周凱

(上海交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200240)

【社會(huì)治理研究】

社會(huì)治理視閾下西方警治模式的演變*

周凱

(上海交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200240)

警治模式；抗?fàn)幷危簧鐣?huì)治理

西方警治歷經(jīng)的武力升級(jí)、協(xié)商管理、策略瓦解三種模式變遷，折射了西方國(guó)家抗?fàn)幹卫淼睦砟钷D(zhuǎn)變。西方警治模式的發(fā)展既與西方社會(huì)“街頭政治”的興起密切相關(guān)，又深受警察因素、抗?fàn)幷咭蛩亍⑼{性因素的影響與制約。中國(guó)社會(huì)的抗?fàn)幹卫黼m然不能簡(jiǎn)單照搬西方經(jīng)驗(yàn)，但其警治行為中的模式演變、警察群體的角色定位、警治行為的法治保障具有一定借鑒意義。

近年來(lái)，各種抗?fàn)幮袆?dòng)在全球范圍內(nèi)此起彼伏，抗?fàn)幷沃饾u成為學(xué)界關(guān)注的議題。所謂“抗?fàn)幷巍?，是指普通民眾?lián)合起來(lái)對(duì)抗資本控制、權(quán)力精英、執(zhí)政當(dāng)局的集體行動(dòng)，其形式涵蓋革命、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、示威游行、罷工抗議等。[1]2-6在抗?fàn)幷窝芯恐?，抗?fàn)幷邿o(wú)疑受到了長(zhǎng)期持續(xù)性的學(xué)術(shù)關(guān)注，其訴求表達(dá)、組織方式、動(dòng)員策略、抗?fàn)幨址ǖ瘸蔀檠芯恐攸c(diǎn)。與此同時(shí)，另一類人群也同樣引發(fā)了學(xué)界的興趣——這就是出現(xiàn)在每一次街頭對(duì)峙之中并擔(dān)當(dāng)維護(hù)公共秩序職責(zé)的警察。

在西方，一旦游行示威或抗議行動(dòng)爆發(fā)，警察擔(dān)負(fù)著現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)的法律責(zé)任，而其專業(yè)化處置抗?fàn)幮约w行動(dòng)的職業(yè)行為稱之為“抗?fàn)幘巍薄Ｔ谶^(guò)去20年中，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)西方抗?fàn)幷魏突鶎由鐣?huì)治理的理論探討多從社會(huì)參與者的角度展開(kāi)，對(duì)警治問(wèn)題的關(guān)注相對(duì)不足。因此，評(píng)述西方警治行為的模式變遷和影響因素，對(duì)當(dāng)下中國(guó)基層社會(huì)治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、警察與社會(huì)治理

警察是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)政治意志、維護(hù)統(tǒng)治秩序的強(qiáng)力手段和重要保障。從某種程度而言，暴力或威脅使用暴力是警察行為的本質(zhì)屬性。“警察的限制實(shí)際上是代表國(guó)家對(duì)所有社會(huì)成員或組織進(jìn)行規(guī)制、規(guī)范、約束直至懲罰……國(guó)家通過(guò)警察展現(xiàn)統(tǒng)治性、暴力性?！盵2]56

隨著傳統(tǒng)國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，警察的暴力工具屬性日趨隱性化，而其保障社會(huì)秩序、處理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)社會(huì)需求的社會(huì)治理職能則愈發(fā)凸顯。恩格斯曾指出，國(guó)家的“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盵3]523換言之，國(guó)家的社會(huì)職能是其政治統(tǒng)治職能的重要基礎(chǔ)，只有滿足社會(huì)成員基本的生存及發(fā)展需要，政權(quán)本身才能穩(wěn)固。在現(xiàn)代國(guó)家中，警察是國(guó)家履行其社會(huì)治理職能的核心機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如維護(hù)公共安全、打擊犯罪活動(dòng)、展開(kāi)緊急救助、提供便民服務(wù)等。特別是在西方社會(huì)，警察在三權(quán)分立的體制框架下具有相對(duì)獨(dú)立的地位，并作為一種公共權(quán)力在社會(huì)治理中扮演著舉足輕重的角色。利普斯基(Michael Lipsky)在其《基層官僚：公職人員的困境》一書(shū)中曾指出，諸如警察等處于社會(huì)治理最前線的公共權(quán)力使用者，雖然職級(jí)不高，卻決定著宏觀政治決策和公共政策執(zhí)行的實(shí)際效果：“基層官僚的即時(shí)決定、日常規(guī)則、應(yīng)對(duì)不確定性和工作壓力的手段，皆成為實(shí)際執(zhí)行的公共政策?！盵4]xiii如果忽視這一群體的思維邏輯和行為方式，政治家和決策者精心設(shè)計(jì)的政策或許在現(xiàn)實(shí)中難以得到準(zhǔn)確有效的執(zhí)行，甚至出現(xiàn)南轅北轍的現(xiàn)象。

