陳 偉

（北京郵電大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100876）

一、引 言

住房保障是國家通過財政轉(zhuǎn)移支付給予中低收入群體一定的住房補(bǔ)貼，以此來滿足其最基本的住房需求。當(dāng)前，在我國收入分配差距較大的情況下，如何更好地發(fā)揮住房保障的收入分配功能，是一個值得深入研究的問題。

按照住房補(bǔ)貼的提供方式，住房保障可以分為兩種類型:供給方補(bǔ)貼和需求方補(bǔ)貼。不同的補(bǔ)貼方式對居民收入的影響機(jī)制和調(diào)整幅度均有不同，究竟何種方式能夠最有效地達(dá)到改善收入分配的目標(biāo)？不同住房保障方式的選擇又受到哪些因素的影響？探究西方國家在不同歷史時期出現(xiàn)的住房保障方式變化，可以為完善我國現(xiàn)階段的住房保障制度提供借鑒。

二、住房保障方式的歷史演進(jìn)

（一）供給方補(bǔ)貼的發(fā)展歷程

供給方補(bǔ)貼是通過政府主導(dǎo)興建大量公共住房，并以低于市場租金的價格提供給保障對象居住，在一定條件下也可以允許保障對象購買公共住房，以此來解決中低收入群體的住房問題。供給方補(bǔ)貼是西方國家最早開始實施的住房保障方式。

作為老牌的資本主義國家，英國城鎮(zhèn)的住房問題出現(xiàn)較早。1919年，英國議會就通過了《住宅和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，在法律層面上明確了解決中低收入者住房問題的政府責(zé)任。二戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭的破壞，中低收入者普遍面臨住房短缺，英國政府開展了大規(guī)模的公共住房建設(shè)，逐步提高住房保障覆蓋面。20世紀(jì)60年代，幾乎每年新建的公共住房數(shù)量都在15萬套以上，1967年更是達(dá)到了21萬余套［1］。到70年代，英國全國住房的大約三分之一為公共住房。1980年，撒切爾政府上臺后，新自由主義占據(jù)了主流地位，公房私有化政策開始在全國推廣。公共住房的租戶可以購買其住房，根據(jù)居住時間的長短還可以享受不同程度的優(yōu)惠，一般情況下較市場價格可以便宜60%。此后，英國政府的住房供給方補(bǔ)貼政策在規(guī)模和力度上都開始大幅縮減。

二戰(zhàn)結(jié)束，隨著士兵的大量退役，美國的住房需求不斷上升，政府以增加住房存量為主要手段解決日益嚴(yán)重的住房問題。在1949年《住房法》頒布后，美國的公共住房建設(shè)力度開始加大，年均建成量保持在2萬套上下，1952-1953年度更是超過了5.8萬套［2］。為了擴(kuò)大投資，聯(lián)邦政府注重引導(dǎo)私人資本參與公共住房建設(shè)。約翰遜總統(tǒng)執(zhí)政期間制定了住房建設(shè)補(bǔ)貼計劃，由聯(lián)邦政府對私人投資者的貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼，這些新建成的住房主要面向中低收入者出租。1968-1973年，這項計劃共資助建設(shè)了約37萬余套住房［3］。經(jīng)過歷屆政府的努力，到1997年，全國共建成公共住房140多萬套［4］。

新加坡的住房保障制度以公共組屋為主要載體，屬于比較典型的實物配租形式。公共組屋由政府出資興建，保障對象為中低收入群體。實際上，公共組屋幾乎構(gòu)成了新加坡整個國家的住房供應(yīng)體系，全國80%以上的居民都居住在政府提供的組屋中，只有高收入群體才會通過私人住房市場滿足自身的住房需求。最初，組屋只允許出租，后來政府允許向居住者出售。到2011年，94.7%的居住者購買了組屋。

