徑計(jì)算高達(dá)2601億美元，已經(jīng)超過我國(guó)貨物貿(mào)易順差規(guī)模的50%。這說明，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易總體上競(jìng)爭(zhēng)力較弱。實(shí)際上，以商業(yè)存在的方式開放服務(wù)貿(mào)易一方面可以通過技術(shù)外溢提高本土服務(wù)業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面能夠直接改善國(guó)際收支并且在稅收和就業(yè)方面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)。因此，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)投資準(zhǔn)入是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有效途徑。

第三，開放服務(wù)業(yè)是促進(jìn)我國(guó)利用外資工作的必然要求。我國(guó)傳統(tǒng)上利用外商直接投資是以制造業(yè)為主的。2005年，我國(guó)實(shí)際利用外商直接投資中制造業(yè)占比為70.4%，而2015年，這一比重已經(jīng)下降為31.3%，而服務(wù)業(yè)利用外資占比已經(jīng)達(dá)到67%。2017年前九個(gè)月利用外商直接投資中，制造業(yè)比重已經(jīng)降到30%以下，服務(wù)業(yè)利用外資占比已經(jīng)高達(dá)69.2%。2017年，國(guó)務(wù)院罕見地一年之內(nèi)發(fā)出5號(hào)文和39號(hào)文兩個(gè)促進(jìn)利用外資的文件，可見中國(guó)政府對(duì)利用外資工作的高度重視，而穩(wěn)定外資形勢(shì)、改善外資結(jié)構(gòu)最有效的途徑莫過于放開占比高達(dá)七成的服務(wù)業(yè)的投資壁壘。

最后，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放也是新時(shí)代下人民追求美好生活質(zhì)量的必然要求。隨著人民生活水平的提高，對(duì)教育、醫(yī)療、旅游等服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，高端服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)迅速擴(kuò)大，對(duì)出國(guó)旅游出國(guó)留學(xué)等海外服務(wù)的需求迅速上升。服務(wù)業(yè)的開放也是滿足人民美好生活愿望，讓中國(guó)人更多地走出去的必然要求。

新一輪服務(wù)貿(mào)易開放的可能步驟與路徑

新一輪服務(wù)貿(mào)易的開放在十九大之后必然提速，各部門按照2017年國(guó)發(fā)39號(hào)文的要求正在緊張地制定開放時(shí)間表與路線圖。我們預(yù)期這一輪開放的影響將是深遠(yuǎn)的。

首先，新一輪服務(wù)業(yè)開放將涉及眾多的敏感部門和關(guān)鍵部門。在2017年國(guó)發(fā)39號(hào)文中，12個(gè)領(lǐng)域被列舉出來要求相關(guān)部委給出時(shí)間表和路線圖，包括專用車和新能源汽車制造、船舶設(shè)計(jì)、支線和通用飛機(jī)維修、國(guó)際海上運(yùn)輸、鐵路旅客運(yùn)輸、加油站、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、呼叫中心、演出經(jīng)紀(jì)、銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)。這12個(gè)領(lǐng)域除了專用車與新能源汽車制造以外，其余均為服務(wù)業(yè)，而且影響面都很大。其中有些領(lǐng)域被提出超過市場(chǎng)預(yù)期。例如，繼2017年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄取消了對(duì)旅客公路運(yùn)輸以及外輪理貨的準(zhǔn)入限制之后，39號(hào)文提出持續(xù)推進(jìn)國(guó)際海上運(yùn)輸和鐵路旅客運(yùn)輸?shù)膶?duì)外開放，這為交通運(yùn)輸業(yè)的對(duì)外開放打開了想象空間：外資獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)中國(guó)國(guó)內(nèi)鐵路旅客運(yùn)輸將具有什么樣的影響，對(duì)一帶一路國(guó)際鐵路運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)格局將產(chǎn)生何種影響，都是非常值得觀察的重要?jiǎng)酉颉?/p>

其次，本輪服務(wù)業(yè)對(duì)外開放舉措必將是漸進(jìn)而持續(xù)的，不會(huì)一次到位。國(guó)發(fā)39號(hào)文使用了“持續(xù)推進(jìn)”一詞就體現(xiàn)了這種意思。但是，漸進(jìn)的時(shí)間表與路線圖將要明確，在部分領(lǐng)域也會(huì)有突破性開放舉措。