從社會(huì)治理的角度而言，警察是國(guó)家和社會(huì)邊界勘劃中至關(guān)重要的連接點(diǎn)——它既為“國(guó)家-社會(huì)”互動(dòng)提供秩序保障，又是國(guó)家與社會(huì)對(duì)話的重要媒介。一方面，警察作為國(guó)家的即時(shí)代表，必須對(duì)任何違背國(guó)家法律、政府法規(guī)及社會(huì)規(guī)范的行為實(shí)施有效處置，以維護(hù)國(guó)家安全、法律權(quán)威及社會(huì)秩序；另一方面，警察是公共權(quán)力與公民權(quán)利互動(dòng)的中介者，即在體現(xiàn)國(guó)家政治意志和堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，又要保障公民的基本權(quán)利和提供公共服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中，警務(wù)工作往往涵蓋了社會(huì)生活的方方面面，大到應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件、化解社會(huì)矛盾、打擊犯罪行為，小到調(diào)解鄰里糾紛、管理戶口登記、處理失物招領(lǐng)等。作為國(guó)家和社會(huì)的連接點(diǎn)，警務(wù)工作客觀上需要不斷平衡公權(quán)力與私權(quán)利之間的“緊張”，協(xié)調(diào)“法理情”之間存在的內(nèi)在張力。羅伯特·雷納曾形象地將警察稱之為“社會(huì)各種勢(shì)力之間關(guān)系的調(diào)解者——‘一個(gè)街頭角落的政治家’?！盵5]105因此，警察在社會(huì)治理中的角色與作用值得我們給予更多的學(xué)術(shù)關(guān)注和理論探討。

二、西方警治的模式變遷

21世紀(jì)以來(lái)，西方社會(huì)經(jīng)歷了一波又一波的“街頭政治”。如何應(yīng)對(duì)集體性的抗?fàn)幮袨椤⒂行ЬS護(hù)社會(huì)秩序，成為抗?fàn)幷窝芯康暮诵膯?wèn)題之一。從抗?fàn)幹卫淼慕嵌葋?lái)看，國(guó)家絕非僅是一種政治環(huán)境或結(jié)構(gòu)性背景，而是具備獨(dú)立行為能力以應(yīng)對(duì)抗?fàn)幮袆?dòng)的重要參與者，因此必須將其視為獨(dú)立一方展開(kāi)深入研究。由于“國(guó)家”本身是一個(gè)極為復(fù)雜多維的抽象概念，學(xué)術(shù)研究往往需要將其具化(disaggregate)。在西方，警察被賦予了代表國(guó)家應(yīng)對(duì)社會(huì)抗?fàn)幮袆?dòng)、維護(hù)公共秩序的法定責(zé)任。西方警治經(jīng)歷了三種模式的發(fā)展與演變：即武力升級(jí)模式(escalated force)、協(xié)商管理模式(negotiated management)以及策略瓦解模式(strategic incapacitation)。

武力升級(jí)模式是西方國(guó)家應(yīng)對(duì)抗?fàn)幮袆?dòng)最早采用的警治模式。20世紀(jì)50-60年代，美國(guó)警察在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)由于越南戰(zhàn)爭(zhēng)所引發(fā)的一系列社會(huì)運(yùn)動(dòng)時(shí)采取了較為強(qiáng)硬的處置方式——以強(qiáng)大壓倒性的警力布置回應(yīng)抗議人群的暴力行為或傾向。該模式的核心理念是通過(guò)逐漸升級(jí)武力達(dá)到控制抗議人群、維護(hù)并恢復(fù)公共秩序的目的，在此過(guò)程中絕不姑息參與人群的任何過(guò)激行為或暴力舉動(dòng)。[6]371-389換言之，抗?fàn)幷叩谋┝π袨楸厝徽兄戮旌敛涣羟榈奈淞褐?。然而，武力升?jí)模式雖能快速有效地控制抗?fàn)幮袆?dòng)，但卻極易造成警察與抗議人群之間的暴力對(duì)抗，使得“國(guó)家-社會(huì)”的互動(dòng)關(guān)系不斷惡化。因此，從20世紀(jì)60年代后期開(kāi)始，西方國(guó)家開(kāi)始思考如何改變這種“以暴制暴”的警務(wù)處置風(fēng)格，尋找更為柔性的抗?fàn)幹卫矸绞健?/p>

