桂來庭，張萬林

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

淺談未成林地自然災(zāi)害損失調(diào)查與核定

桂來庭，張萬林

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

介紹了未成林地概念和成林年限標(biāo)準(zhǔn)，解釋了未成林地災(zāi)害受損申報(bào)前提、受損面積認(rèn)定原則、受損面積分類、受損程度等級(jí)劃分及恢復(fù)重建的規(guī)定，提出了關(guān)于受災(zāi)特點(diǎn)及影響分析的建議。

未成林地；成林年限；自然災(zāi)害；災(zāi)損調(diào)查

未成林地是重要的后備森林資源，是實(shí)現(xiàn)“十三五”森林資源增長(zhǎng)目標(biāo)的基礎(chǔ)保障。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多[1]，近10年來重特大自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，給森林資源和營造林造成重大損失。如何應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，切實(shí)鞏固好生態(tài)建設(shè)成果是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。2012年國家林業(yè)局出臺(tái)了《未成林地自然災(zāi)害受損核定辦法(試行)》(林造發(fā)〔2012〕323號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，為逐步建立未成林地自然災(zāi)害受損的調(diào)查、報(bào)告、評(píng)估和應(yīng)急處理機(jī)制打下了基礎(chǔ)。《辦法》出臺(tái)后，國家林業(yè)局于2015年和2017年先后對(duì)遼寧省、甘肅省小隴山林業(yè)實(shí)驗(yàn)局未成林造林地重度受損面積進(jìn)行了核定，有效地支援了受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)重建。本文依據(jù)《辦法》，結(jié)合國家級(jí)調(diào)查核定工作實(shí)踐，在簡(jiǎn)要介紹未成林地自然災(zāi)害受損面積調(diào)查核定基本程序和方法的同時(shí)，著重闡述災(zāi)損調(diào)查與申報(bào)工作中應(yīng)注意的問題。

1 未成林地及成林年限

1.1 未成林地概念

“未成林造林地”是較早使用的專業(yè)術(shù)語，“未成林地”則是2004年首次界定，即“指未達(dá)到有林地標(biāo)準(zhǔn)但有成林希望的林地”，包括“未成林造林地和未成林封育地”[2]?！拔闯闪衷炝值亍睂?duì)應(yīng)不到成林年限的人工造林和飛播造林，“未成林封育地”則對(duì)應(yīng)不到成林年限的封山育林(或人工促進(jìn)天然更新)。2014年修訂的《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》，不再使用“未成林地”和“未成林封育地”兩個(gè)專業(yè)術(shù)語，而“未成林造林地”則繼續(xù)沿用。

自然災(zāi)害對(duì)人工造林、飛播造林和封山育林均會(huì)造成損失，因此，“未成林地”這一術(shù)語在災(zāi)損申報(bào)和核定工作中繼續(xù)使用?？紤]到“未成林造林地”“未成林地”均為專業(yè)術(shù)語，在向社會(huì)公布災(zāi)害損失信息時(shí)，使用“造林損失”更為通俗。

1.2 成林年限相關(guān)規(guī)定

《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》對(duì)人工造林、飛播造林和封山育林三種營造林方式的成林年限作了規(guī)定，詳見表1[2]。需要說明的是，2014年修訂的《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》保留了2004年修訂的人工造林、飛播造林成林年限標(biāo)準(zhǔn)，封山育林成林年限的相關(guān)內(nèi)容則沒有保留。各省森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定對(duì)成林年限也有具體要求，在災(zāi)損調(diào)查和申報(bào)時(shí)，可采用本省規(guī)定的成林年限。

表1 不同營造方式成林年限表a營造方式年降水量400mm以上地區(qū)南方北方喬木灌木喬木灌木年降水量400mm以下地區(qū)喬木灌木封山育林飛播造林人工造林直播植苗、分殖5～83～65～104-68～155～85～74～75～8 5～77～105～73～82～64～8 3～64～104～82～52～42～6 2～53～8 3～6 注：慢生樹種取上限，速生樹種取下限；短輪伐期用材林由各省自行規(guī)定；大苗造林由各省自行規(guī)定，但至少經(jīng)過1個(gè)生長(zhǎng)季，或者1a以上；青藏高原參照北方地區(qū)。