據(jù)統(tǒng)計，日本在二戰(zhàn)結(jié)束時短缺420萬套住房，相當(dāng)于都市住宅總量一半的水平。在這種情況下，日本政府通過制定住宅建設(shè)“五年計劃”，大力發(fā)展公共住房。到2015年，日本共實施了九個“五年計劃”。根據(jù)1951年出臺的《公營住宅法》，日本由地方政府建造面向低收入者出租的公營住宅，而中央政府則對地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼。對于向月收入在11.5萬～19.8萬日元家庭出租的住宅，中央政府補(bǔ)貼造價的1/2；對于向月收入低于11.5萬日元家庭出租的住宅，則補(bǔ)貼其造價的2/3?！捌呶逵媱潯蓖瓿蓵r，日本共建造了244.7萬套公營住宅，對于解決低收入者的住房困難發(fā)揮了巨大作用［5］。1955年，日本頒布了《住宅公團(tuán)法》，將城市中等收入者也納入住房保障范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了公共住房政策的受益群體。住宅公團(tuán)是由中央政府和地方政府共同出資成立的企業(yè)法人，其主要業(yè)務(wù)是直接向中等收入家庭出售出租住房。公團(tuán)建造的住宅按成本價向中等收入家庭出售，并且享有稅率優(yōu)惠，到2000年，公團(tuán)累計建造了約118萬套住宅。

可以看出，西方各國在住房保障制度建設(shè)的早期，均采取了供給方補(bǔ)貼的方式，直接原因是住房短缺嚴(yán)重，政策手段是大規(guī)模建設(shè)公共住房。政策執(zhí)行初期以實物配租為主，后期則租售并舉，允許公房租住者購買其住房。

（二）需求方補(bǔ)貼的發(fā)展歷程

需求方補(bǔ)貼是政府不再通過大規(guī)模興建公共住房，轉(zhuǎn)而以現(xiàn)金或租房劵等形式，將住房補(bǔ)貼直接發(fā)放到保障對象手中，具體的補(bǔ)貼額度為家庭住房消費超過政府規(guī)定其占家庭收入比例的部分。另外，對中低收入購房者提供金融優(yōu)惠，也是需求方補(bǔ)貼的一種主要形式。與供給方補(bǔ)貼相比，需求方補(bǔ)貼出現(xiàn)的時間較晚，西方國家大多在20世紀(jì)60年代開始嘗試其政策可行性，70年代逐步推廣。迄今，需求方補(bǔ)貼已經(jīng)成為西方國家住房補(bǔ)貼的主要方式。

當(dāng)前美國的住房補(bǔ)貼政策，由1974年頒布的《住房與社區(qū)發(fā)展法案》提供了基本框架，法案規(guī)定，低收入家庭及特殊人群的房租支出不能超出其家庭收入的25%（后來提高到30%），超出的部分將由政府以租房劵的形式提供補(bǔ)貼。該法案奠定了此后美國實行需求方住房補(bǔ)貼的基本基調(diào)。美國需求方補(bǔ)貼的一個顯著特點，是注重發(fā)揮金融手段的作用，通過金融創(chuàng)新和各種住房貸款補(bǔ)貼提高居民的住房支付能力。美國政府住房金融管理局的一個重要職能就是向中低收入者提供購房貸款擔(dān)保，為了降低首付壓力，這些貸款的首付比例可以低至3.5%，如果出現(xiàn)了還款違約，住房管理局將補(bǔ)償貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的損失。2013年，共有120萬戶家庭獲得了該項貸款擔(dān)保，其中78%為首套房購買者，貸款總額2 130億美元，占當(dāng)年新增住房抵押貸款的15.5%［6］。為稀釋轉(zhuǎn)移風(fēng)險，在住房二級金融市場，美國政府通過“兩房”（房利美、房地美）開展住房貸款證券業(yè)務(wù)，同時規(guī)定，“兩房”收購的住房貸款中，發(fā)放給低收入家庭的購房貸款必須占到一定比例。在2006年，這一比例為不低于53%。