第三，本輪服務(wù)業(yè)對(duì)外開放必然包括某些領(lǐng)域的股權(quán)限制放開措施。股權(quán)限制與合資要求是目前我們投資限制最主要的措施。一方面，這些措施引起了其他國(guó)家對(duì)中國(guó)通過股權(quán)限制強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的質(zhì)疑，另一方面，大量的協(xié)議控制情況的存在降低了股權(quán)限制的有效性，提高了監(jiān)管難度。服務(wù)業(yè)與制造業(yè)不同，由于服務(wù)提供者與服務(wù)對(duì)象常常需要通過有效直接接觸（包括電信遠(yuǎn)程接觸）才能提供服務(wù)，服務(wù)提供過程往往伴隨著技術(shù)外溢，服務(wù)業(yè)監(jiān)管者與被雇傭者也比制造業(yè)更容易接觸服務(wù)技術(shù)訣竅，因此在維護(hù)國(guó)家安全、發(fā)揮技術(shù)外溢效應(yīng)等方面，合資要求與股權(quán)限制變得必要性很低。放開股權(quán)限制和合資要求是市場(chǎng)對(duì)本輪服務(wù)開放的主要期待，我們也呼吁中國(guó)政府在這一方面勇于突破。

第四，本輪服務(wù)業(yè)開放我們建議還是要穩(wěn)妥推進(jìn)，有的措施可以在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試。2017年版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單比2017年版外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中全國(guó)版負(fù)面清單的內(nèi)容更加詳細(xì)，可操作性更強(qiáng)，但是其開放幅度與開放領(lǐng)域卻已經(jīng)差別很小。我們建議盡快推出新版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單，把39號(hào)文提出持續(xù)推進(jìn)開放的重要行業(yè)在自貿(mào)區(qū)先行開放。目前我國(guó)11個(gè)自貿(mào)區(qū)其差異性已經(jīng)比較大，繼續(xù)保持統(tǒng)一的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放目錄難以發(fā)揮不同自貿(mào)區(qū)開放探索的積極性。按照十九大“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)”的精神，可以讓各個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自行選擇重點(diǎn)開放行業(yè)先行開放，報(bào)中央政府統(tǒng)一公布。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同時(shí)也應(yīng)自行設(shè)計(jì)開放領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)制，積累監(jiān)管經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，以便全國(guó)推廣。

最后，本輪服務(wù)業(yè)的開放必然伴隨更多更細(xì)致的監(jiān)管措施出臺(tái)。這些監(jiān)管措施是內(nèi)外資一致的，基于公平競(jìng)爭(zhēng)考量、宏觀審慎考量、消費(fèi)者權(quán)益考量的技術(shù)性監(jiān)管措施。2017年7月17日在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，習(xí)近平指出，擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放，金融監(jiān)管能力必須跟得上，在加強(qiáng)監(jiān)管中不斷提高開放水平。一個(gè)行業(yè)的開放后面可能需要伴隨著多個(gè)行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的制訂、修訂和梳理。相關(guān)部門在制訂開放時(shí)間表與路線圖時(shí)也需要同時(shí)考慮提高監(jiān)管能力、完善監(jiān)管制度。

結(jié)論

服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步對(duì)外開放是中國(guó)經(jīng)濟(jì)向全球價(jià)值鏈中高端邁進(jìn)的必然要求，是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的必然要求，是擴(kuò)大利用外資規(guī)模、提高利用外資水平的必然要求，是滿足人民追求美好生活高質(zhì)量的必然要求，也是當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下世界各國(guó)期望中國(guó)進(jìn)一步開放市場(chǎng)的必然要求。目前將要開放的一系列服務(wù)領(lǐng)域存在影響面大、監(jiān)管難度大的困難，但是在十九大精神的指引下，相關(guān)政府部門必然迎難而上，細(xì)致籌劃，讓2017年國(guó)發(fā)5號(hào)文和39號(hào)文提出的開放計(jì)劃早日落實(shí)。

（作者介紹：崔凡，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授、中國(guó)世界貿(mào)易組織研究會(huì)研究部主任、北京大成律師事務(wù)所高級(jí)顧問；蔡開明，北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人； 孫磊，北京大成律師事務(wù)所合伙人。）