根據(jù)成林年限標(biāo)準(zhǔn)，在災(zāi)損調(diào)查和申報(bào)工作中應(yīng)注意慢生樹種與速生樹種成林年限的差別，以400 mm年降水量以下地區(qū)為例，已滿4 a的楊樹造林不能作為災(zāi)損調(diào)查與申報(bào)的對(duì)象，而比楊樹早4 a造林的樟子松未成林造林地卻是災(zāi)損調(diào)查與申報(bào)的對(duì)象。因此，在災(zāi)損縣級(jí)自查和省級(jí)核查時(shí)，應(yīng)根據(jù)造林樹種來確定具體調(diào)查哪些年度的造林損失，而不能不分樹種統(tǒng)一規(guī)定調(diào)查年限。此外，災(zāi)害發(fā)生當(dāng)年的新造林可能還沒有統(tǒng)計(jì)上報(bào)面積，但新造林同樣是未成林地，因?yàn)?zāi)遭受損失也應(yīng)納入災(zāi)損調(diào)查和申報(bào)范圍。

2 未成林地災(zāi)害受損申報(bào)前提

《辦法》規(guī)定“未成林地自然災(zāi)害受損申報(bào)核定的前提是，發(fā)生的自然災(zāi)害等級(jí)較高，縣級(jí)(含縣級(jí))以上人民政府或人民政府設(shè)立的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)啟動(dòng)了應(yīng)急響應(yīng)?！奔窗l(fā)生自然災(zāi)害并啟動(dòng)了應(yīng)急響應(yīng)的情況下才能申報(bào)未成林地?fù)p失。

我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理制度比較完善，出臺(tái)了一系列管理規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要有：《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(《重大氣象災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)等級(jí)》《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》《風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《國家處置重特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》《重大林業(yè)生態(tài)破壞事故應(yīng)急預(yù)案》《重大外來林業(yè)有害生物災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》等。我國實(shí)行的是以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制，在分級(jí)負(fù)責(zé)上，根據(jù)自然災(zāi)害影響范圍和強(qiáng)度災(zāi)度級(jí)別，分別由中央、省、市、縣四級(jí)政府負(fù)責(zé)，四級(jí)政府均設(shè)有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)[1]。

近3年來，主要是嚴(yán)重旱災(zāi)對(duì)未成林造林地造成重大損失，2015年遼寧省和2017年甘肅省申報(bào)的均是嚴(yán)重旱災(zāi)未成林造林地受損面積，兩省均啟動(dòng)了省級(jí)層面的應(yīng)急響應(yīng)。這期間，也有單位申報(bào)了因林業(yè)有害生物未成林造林地?fù)p失的情況，但根據(jù)申報(bào)材料所提供的情況，受災(zāi)地區(qū)林業(yè)有害生物發(fā)生的范圍和程度，尚未達(dá)到《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》相關(guān)規(guī)定，沒有啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，故國家林業(yè)局未對(duì)申報(bào)單位的未成林造林地?fù)p失面積進(jìn)行核定。為規(guī)范申報(bào)工作，以下著重介紹《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》的主要內(nèi)容。

2005年國家林業(yè)局《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》，后根據(jù)2015-11-24國家林業(yè)局令第38號(hào)修改?！锻话l(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》規(guī)定：突發(fā)林業(yè)有害生物事件是指發(fā)生爆發(fā)性、危害性或者大面積的林業(yè)有害生物危害事件，包括：①林業(yè)有害生物直接危及人類健康的；②從國(境)外新傳入林業(yè)有害生物的；③新發(fā)生林業(yè)檢疫性有害生物疫情的；④林業(yè)非檢疫性有害生物導(dǎo)致葉部受害連片成災(zāi)面積1萬hm2以上、枝干受害連片成災(zāi)面積0.1萬hm2以上。突發(fā)林業(yè)有害生物事件分為一級(jí)和二級(jí)，直接危及人類健康的突發(fā)林業(yè)有害生物事件為一級(jí)，一級(jí)突發(fā)林業(yè)有害生物事件以外的其他突發(fā)林業(yè)有害生物事件為二級(jí)；一級(jí)突發(fā)林業(yè)有害生物事件由國家林業(yè)局確認(rèn)，二級(jí)突發(fā)林業(yè)有害生物事件由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門確認(rèn)。國家林業(yè)局或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織專家和有關(guān)人員對(duì)縣級(jí)人民政府林業(yè)主管部門報(bào)告的情況進(jìn)行調(diào)查和論證，確認(rèn)是否屬于林業(yè)有害生物事件；經(jīng)確認(rèn)屬于一級(jí)突發(fā)林業(yè)有害生物事件的，國家林業(yè)局應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，經(jīng)確認(rèn)屬于二級(jí)突發(fā)林業(yè)有害生物事件的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案[3]。