自20世紀(jì)70年代中期，協(xié)商管理模式開(kāi)始興起并逐漸成為西方抗?fàn)幘蔚闹鲗?dǎo)模式。以美國(guó)為例，警方改變了以往對(duì)待抗議群體和抗?fàn)幮袆?dòng)的強(qiáng)硬態(tài)度，采取較為親民的姿態(tài)，主動(dòng)與抗議者協(xié)商對(duì)話，對(duì)策劃中的抗議行動(dòng)進(jìn)行勸解疏導(dǎo)，對(duì)具體的抗議時(shí)間、地點(diǎn)、方式予以規(guī)范和限定。該模式的根本目的是通過(guò)充分溝通協(xié)商以實(shí)現(xiàn)對(duì)集體行動(dòng)的有效控制，減小抗議活動(dòng)對(duì)公共秩序的干擾和影響，并且最大限度地避免出現(xiàn)過(guò)激行為和暴力沖突。[7]總之，協(xié)商管理模式有助于扭轉(zhuǎn)警察與抗議者之間的對(duì)立關(guān)系——警察充分尊重社會(huì)成員訴求表達(dá)的權(quán)利，民眾亦理解和配合警察維護(hù)社會(huì)秩序的職責(zé)所需。由此，雙方開(kāi)啟了制度化的正向互動(dòng)，降低了警民對(duì)抗的發(fā)生機(jī)率，形成了抗?fàn)幹卫淼囊环N主導(dǎo)性范式。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著全球化的不斷推進(jìn)，愈來(lái)愈多的跨國(guó)界社會(huì)運(yùn)動(dòng)興起。例如，2011年美國(guó)爆發(fā)的“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)”迅速蔓延至許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家，最終升級(jí)為全球性的“占領(lǐng)行動(dòng)”。這些運(yùn)動(dòng)的核心組織者往往是匿名狀態(tài)，通過(guò)現(xiàn)代通訊工具和社交媒體進(jìn)行了大規(guī)模的組織動(dòng)員，并迅猛擴(kuò)展至社會(huì)各個(gè)角落，對(duì)公共安全和社會(huì)秩序產(chǎn)生極大威脅。為了應(yīng)對(duì)這一新變化，西方警治開(kāi)始強(qiáng)調(diào)通過(guò)情報(bào)收集、提前預(yù)警以及空間控制等手段，在不侵犯公民表達(dá)權(quán)的前提下，倚重事前有選擇性地使用武力而非事后懲戒性地處置違法行為，以達(dá)到維護(hù)公共秩序的最終目的，即所謂的策略瓦解模式。該模式的最大特征是兼容了武力升級(jí)模式和協(xié)商管理模式的基本特點(diǎn)——既策略性地運(yùn)用武力(如使用非致命性武器、事先控制潛在的麻煩制造者、超時(shí)或延期拘留、劃定禁止抗議區(qū)域等)，又保持與那些理性自律的抗議者進(jìn)行及時(shí)溝通，以達(dá)成有效規(guī)制集體行動(dòng)整個(gè)發(fā)展過(guò)程的最終目的。[8]636-652

西方警治的三種模式演變反映了抗?fàn)幹卫淼睦砟钷D(zhuǎn)變。西方社會(huì)自20世紀(jì)60年代起經(jīng)歷了基于價(jià)值理念訴求為標(biāo)志的“新社會(huì)運(yùn)動(dòng)”，國(guó)家在應(yīng)對(duì)民眾表達(dá)非物質(zhì)利益訴求的集體行動(dòng)(如女權(quán)運(yùn)動(dòng)、同性戀身份認(rèn)同運(yùn)動(dòng)等)過(guò)程中，逐漸從剛性強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序轉(zhuǎn)向通過(guò)柔性協(xié)商互動(dòng)來(lái)引導(dǎo)規(guī)范抗?fàn)幮袆?dòng)。當(dāng)全球化和新媒體帶來(lái)愈來(lái)愈多的跨國(guó)界社會(huì)運(yùn)動(dòng)時(shí)，西方國(guó)家又開(kāi)始采取抑制性策略以確保其社會(huì)控制力，即強(qiáng)調(diào)提前介入抗?fàn)幮袆?dòng)的組織動(dòng)員過(guò)程，對(duì)潛在的參與人群采取預(yù)防性的限制措施。總體而言，西方警治模式的變遷折射出其抗?fàn)幹卫淼娜N思維轉(zhuǎn)變：首先，由武力威懾和強(qiáng)力壓制轉(zhuǎn)向?qū)⒖棺h活動(dòng)納入規(guī)范性的警務(wù)控制流程，實(shí)現(xiàn)由“堵”到“疏”的轉(zhuǎn)變；其次，由封閉式單一治理模式轉(zhuǎn)向開(kāi)放式多元治理模式，即警察不再獨(dú)攬維護(hù)公共秩序的重任，而是通過(guò)與抗議者協(xié)商互動(dòng)達(dá)到共同對(duì)社會(huì)秩序負(fù)責(zé)的效果；第三，由被動(dòng)式治理到主動(dòng)式治理，強(qiáng)調(diào)利用情報(bào)收集、空間限制、預(yù)防控制等手段，對(duì)高度組織化的集體行動(dòng)或由社交媒體所發(fā)動(dòng)的“去中心化”社會(huì)運(yùn)動(dòng)采取“先發(fā)制人”的規(guī)制策略。

