吳昌杰

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

十八屆三中全會(huì)從戰(zhàn)略高度出發(fā)將全面深化改革的總目標(biāo)界定為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為新時(shí)代我國深化改革和制度體系創(chuàng)新的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略愿景，而政府治理體系作為國家治理體系的主導(dǎo)性力量，其轉(zhuǎn)型與發(fā)展對于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略意義。在中國的體制框架內(nèi)，政府在整個(gè)國家治理體系中扮演著決定性的角色，無論是市場體系的成熟、還是政府治理結(jié)構(gòu)的完善，最終都取決于政府角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，政府體制的演變直接決定著現(xiàn)代國家治理體系成長的進(jìn)程［1］。政府治理體系的現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上就是行政體制的現(xiàn)代化，十八大以來我國高度重視行政體制改革，十八大和十九大報(bào)告均指出要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，建立人民滿意的服務(wù)型政府。十九屆三中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。實(shí)際上，我國的政府體制改革與20世紀(jì)80年代興起并延續(xù)至今的以政府再造為核心的新公共管理改革不謀而合，二者關(guān)于政府改革目標(biāo)的基本面向是一致的，即是推動(dòng)政府體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府治理能力。作為新公共管理改革最重要的內(nèi)容之一，政府流程再造將會(huì)為政府轉(zhuǎn)型提供重要推動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化提供有效的技術(shù)支撐。因此，本文試圖分析政府流程再造的實(shí)踐緣起與基本內(nèi)涵，梳理和把握我國政府流程再造的實(shí)踐歷程和基本特點(diǎn)，進(jìn)而提出以政府流程再造推動(dòng)我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。

一、政府流程再造的緣起與基本內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代，西方各國普遍陷入發(fā)展困境：經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，通貨膨脹率居高不下，失業(yè)率不斷攀升，政府財(cái)政赤字加劇，同時(shí)無法為經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題提供有效的解決方案，民眾對于政府的效能和公信力提出了質(zhì)疑，政府治理危機(jī)空前加劇。自20世紀(jì)70年代末和80年代初開始，在以英美為代表的西方國家范圍內(nèi)，掀起了一場以“拋棄官僚制”為口號(hào)的新公共管理運(yùn)動(dòng)［2］。這場新公共管理運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者審視和批判了傳統(tǒng)官僚體制的效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、體制僵化、反應(yīng)遲緩等弊端，倡導(dǎo)通過引入私人部門的管理理念和手段對傳統(tǒng)的政府體制進(jìn)行重塑。因此，以社會(huì)和民眾需求為導(dǎo)向改革政府體制和機(jī)制，試圖建立企業(yè)化政府和服務(wù)型政府的“政府再造運(yùn)動(dòng)”成為新公共管理改革的核心內(nèi)容。英美等國紛紛啟動(dòng)政府再造改革，將市場領(lǐng)域的競爭機(jī)制和商業(yè)技術(shù)引入到公共部門，推動(dòng)政府在理念、流程、制度和模式方面的革新。政府流程再造便是這場新公共管理改革中最重要的環(huán)節(jié)之一。20世紀(jì)90年代哈默和錢皮提出“業(yè)務(wù)流程再造”（Business Process Reengineering，簡稱BPR）理論。業(yè)務(wù)流程再造思想強(qiáng)調(diào)以流程為中心，以顧客為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為推動(dòng)力，從組織的根本目標(biāo)出發(fā)，對企業(yè)的工作流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和徹底改造，從而使企業(yè)在信息化社會(huì)和全球化背景下能夠適應(yīng)快速變化的市場需求和商業(yè)環(huán)境，以提高企業(yè)的競爭力［3］。這一管理思想提出后在商業(yè)管理領(lǐng)域掀起一股再造之風(fēng)，各類企業(yè)紛紛開始進(jìn)行流程再造的改革探索。而當(dāng)這股風(fēng)潮被引入公共管理領(lǐng)域，政府流程再造便應(yīng)運(yùn)而生。