由于傳統(tǒng)的普惠型公共住房政策帶來了巨大的財政負(fù)擔(dān)，撒切爾政府上臺后，英國政府的住房保障方式開始向需求方補(bǔ)貼傾斜。對于來自于私人的社會性公共住房，政府規(guī)定房東收取的租金不得高于市場價格的80%；對于年收入在1.6萬英鎊以下的居民，政府發(fā)放住房津貼。英國政府還通過多種金融優(yōu)惠模式給予中低收入者購房補(bǔ)貼。如住房凈值貸款模式，對于年收入低于6萬英鎊的居民提供相當(dāng)于房價15%～30%的優(yōu)惠貸款，貸款期限為25年。

與其他國家相比，德國居民的租房比例較高，目前大約有一半左右居民選擇租房居住。德國政府規(guī)定，中低收入者住房消費支出最高為其家庭收入的25%，超過的部分由政府補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的期限為15年。對于希望購買住房的中低收入家庭，政府提供各種金融優(yōu)惠政策。例如比較有特色的LTV（貸款價值比例）金融創(chuàng)新產(chǎn)品，購房者最高可獲得房價125%的貸款，每月還款的比例可在1%～5%之間靈活選擇。

三、住房保障方式的收入分配效應(yīng)

從收入分配的視角看，按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，同等的金錢帶給窮人的效用要大于帶給富人的效用；對富人征稅，并以財政轉(zhuǎn)移支付的形式給予窮人補(bǔ)貼，能夠提升整個社會的福利水平。雖然住房保障兩種方式的政策著力點不同，但是都受到了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的影響。

（一）供給方補(bǔ)貼的收入分配效應(yīng)

二戰(zhàn)后，凱恩斯主義盛行，美、英等國家注重從宏觀層面對收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，對于關(guān)乎居民基本生活的住房問題投入大量資金，供給方補(bǔ)貼受益于這種思潮，最初收到了比較好的政策效果。但是，巨大的財政投入也為日后的政策轉(zhuǎn)變埋下了伏筆。美國的住房保障政策從尼克松政府時期開始向需求方補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型，里根政府上臺后更是基本上停止了公共住房的建設(shè)，英國則從撒切爾政府時期開始推行住房私有化政策，減少政府對公共住房的投入，直接動因都是減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。另外，供給方補(bǔ)貼方式在實施過程中也產(chǎn)生了一些問題。

由于公共住房的租金低廉，導(dǎo)致大量貧困者的集中入住。從長期看，沒有明顯改善入住者的收入狀況，有時甚至出現(xiàn)進(jìn)一步的惡化。在美國，公共住房租戶的收入持續(xù)下跌，1950年為全國平均收入的57%，1960年為41%，到20世紀(jì)90年代中期不足20%。低收入家庭的集中居住，造成教育、文化、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)社會資源的配置不足；對于擺脫貧困必不可少的信息、技能、經(jīng)驗，居住者之間也缺乏社會分享機(jī)制。這些因素被認(rèn)為是導(dǎo)致公共住房與貧困集中相關(guān)的眾多社會問題的根源［7］。在此情況下，供給方補(bǔ)貼不會對縮小居民收入差距產(chǎn)生明顯作用，反而促成了“貧困陷阱”。

英國在撒切爾政府上臺后，公房私有化政策開始在全國推廣，政策的核心是“購買權(quán)”，公共住房的租戶可以購買其住房，并按租住時間長短享受不同程度的優(yōu)惠。該政策在短期內(nèi)釋放了大量的公共住房紅利，使英國的住房自有化率從1980年的57%上升到1991年的67%［8］，一定程度上縮小了因擁有住房不同而產(chǎn)生的財富收入差距，政府的財政赤字也大幅減少。但是，20世紀(jì)90年代英國再次出現(xiàn)房價高漲的局面，新一代中低收入者又陷于買不起房的窘境，原因在于此前一個時期英國政府基本上停止了公共住房的建設(shè)，住房存量不斷減少。20世紀(jì)80年代改革的階段性成功，背景在于公共住房建設(shè)在二戰(zhàn)后近30年的建設(shè)積累，而公共住房只出不進(jìn)的私有化改革，不能適應(yīng)不斷變化的社會需求。