需要特別指出的是，上述三種警治模式在現(xiàn)實(shí)中依然被廣泛運(yùn)用。相對(duì)而言，協(xié)商管理模式和策略瓦解模式更為多見(jiàn)，而武力升級(jí)模式則是西方國(guó)家維護(hù)公共秩序的最后手段。例如，2014年美國(guó)弗格森小鎮(zhèn)發(fā)生了非裔美國(guó)人組織的示威游行，當(dāng)?shù)鼐酵ㄟ^(guò)不斷升級(jí)武力的方式終止了這次抗議行動(dòng)。此外，亞歷克斯·維塔爾(Alex S. Vitale)分析了美國(guó)爆發(fā)過(guò)占領(lǐng)“華爾街運(yùn)動(dòng)”的十個(gè)城市所采取的警治模式，發(fā)現(xiàn)面對(duì)持有相似訴求的抗議人群，美國(guó)警察的處置方式極為不同：紐約市所采取的警治策略較為強(qiáng)硬，對(duì)任何違反法律規(guī)定和嚴(yán)重干擾公共秩序的行為均采取強(qiáng)制武力予以回應(yīng)；相比而言，芝加哥、費(fèi)城、波士頓、西雅圖等城市則使用了較為溫和的協(xié)商管理模式，通過(guò)與抗議人群事前進(jìn)行充分溝通協(xié)商，確保了集體行動(dòng)整個(gè)過(guò)程的可預(yù)見(jiàn)性和可控性；而洛杉磯、奧克蘭等地采用了策略瓦解模式，對(duì)行動(dòng)組織者及抗議活動(dòng)的地域空間等進(jìn)行了嚴(yán)格限制，最大程度上減小了集體行動(dòng)對(duì)公共秩序的負(fù)面影響。[9]由此可見(jiàn)，西方國(guó)家在抗?fàn)幘螌?shí)踐中亦存在著較大的差異性和多樣性。那么，何種因素影響和制約著警治模式的運(yùn)用與警治策略的變化呢?

三、影響西方警治模式的主要因素

警治模式的運(yùn)用與警治策略的變化決非即興發(fā)揮或隨意“演繹”，而是具有深刻的結(jié)構(gòu)性原因和內(nèi)在邏輯性。概言之，影響西方警治模式及警治策略的主要因素有：警察因素、抗?fàn)幷咭蛩丶巴{性因素。