3 未成林地受損面積的認(rèn)定

《辦法》規(guī)定，未成林地自然災(zāi)害核定必須經(jīng)過縣級(jí)自查、省級(jí)核查和國家核定三個(gè)程序，其中國家核定在審核地方申報(bào)材料后，依據(jù)縣級(jí)自查和省級(jí)核查成果，按規(guī)定比例抽取申報(bào)受損面積逐地塊進(jìn)行現(xiàn)地調(diào)查，按統(tǒng)計(jì)匯總結(jié)果認(rèn)定受損面積。

3.1 受損面積的認(rèn)定原則

受損面積的核定需要從三個(gè)層面依次進(jìn)行，一是依據(jù)計(jì)劃文件、造林作業(yè)設(shè)計(jì)說明書和縣級(jí)自查成果材料，核對(duì)申報(bào)的受損面積是否屬于中央投入或貸款造林項(xiàng)目；二是依據(jù)林業(yè)統(tǒng)計(jì)口徑上報(bào)的中央投資或貸款造林項(xiàng)目年度造林面積，核對(duì)申報(bào)的受損面積是否符合常理，營造林時(shí)間是否超出成林年限；三是抽取經(jīng)縣級(jí)自查和省級(jí)核查的受損小班，逐塊核對(duì)受損小班位置是否與作業(yè)設(shè)計(jì)一致，造林密度是否達(dá)到合理初植密度標(biāo)準(zhǔn)，造林撫育管理措施是否到位，并逐塊調(diào)查受損程度等級(jí)，量測(cè)受損面積。

經(jīng)過三個(gè)層面的核實(shí)，有以下五種情形之一的面積不予核定： ①不屬于未成林地的面積； ②輕度受損面積； ③不屬于中央投資或貸款造林的面積； ④因?qū)嶋H造林株數(shù)低于最低合理初植密度、造林后期撫育管護(hù)措施不落實(shí)，以及其它人為因素導(dǎo)致?lián)p失或達(dá)不到合格標(biāo)準(zhǔn)的面積； ⑤虛報(bào)或重復(fù)上報(bào)的面積。近年國家級(jí)核定發(fā)現(xiàn)的主要錯(cuò)誤有：一是將地方投入的造林項(xiàng)目受損面積納入申報(bào)范圍；二是縣級(jí)自查沒有對(duì)受損小班面積認(rèn)真測(cè)量，直接依據(jù)小班設(shè)計(jì)面積申報(bào)。

3.2 受損面積的分類統(tǒng)計(jì)

為滿足管理需要，便于災(zāi)后恢復(fù)重建，《辦法》要求申報(bào)受損面積應(yīng)按不同造林項(xiàng)目和不同年度分類統(tǒng)計(jì)。不同造林項(xiàng)目依據(jù)計(jì)劃文件等容易區(qū)分，年度則容易混淆?！掇k法》規(guī)定的年度包括造林年度和計(jì)劃年度，兩者存在區(qū)別。造林年度以統(tǒng)計(jì)年度為依據(jù)，即將統(tǒng)計(jì)上報(bào)的年度作為造林年度，以分清不同造林年限的受損程度，便于掌握未成林地災(zāi)害損失的實(shí)際情況和一般性規(guī)律；計(jì)劃年度則是指計(jì)劃下達(dá)的年度，其依據(jù)是計(jì)劃文件，據(jù)此分清受損面積屬于哪個(gè)年度的計(jì)劃，便于管理部門掌握災(zāi)后計(jì)劃完成情況，及時(shí)作出調(diào)整。由于計(jì)劃允許跨年度實(shí)施，因此計(jì)劃面積并不是年度造林面積。如不認(rèn)真區(qū)分造林年度與計(jì)劃年度，容易出現(xiàn)年度間受損面積的混報(bào)，導(dǎo)致某個(gè)年度受損面積超過年度統(tǒng)計(jì)面積的情況，影響災(zāi)害損失的客觀判斷。

3.3 受損程度劃分及恢復(fù)重建規(guī)定

《辦法》將未成林地因?yàn)?zāi)受損面積的受損程度劃分為輕度、中度、重度三個(gè)等級(jí)。受損程度不同，對(duì)應(yīng)的恢復(fù)重建規(guī)定也不同，輕度受損面積不影響成林，可不納入恢復(fù)重建規(guī)劃；中度受損面積缺損植株較多，不采取措施則恢復(fù)成林困難，需要及時(shí)補(bǔ)植補(bǔ)造。