可以看出，以出售產(chǎn)權(quán)為最終形式的供給方補(bǔ)貼，可以使公共住房的購買者一次性得到較多的住房補(bǔ)貼，能夠在短期內(nèi)改善居民收入分配狀況。但是，公共住房存量畢竟是有限的，如果不能保證公共住房的持續(xù)供應(yīng)，必將產(chǎn)生巨大的供需差額。從國民收入分配的角度看，這種政策存在代際不公平性。要避免出現(xiàn)這些問題，就需要保持穩(wěn)定而大量的公共住房建設(shè)投入，這是許多國家的財政狀況所無法承受的。

（二）需求方補(bǔ)貼的收入分配效應(yīng)

與供給方補(bǔ)貼相比，需求方補(bǔ)貼能以較少的財政投入覆蓋更多的保障對象，政策的可持續(xù)性較強(qiáng)；從收入分配效果上看，這種方式能夠減少不必要的福利損失，更能體現(xiàn)公平性。在住房市場價格穩(wěn)定的情況下，補(bǔ)貼對象能夠擁有更大的住房選擇自主性，在一定程度上可以避免“貧困聚集”現(xiàn)象。因此，從公平分配的角度看，需求方補(bǔ)貼更有效率。

在需求方補(bǔ)貼框架下，獲得政府提供的金融優(yōu)惠后，中低收入者增強(qiáng)了住房支付能力，有可能在市場上購買住房，從而產(chǎn)生了擁有住房的財富效應(yīng)，提高了實際收入水平。這種收入分配效應(yīng)已經(jīng)在美國得到了印證。

對多數(shù)美國人來說，住房是最主要的家庭資產(chǎn)。2001年，在收入分布中處于最低20%區(qū)間的租房居住家庭，其平均凈資產(chǎn)僅為500美元，而處于同樣收入層次的擁有住房產(chǎn)權(quán)家庭，其平均資產(chǎn)為6.8萬美元。在這些有房戶里，半數(shù)家庭凈財富的80%以上來自于住房?？梢?，是否擁有住房，構(gòu)成了貧富差距的重要原因。縮減不同社會階層之間的住房差距，就能夠縮小國民收入分配的差距。

雖然需求方補(bǔ)貼具備許多優(yōu)點，但是其政策實施需要一定的前提條件，那就是，住房市場發(fā)展較為成熟，住房供需基本均衡。如果不具備這一條件，需求方補(bǔ)貼也不會收到很好的效果，英國就是一個典型的例子。

1980年代后，英國的住房保障方式向需求方補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，但是，政策效果并不理想。從1992年至2007年，英國房價上漲了250%，上漲速度幾乎為居民收入的兩倍［9］。政府重新審視了住房政策，1997年布萊爾政府開始重拾供給方補(bǔ)貼，尋求“磚頭補(bǔ)貼”和“人頭補(bǔ)貼”的平衡點。2004年英國頒布《住房法》，明確強(qiáng)調(diào)政府將致力于解決中低收入者的住房問題，布朗政府在2007年進(jìn)一步宣布，將在未來的10年里投資100億英鎊新建公共住房。

英國的情況說明，近三十年來，雖然需求方補(bǔ)貼是西方各國住房保障的主要方式，但是卻不能簡單認(rèn)為，需求方補(bǔ)貼就是解決中低收入者住房問題和改善收入分配的最好方式。

（三）兩種補(bǔ)貼方式相結(jié)合的收入分配效應(yīng)