(一)警察因素。所謂警察因素，是指警察及警務(wù)部門自身所具備的某種特質(zhì)，如警察實(shí)力、警察知識(shí)、組織文化等，對(duì)警治模式選擇構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性影響。詹妮弗·爾海(Jennifer Earl)等認(rèn)為，警察實(shí)力是制約警治行為的重要因素。通過(guò)研究1968年至1973年發(fā)生在紐約州的抗議事件，他們發(fā)現(xiàn)具備較強(qiáng)警力配置和警務(wù)裝備的警察機(jī)構(gòu)往往并不急于壓制抗議人群，而是傾向于在現(xiàn)場(chǎng)展示其“硬實(shí)力”，并輔之以協(xié)商勸說(shuō)等方式平息事件；警力相對(duì)薄弱的地方反而更傾向于通過(guò)升級(jí)武力(如更大范圍內(nèi)征調(diào)警員)來(lái)壓制抗議者。[10]581-606另外，德拉波爾塔(Della Porta)提出了“警察知識(shí)”的理論解釋，即執(zhí)法者會(huì)自我總結(jié)職業(yè)角色與周邊環(huán)境的互動(dòng)情況，并逐漸積累應(yīng)對(duì)不同抗議人群及抗議方式的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，從而形成其在抗?fàn)幹卫碇胁町惢木涡袨?。例如，西方?guó)家的警察會(huì)對(duì)抗議人群進(jìn)行標(biāo)簽化的“好”“壞”區(qū)分：“好”的抗議者通常是那些為了具體利益而參與行動(dòng)的普通民眾(如被解雇的工人、長(zhǎng)期失業(yè)的婦女等)，警察對(duì)這一類人傾向于采取比較溫和的處置方式，甚至能夠容忍其輕微地觸犯法律；而所謂“壞”的抗議者則是指那些提出非物質(zhì)性訴求或“職業(yè)化”的抗議群體，這些人受到某種抽象理念(如女權(quán)主義、綠色主義等)鼓動(dòng)而走上街頭，以破壞公共秩序?yàn)槭侄蝸?lái)引起媒體興趣和社會(huì)關(guān)注，因而這一群體會(huì)受到警察較為嚴(yán)厲的管控和壓制。[11]228-252此外，莎拉·蘇爾(Sarah Soule)等學(xué)者認(rèn)為，警察機(jī)構(gòu)自身的制度特質(zhì)及組織文化亦會(huì)對(duì)警治行為產(chǎn)生重要影響。[12]145-164例如，美國(guó)警察擁有較高的自由裁量權(quán)且政治上保持中立，這種制度設(shè)計(jì)使得警察對(duì)于抗議行為相對(duì)寬容和耐心，然而美國(guó)警察又高度重視身處執(zhí)法一線人員的人身安全，任何暴力行為容易引發(fā)執(zhí)法部門的強(qiáng)力處置。

(二)抗?fàn)幷咭蛩?。不同于警察因素，抗?fàn)幮袆?dòng)參與者所具備的不同特質(zhì)與稟賦差異也被認(rèn)為是警治行為產(chǎn)生差別的關(guān)鍵誘因。一般而言，作為國(guó)家暴力工具的警察不會(huì)冒險(xiǎn)嘗試沒(méi)有把握的強(qiáng)力行動(dòng)——任何失敗的壓制，不僅是一次公開(kāi)的“丟臉”行為，更有可能引發(fā)更大規(guī)模的抗議甚至危及政權(quán)的穩(wěn)定。換言之，警察傾向于在抗議者比較“孱弱”、武力壓制可以一蹴而就的情況下才會(huì)考慮運(yùn)用武力終止抗?fàn)幮袆?dòng)。那么如何界定抗?fàn)幷呤欠瘛板钊酢蹦?？所謂“孱弱”(weakness)，一般是指參與集體行動(dòng)的群體不具備對(duì)政治體制進(jìn)行懲罰或報(bào)復(fù)的能力。爾海等學(xué)者將抗議者的“孱弱”劃分為兩種類型：外缺性孱弱(weakness-from-without)和內(nèi)生性孱弱(weakness-from-within)。[13]44-68“外缺性孱弱”是指抗議者無(wú)法尋求第三方力量(諸如大眾媒體、社會(huì)精英、社會(huì)組織等)作為外部盟友加以依賴；“內(nèi)生性孱弱”則泛指某一社會(huì)群體缺乏與政府實(shí)現(xiàn)有效溝通的制度渠道、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及人脈資源。在抗?fàn)幮袆?dòng)發(fā)生時(shí)，一旦抗議群體被標(biāo)識(shí)為欠缺外部支持的“外缺性孱弱”，或與政治權(quán)力連通性不足的“內(nèi)生性孱弱”， 則有可能遭遇警察的強(qiáng)硬對(duì)待。反之，當(dāng)抗議者擁有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力、社會(huì)動(dòng)員能力或政治游說(shuō)能力時(shí)，執(zhí)法部門則會(huì)更加謹(jǐn)慎地權(quán)衡采用壓制性策略的可行性與風(fēng)險(xiǎn)性，并傾向于運(yùn)用協(xié)商管理模式或策略瓦解模式來(lái)妥善應(yīng)對(duì)。因此，抗?fàn)幷呤欠瘛板钊酢币渤蔀橛绊懢涡袨榈闹匾蛩亍?/p>