災(zāi)后恢復(fù)重建主要針對(duì)重度受損面積。重度受損面積指營造林失敗或損毀面積，失敗面積仍具備造林條件，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)，重新納入造林計(jì)劃；損毀面積已喪失造林條件，由國務(wù)院林業(yè)主管部門商有關(guān)部門核銷，并特別規(guī)定，退耕還林工程未成林地?fù)p毀面積核定及重新造林辦法根據(jù)國家退耕還林有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《辦法》同時(shí)規(guī)定，因自然災(zāi)害未完成的造林計(jì)劃結(jié)轉(zhuǎn)下一年度實(shí)施，這里所指的造林計(jì)劃為災(zāi)害發(fā)生當(dāng)年的造林計(jì)劃，如出現(xiàn)不能在當(dāng)年完成的情況時(shí)，需要按照規(guī)定的程序于年底以前報(bào)告國務(wù)院林業(yè)主管部門。

4 受災(zāi)特點(diǎn)及影響分析

《辦法》沒有特別要求進(jìn)行受災(zāi)特點(diǎn)及災(zāi)后影響分析，但掌握未成林地受災(zāi)特點(diǎn)，分析災(zāi)害損失對(duì)營林生產(chǎn)的影響，對(duì)指導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)重建、提高防災(zāi)減災(zāi)能力、促進(jìn)營造林工作都很有意義。因此，建議在自然災(zāi)害損失調(diào)查與核定工作中，加強(qiáng)受災(zāi)特點(diǎn)及影響分析。

受災(zāi)特點(diǎn)分析，主要從樹種特性、造林年限、造林技術(shù)、立地條件、種苗(種類、產(chǎn)地、苗齡、質(zhì)量等級(jí))、植被配置方式、營造林方式、造林后續(xù)管理等方面，進(jìn)行受損情況的對(duì)比，歸納出同等條件下受災(zāi)較輕的造林技術(shù)和管理措施，找出原因和應(yīng)避免的錯(cuò)誤，發(fā)現(xiàn)觀念上的誤區(qū)和決策上的失誤。

災(zāi)后影響分析，主要為災(zāi)后恢復(fù)重建、科學(xué)安排營造林任務(wù)提供依據(jù)，一是考慮受災(zāi)地區(qū)實(shí)際生產(chǎn)能力，合理安排恢復(fù)重建任務(wù)和年度新造林計(jì)劃；二是綜合分析受災(zāi)地區(qū)氣候特點(diǎn)，常發(fā)性自然災(zāi)害種類和頻率，結(jié)合受災(zāi)地區(qū)可造林林地質(zhì)量和不同營造林方式受災(zāi)特點(diǎn)，科學(xué)選擇能順應(yīng)自然的植被恢復(fù)方式和植被類型，調(diào)整好人工造林、封山育林和飛播造林任務(wù)結(jié)構(gòu)，避免盲目地以人工造林為主而遭受不必要的損失。

5 結(jié)語

建立未成林地自然災(zāi)害受損的調(diào)查、報(bào)告、評(píng)估和應(yīng)急處理機(jī)制是一項(xiàng)全新的工作，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。調(diào)查核定受損面積和受損程度是基礎(chǔ)，科學(xué)恢復(fù)重建、提高防災(zāi)減災(zāi)能力、提升營造林管理水平和技術(shù)水平才是根本，需要不斷從自然災(zāi)害中吸取教訓(xùn)，引導(dǎo)營造林工作進(jìn)一步符合尊重自然、順應(yīng)自然原則。

[1] 張乃平，夏東海.自然災(zāi)害應(yīng)急管理[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2009:39-40.

[2] 國家林業(yè)局.國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定[S],2004.

[3] 國家林業(yè)局.中國林業(yè)年鑒[M].北京：中國林業(yè)出版社，2016：119-120.

StudyontheSurveyandVerificationofNaturalDisasterDamageinImmatureForestLand

GUI Laiting，ZHANG Wanlin

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

The concepts of immature forest land and forest age limitation were introduced in this essay, and the premise of disaster damage report in immature forest land, the principals of damage areas verification, the classification of damage areas, classification of extent of damage and restore were explained, then put forward suggestions on disaster features and analysis of disaster effect.

immature forest land;forest age limitation;natural disaster;disaster damage survey

2017-08-27

桂來庭(1966-)，男，湖南祁陽人，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事森林資源監(jiān)測(cè)工作。

F 326.20

A

1003-6075(2017)03-0046-03

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2017.03.011