當(dāng)前，住房保障體系比較完備、政策效果比較好的國家，第一梯隊當(dāng)首推新加坡和德國，日本次之，英、美則又次之。英國和美國恰恰是需求方補(bǔ)貼應(yīng)用比較早的國家，而新加坡、德國、日本在住房保障中并沒有一味地采取需求方補(bǔ)貼的政策。

新加坡實行國家主導(dǎo)型的住房政策，居民基本上都居住在政府提供的組屋中，只有少部分高收入階層通過市場購買住房，組屋既可出租，也可以優(yōu)惠的價格出售，住戶能夠在購房負(fù)擔(dān)較小的情況下獲得住房的產(chǎn)權(quán)，政策方式類似于英國20世紀(jì)80年代的公房私有化改革。但不同于英國曇花一現(xiàn)的功利性政策，新加坡的組屋購買政策是持續(xù)和穩(wěn)定的，這種持久的政策對社會的收入調(diào)節(jié)作用巨大，居民之間基本上不存在因擁有住房不同而產(chǎn)生的收入差距。

早在1847年，德國就出現(xiàn)了住房合作社，依靠社員出資以及從銀行獲得的貸款建房出租給社員居住。二戰(zhàn)后，為了解決住房短缺，政府向住房合作社提供免息貸款建造了大量房屋，還通過金融財稅優(yōu)惠鼓勵私人建房，對建造社會福利房租給低收入者的投資者，政府也可以提供一定數(shù)量的免息貸款。經(jīng)過數(shù)十年的公共住房建設(shè)，到20世紀(jì)90年代，德國的住房短缺問題得到了根本解決。在此期間，德國于1965年頒布《住房補(bǔ)貼法》，給低收入家庭發(fā)放住房補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金由聯(lián)邦政府和州政府各自承擔(dān)一半，目前這項政策仍在執(zhí)行，并已成為解決低收入家庭住房問題的主要途徑。通過長期努力，德國的住房保障政策覆蓋了四分之三的本國居民，在主要發(fā)達(dá)國家中名列前茅，住房價格的穩(wěn)定，保證了經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長和國民收入水平的提高。

受國情和傳統(tǒng)的影響，日本政府一直對居民擁有住房產(chǎn)權(quán)比較重視。從日本戰(zhàn)后實行的公營住宅、住宅公團(tuán)、住宅金融公庫等三大住房保障政策看，其一直堅持的是供給方補(bǔ)貼同需求方補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。目前日本基本實現(xiàn)了一戶一套住房的目標(biāo)，中低收入者充分享受到了住房政策的優(yōu)惠，政府有效調(diào)節(jié)了住房差距，達(dá)到了較好的改善收入分配效果。

四、國際經(jīng)驗與政策建議

（一）住房保障改善收入分配的國際經(jīng)驗

為了更好地達(dá)到住房保障的政策效果，應(yīng)當(dāng)科學(xué)使用住房保障方式，回顧西方國家上百年的住房保障發(fā)展歷程，可以得出幾點實踐經(jīng)驗。

（1）住房保障對于改善收入分配狀況能夠發(fā)揮重要作用。這種作用的發(fā)揮，可以通過政府的住房補(bǔ)貼直接提高保障對象的收入，以優(yōu)惠政策使保障對象獲得住房產(chǎn)權(quán)從而縮小財產(chǎn)性收入差距，解決保障對象的居住問題使之可以在身體和技能等方面提高社會競爭力等多種機(jī)制予以實現(xiàn)。

（2）住房保障的不同方式有其不同的適用階段。供給方補(bǔ)貼的方式主要適用于社會住房普遍短缺、住房市場不夠穩(wěn)定的局面，政府有必要通過大量新建公共住房滿足保障對象的居住要求；需求方補(bǔ)貼的方式主要適用于社會住房數(shù)量充足、住房市場價格比較穩(wěn)定的局面，政府的補(bǔ)貼可以使保障對象享有更大的住房選擇自主權(quán)，從而避免“貧困集中”的問題。