(三)威脅性因素。隨著抗?fàn)幷卧谌蚍秶鷥?nèi)的愈演愈烈，警察在抗?fàn)幘沃忻媾R的各種不確定性和變數(shù)大大增加，其在現(xiàn)場(chǎng)處置中的威脅感知逐漸被視為解釋警治模式變化的關(guān)鍵變量。杰克·古德斯通和查爾斯·蒂利(Jack Goldstone & Charles Tilly)曾指出，在抗?fàn)幷胃叨然?dòng)的演進(jìn)過(guò)程中， “威脅”這一因素對(duì)深刻理解國(guó)家應(yīng)對(duì)行為具有重要作用：“‘威脅’是一個(gè)自變量，它自身的機(jī)制極大影響著沖突中抗議人群與國(guó)家的互動(dòng)行為。”[14]181一旦集體行動(dòng)對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊或?qū)涡袆?dòng)造成現(xiàn)實(shí)阻撓和安全威脅，警察勢(shì)必使用武力予以終止。反之，當(dāng)抗?fàn)幷蔚幕?dòng)過(guò)程未對(duì)警察履職產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性威脅，則警治行為也會(huì)相對(duì)寬松。值得注意的是，一些學(xué)者將“威脅”視為客觀因素，即抗?fàn)幮袆?dòng)的某些特質(zhì)天然性地具有威脅性，如規(guī)模大、組織程度高、抗議方式激烈、境外勢(shì)力參與等;[15]而另一些學(xué)者則認(rèn)為絕對(duì)“威脅性”的因素并不存在，所有因素都必須經(jīng)過(guò)認(rèn)知主體的識(shí)別和判定才有可能被賦予“威脅”標(biāo)簽，即任何因素都離不開(kāi)執(zhí)法者的主觀感知、分析和界定。[16]換言之，所謂“威脅性”實(shí)際上是一個(gè)相對(duì)性概念和動(dòng)態(tài)化因素，威脅與否取決于臨場(chǎng)環(huán)境下警民雙方的認(rèn)知判斷、政治信任與互動(dòng)過(guò)程。

總之，警察因素、抗?fàn)幷咭蛩睾屯{性因素被視為是影響當(dāng)今西方社會(huì)警治策略變化和警治模式發(fā)展的重要因素。從警察自身角度而言，其強(qiáng)制能力、警務(wù)經(jīng)驗(yàn)及組織文化等方面的區(qū)別是理解警治行為的主要維度；從抗?fàn)幷呓嵌榷?，參與群體是否“孱弱”成為分析執(zhí)法部門選擇強(qiáng)力壓制抑或溝通協(xié)商的解釋變量；而威脅性因素則將警察因素與抗議者因素聯(lián)系在一起，從臨場(chǎng)互動(dòng)的角度提供了一種更為動(dòng)態(tài)化地解讀警治策略選擇的理論視角。誠(chéng)然，上述西方警治模式的演變及其影響因素是基于西方社會(huì)的歷史進(jìn)程和政治文化背景，不能簡(jiǎn)單模仿或照搬，但從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度而言，其對(duì)當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的抗?fàn)幹卫韯?chuàng)新仍然具有重要的參考價(jià)值。

四、對(duì)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的啟示

作為國(guó)家的暴力工具和公共權(quán)力的代表，警察不僅具有壟斷性使用強(qiáng)制力的權(quán)力，而且掌握著是否介入、何時(shí)介入、如何介入抗?fàn)幮袆?dòng)的主動(dòng)權(quán)和機(jī)動(dòng)權(quán)。換言之，警察實(shí)際上擁有維護(hù)公共秩序、緩解矛盾沖突的能動(dòng)性和主導(dǎo)性地位?？棺h者是否“孱弱”或帶來(lái)嚴(yán)重“威脅”，這些因素都必須通過(guò)警察的感知、權(quán)衡及判斷來(lái)產(chǎn)生實(shí)際作用，即警察在現(xiàn)場(chǎng)處置中擁有對(duì)參與人群特質(zhì)及其行為的界定權(quán)和裁量權(quán)。隨著中國(guó)社會(huì)的劇烈轉(zhuǎn)型、民眾維權(quán)意識(shí)的不斷提升以及公民組織的快速發(fā)展，各類群體性事件開(kāi)始日益增多?？?fàn)幹卫硪殉蔀榛鶎诱?quán)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)之一。西方警治中的模式發(fā)展、警察群體的角色定位、警治行為的法治保障對(duì)推進(jìn)中國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新具有重要啟示。

首先，探索符合中國(guó)國(guó)情的抗?fàn)幹卫砟Ｊ?。西方警治中的武力升?jí)、協(xié)商管理以及策略瓦解模式皆源自西方社會(huì)自身的發(fā)展歷程，其演化過(guò)程恰恰說(shuō)明抗?fàn)幹卫頉](méi)有“放之四海而皆準(zhǔn)”的單一路徑，而是需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)世界的具體情境不斷進(jìn)行理念與實(shí)踐創(chuàng)新。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國(guó)基層社會(huì)的抗?fàn)幹卫硪脖仨殞ふ曳现袊?guó)國(guó)情和客觀實(shí)際的有效模式。較之西方社會(huì)普遍警力配置完備的狀況，“警力總數(shù)不足，一線警力緊張”是當(dāng)下中國(guó)基層政權(quán)在抗?fàn)幹卫碇杏龅降膰?yán)峻挑戰(zhàn)。[17]然而，“警力有限、民力無(wú)邊”——從頂層設(shè)計(jì)的角度而言，基層社會(huì)的抗?fàn)幹卫肀仨殘?jiān)持走群眾路線，形成警民共治的多元治理模式，即充分動(dòng)員各種社會(huì)力量協(xié)同完成維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和維系公共秩序的艱巨任務(wù)。從實(shí)踐層面而言，可以充分借鑒西方警治模式的長(zhǎng)處：如策略瓦解模式的重視情報(bào)收集和提前介入，特別是依靠群團(tuán)組織、社會(huì)組織、退休黨政干部、社區(qū)積極分子等力量共同甄別社會(huì)不穩(wěn)定因素并參與矛盾化解工作。此外，協(xié)商管理模式中的警民互動(dòng)也是抗?fàn)幹卫淼囊粋€(gè)新視角，即警察應(yīng)尊重和理解民眾表達(dá)合理訴求的基本權(quán)利和強(qiáng)烈愿望，以平等姿態(tài)進(jìn)行溝通協(xié)商，避免簡(jiǎn)單粗暴地壓制群眾的正當(dāng)要求。最后，一旦集體行動(dòng)出現(xiàn)暴力傾向，強(qiáng)力控制是任何政府為維護(hù)公共秩序所必須果斷采取的應(yīng)對(duì)策略。

其次，警察應(yīng)成為國(guó)家與社會(huì)之間張力沖突的緩沖層。無(wú)論在西方還是中國(guó)，在處置社會(huì)抗?fàn)幨录r(shí)，警察都必須第一時(shí)間出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)，控制事態(tài)發(fā)展，調(diào)解矛盾沖突，恢復(fù)公共秩序。相比而言，西方警察往往以較為中立的姿態(tài)介入到民眾的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)中。一方面，警察尊重民眾的表達(dá)及集會(huì)自由，不會(huì)貿(mào)然終止集體行動(dòng)；另一方面，警治過(guò)程體現(xiàn)了高度職業(yè)化特征，不受當(dāng)?shù)卣蚬賳T的干擾。這種類似于“第三方”的角色反而使得民眾較為信任警察的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)判斷，并樂(lè)于接受其引導(dǎo)和調(diào)解，讓警察無(wú)形中成為“官民”矛盾沖突的緩沖層。與此形成對(duì)照的是，中國(guó)基層的警務(wù)工作常常陷入“左右為難”的尷尬境地。比如，一些地方干部動(dòng)輒差遣警察參與各種非警務(wù)活動(dòng)(如征地、拆遷等)，并依賴警察權(quán)威壓制民眾正當(dāng)訴求的表達(dá)，導(dǎo)致了警民關(guān)系日益緊張——警察充當(dāng)了基層政權(quán)胡亂作為的“替罪羊”，成為民眾怨忿情緒的發(fā)泄對(duì)象。特別是在群體性事件處置過(guò)程中，警察往往被一些地方政府視為“擋箭牌”和“防彈衣”，或淪為某些基層干部的“打手”和“保鏢”，根本無(wú)法有效安撫民眾的不滿情緒，難以承擔(dān)化解“官民”矛盾沖突的重任。為此，公安部曾三令五申嚴(yán)禁民警參與各種非警務(wù)活動(dòng)，其目的正是強(qiáng)調(diào)警治行動(dòng)的專業(yè)化和職業(yè)化特性。[18]從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，基層抗?fàn)幹卫韯?chuàng)新的一個(gè)重要切入點(diǎn)是強(qiáng)化警察的公共服務(wù)屬性，提升警務(wù)部門的垂直化管理和職業(yè)化素養(yǎng)，塑造“人民警察為人民”的制度文化，使之成為調(diào)節(jié)國(guó)家和社會(huì)之間張力的“減壓閥”。