（3）住房保障的不同方式可以產(chǎn)生不同的收入分配效果。供給方補(bǔ)貼的方式有助于在短期內(nèi)縮小居民之間的收入分配差距，但對政府財政投入的要求相應(yīng)較高，容易導(dǎo)致代際不公平問題；需求方補(bǔ)貼的操作相對簡單，當(dāng)保障對象不符合保障標(biāo)準(zhǔn)時，補(bǔ)貼政策可以及時退出，從長期看，對于改善社會收入分配更加公平有效。

（二）完善我國住房保障制度的政策建議

（1）在現(xiàn)階段應(yīng)堅持供給方補(bǔ)貼為主的住房保障方式。目前我國的住房保障體系，主要包括公共租賃住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房和棚戶區(qū)改造以及近年來開始推廣的共有產(chǎn)權(quán)房等形式，從政策內(nèi)容看，以供給方補(bǔ)貼為主要方式。供給方補(bǔ)貼是一個國家建立住房保障制度初始階段的共同選擇，適應(yīng)了我國現(xiàn)代住房保障制度建立時間不長的發(fā)展階段，能夠更好地解決住房供需不平衡，尤其是適合中低收入者的住房供應(yīng)不足的問題。因此，應(yīng)該繼續(xù)予以堅持，同時，由于區(qū)域之間的收入分配和住房問題狀況表現(xiàn)不一，可以在有條件的地區(qū)適時開展需求方補(bǔ)貼探索。

（2）不宜過分否定“產(chǎn)權(quán)出售”的住房保障形式。在西方國家的住房保障政策中，無論是供給方補(bǔ)貼還是需求方補(bǔ)貼，都包含著出售公共住房的內(nèi)容，如英國的住房私有化政策、新加坡的組屋制度、日本的住宅公團(tuán)政策等。獲得住房的產(chǎn)權(quán)，可以在很大程度上改善中低收入者的生活狀況。從收入分配的視角看，這種政策使保障對象的獲益最大，對國民收入分配的調(diào)節(jié)作用也最大。因此，我們不宜過分否定“產(chǎn)權(quán)出售”的住房保障形式。以往在我國出現(xiàn)的對于經(jīng)濟(jì)適用房的批評，更多針對的是政策實施過程中的不公正，這種政策的設(shè)計初衷是沒有問題的。在我國居民的住房差距和財產(chǎn)性收入差距都存在進(jìn)一步拉大趨勢的情況下，給予中低收入者補(bǔ)貼性的“住房產(chǎn)權(quán)供應(yīng)”，可以對收入差距的擴(kuò)大起到一定的抑制作用。具體實施中，可以將經(jīng)濟(jì)適用房并軌到公共租賃房制度之中，允許公共租賃住房的住戶，滿足一定條件時以優(yōu)惠價格購買住房。

（3）根據(jù)保障對象的收入層次靈活運用住房保障方式。按照收入水平，住房保障對象可以劃分為低收入、中低收入和中等收入等群體。隨著國力和人民美好生活需要的不斷提升，將來一定時期，我國的住房保障對象應(yīng)該包括這三個群體。在政府財力和居民住房支付能力均有限的情況下，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，針對不同收入層次靈活適用住房保障方式，可以提高住房保障效果。具體而言，對于低收入家庭，應(yīng)以供給方補(bǔ)貼為主，由政府提供公共租賃住房或廉租房；對于中低收入家庭，應(yīng)將供給方補(bǔ)貼同需求方補(bǔ)貼相結(jié)合，政府可以提供住房劵或住房租金補(bǔ)貼，也可以允許有條件的住戶以成本價格購買公共租賃住房；對于中等收入家庭，應(yīng)以需求方補(bǔ)貼為主，通過各種金融優(yōu)惠貸款和金融創(chuàng)新模式提高其住房支付能力，在政府的支持下運用市場力量滿足居住需求。