第三，建構(gòu)警治行為的法治保障。在西方國(guó)家，任何一種警治策略和警治模式都必須基于法律授權(quán)并符合既定的法律程序。警察對(duì)社會(huì)抗?fàn)幍奶幹梅绞郊葒?yán)格按照現(xiàn)有法律的賦權(quán)進(jìn)行實(shí)施，其警治行為又受法律的保護(hù)和約束。樊鵬、汪衛(wèi)華、王紹光等曾指出，維護(hù)中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定不僅需要堅(jiān)持“依靠群眾、依靠基層”的群眾路線，還須提升公安部門的法治化程度。[19]33-43從國(guó)家層面來(lái)看，全面推進(jìn)依法治國(guó)是中共十八屆四中全會(huì)提出的重大戰(zhàn)略部署。由此，警務(wù)法治化也是法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義。警治行為必須依照法律規(guī)定而為，政治權(quán)力并非不能介入警務(wù)活動(dòng)，但其介入過(guò)程必須在法治框架下進(jìn)行并受到法律制約。目前，在基層社會(huì)治理中，警治行為受地方領(lǐng)導(dǎo)的行政命令影響較大，非法用警現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，警察濫用職權(quán)的事件也時(shí)有發(fā)生，“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”等問(wèn)題依然嚴(yán)重，這都充分表明警務(wù)法治化的必要性和緊迫性。在基層社會(huì)治理中，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到當(dāng)下中國(guó)社會(huì)所發(fā)生的大多數(shù)社會(huì)抗?fàn)幨录⒎翘魬?zhàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位或詆毀社會(huì)主義的基本制度，其本質(zhì)是民眾為了表達(dá)某些具體的利益訴求而進(jìn)行的非制度化維權(quán)活動(dòng)。在處理這類人民內(nèi)部矛盾時(shí)，一切脫離法治軌道的處置方式皆不可取(如“花錢買平安”或強(qiáng)力打壓等)。因此，唯有推進(jìn)警務(wù)法治化才是杜絕權(quán)力濫用、取得民眾信任、創(chuàng)新抗?fàn)幹卫淼闹匾Ｕ稀?/p>

最后，中國(guó)社會(huì)不斷出現(xiàn)的群體性事件呈現(xiàn)出與西方截然不同的顯著的“規(guī)矩意識(shí)”，這構(gòu)成了當(dāng)前基層社會(huì)治理的邏輯起點(diǎn)。雖然中國(guó)民眾的維權(quán)意識(shí)日益高漲，但群體性事件的參與群體大多是為了維護(hù)自身權(quán)利而“無(wú)奈一搏”。在許多集體行動(dòng)中，參與者會(huì)主動(dòng)地?fù)碜o(hù)中共的執(zhí)政理念和維護(hù)現(xiàn)有的政治體制，并自覺(jué)地恪守一些政治“規(guī)矩”(如回避政治上的敏感議題、避免言語(yǔ)攻擊或丑化國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人等)。這與西方社會(huì)抗?fàn)幷沃袇⑴c者為了強(qiáng)調(diào)個(gè)人的價(jià)值理念或權(quán)利訴求，不惜突破體制束縛、法律規(guī)制和政治底線的行為具有本質(zhì)上的不同。因此，基于西方社會(huì)背景而衍生出的西方警治模式?jīng)Q不能盲目套用或簡(jiǎn)單照搬，而必須對(duì)其進(jìn)行審慎的學(xué)理分析與理性借鑒，并結(jié)合中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際境況，從模式探索、機(jī)制設(shè)計(jì)、法治建構(gòu)等維度提出有效應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理挑戰(zhàn)的“中國(guó)方案”。

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EvolutionofWesternPolicingModel:FromPerspectiveofSocialGovernance

ZHOU Kai

(SchoolofMarxism,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China)

policing model; contentious politics; social governance

Western policing model has experienced three major generational changes, from escalated force model, negotiated management model, to strategic incapacitation model, which reflects the shifting rationale of tackling contentious actions in western countries. The evolution of western policing model is associated with the rise of “street politics” in the west, as well as deeply influenced and constrained by police-related factors, protester-related factors, and threat-related factors. Although it is impossible to imitate western policing experiences, however, the development of policing model, the role of policeman, the institutionalization of policing behaviors are still important reference to promote the innovation of grassroots social governance in contemporary China.

10.14182/j.cnki.j.anu.2018.01.011

2017-01-23；

2017-03-16

上海市浦江人才計(jì)劃資助(16PJC061)；上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院城市治理專項(xiàng)項(xiàng)目(16JCCS27)

周凱(1983- )，男，山東濟(jì)寧人，博士，講師，研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理和抗?fàn)幷窝芯俊?/p>

D035.29

A

1001-2435(2018)01-0086-06

陸廣品