理解政府流程再造的基本內(nèi)涵可以從主要內(nèi)容、總體目標(biāo)、技術(shù)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略定位等方面來理解?！罢鞒獭备拍畹某霈F(xiàn)也是順應(yīng)社會(huì)改革發(fā)展的結(jié)果，由于政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，其效率至上的價(jià)值追求就越來越凸顯，使得市場領(lǐng)域以效率為核心的商業(yè)技術(shù)和思維逐漸進(jìn)入到政府改革和實(shí)踐的視野中。政府流程就是政府內(nèi)部圍繞著政府職能建立的類似企業(yè)生產(chǎn)線的一系列結(jié)構(gòu)化組合排序的行為集合，那么政府流程再造實(shí)質(zhì)上就是對政府行為組合的調(diào)整和行為模式的變革。首先，從主要內(nèi)容來看，政府流程再造是要突破官僚制束縛，打破條塊分割界限，促進(jìn)層級(jí)政府之間、部門之間、政府與民眾之間的溝通與交流，突破傳統(tǒng)以職能分工為核心的組織管理模式，以流程為中心，以公民需求為導(dǎo)向，重組和設(shè)計(jì)政府業(yè)務(wù)流程，建立流程型政府結(jié)構(gòu)。主要再造的對象包括對外的公共服務(wù)流程和內(nèi)部的協(xié)作流程。對外的合作流程再造主要在于簡化和重組，提高政府行政效率和公共服務(wù)水平；內(nèi)部的流程再造主要指在跨部門和跨層級(jí)范圍內(nèi)，打破條塊限制實(shí)現(xiàn)流程再造、互通共享，實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府體制、結(jié)構(gòu)和流程的優(yōu)化。目前我國的流程再造主要體現(xiàn)在行政審批制度改革和公共服務(wù)改革方面。其次，從總體目標(biāo)來看，政府流程再造要精準(zhǔn)把握現(xiàn)代政府的本質(zhì)，以民眾和社會(huì)需求為導(dǎo)向，以提高公共服務(wù)水平和增強(qiáng)政府治理能力為總體目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革的時(shí)代，在市場和社會(huì)力量不斷增強(qiáng)的情況下，在“政府—市場—社會(huì)”的互動(dòng)格局中政府的職能重心已經(jīng)從管理和控制逐漸轉(zhuǎn)向治理和服務(wù)，這是現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的一個(gè)突出的特征。改革本身只是達(dá)成某種目標(biāo)的工具，無論是流程再造還是機(jī)構(gòu)改革，都是以提升和增強(qiáng)公共服務(wù)水平和社會(huì)管理能力、更好地回應(yīng)民眾不斷增長的多元需求為總體目標(biāo)。因此，可以說政府再造業(yè)務(wù)流程的主要目標(biāo)是為了更好地回應(yīng)和滿足變化的、多元的民眾需求。再次，從流程再造的基礎(chǔ)來看，政府流程再造以信息技術(shù)發(fā)展為主要支撐。哈默認(rèn)為，信息技術(shù)是業(yè)務(wù)流程再造的必要條件，如果沒有信息技術(shù)，再造就無從談起［4］。事實(shí)上，流程再造確實(shí)是信息技術(shù)的產(chǎn)物，信息技術(shù)革命打破了流程再造的時(shí)空局限性，使得信息的共享、流程的整合和優(yōu)化成為可能。流程優(yōu)化強(qiáng)調(diào)政府各部門之間信息、業(yè)務(wù)、服務(wù)的整合與協(xié)同，注重縮小政府與服務(wù)對象的時(shí)空距離。而信息技術(shù)所要做的就是驅(qū)動(dòng)政府內(nèi)部以及全社會(huì)范圍內(nèi)的信息的流通、互聯(lián)與共享，整合支離破碎的工作流程，合并重疊和多余的流程，改串行流程為并行流程，縮短政府服務(wù)時(shí)間，提升運(yùn)行效率；壓縮管理層級(jí)，推動(dòng)扁平化組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；革新的信息技術(shù)提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力，通過海量數(shù)據(jù)收集更好地把握民眾的需求變化，創(chuàng)新服務(wù)方式更好地回應(yīng)公共需求。政府流程再造需要信息科技作為支撐力量，因此政府流程再造在很大程度上就被賦予了技術(shù)特性。最后，從流程再造的戰(zhàn)略定位來看，流程再造是政府行政體制改革的重要突破口。我國的政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)一體多面的系統(tǒng)工程，是一個(gè)包含政府結(jié)構(gòu)、政府流程、部門機(jī)構(gòu)、治理理念、行為模式等多方面的整體革新和再造過程。系統(tǒng)工程的建設(shè)與改造既需要整體推進(jìn)與多方配合，又要重點(diǎn)突破和局部先行，而流程再造就可以成為整個(gè)行政體制改革的戰(zhàn)略突破口。從理論邏輯上講，政府組織機(jī)構(gòu)決定內(nèi)在結(jié)構(gòu)，政府內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定政府規(guī)模職能，政府規(guī)模職能決定政府業(yè)務(wù)流程［5］。而流程再造也涉及政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、政府部門之間、政府與社會(huì)組織之間、政府與社會(huì)公眾之間關(guān)系的變動(dòng)，必然會(huì)帶來政府部門在政府理念、組織機(jī)構(gòu)、政府職能和行為模式等方面的顯著變化［6］。政府流程再造因其自身的技術(shù)屬性所帶來的突變特質(zhì)完全可能成為撬動(dòng)整個(gè)政治體系轉(zhuǎn)型的突破口，當(dāng)然流程再造改革的順利推進(jìn)也需要其他方面改革的輔助和策應(yīng)。

二、我國政府流程再造的實(shí)踐探索

近年來，黨和國家高度重視政府治理體系的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型，尤其是十九屆三中全會(huì)中共中央做出關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定，開啟了新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系革新，這次國家機(jī)構(gòu)的增設(shè)與撤并是基于結(jié)構(gòu)、職能、流程的綜合戰(zhàn)略部署和系統(tǒng)改革，與政府流程再造密切相關(guān)。實(shí)際上，自20世紀(jì)90年代業(yè)務(wù)流程再造理論引入公共部門改革以來，我國政府就開始將政府流程再造作為政府改革的戰(zhàn)略工具，積極開展關(guān)于政府流程優(yōu)化改革的實(shí)踐探索。政府流程再造以信息技術(shù)的革新和發(fā)展為前提和基礎(chǔ)，信息化時(shí)代下的流程再造改革與政府信息化的過程是相互交織在一起的，所以我們可以看到政府流程再造的外在表現(xiàn)往往與電子政務(wù)的發(fā)展歷程有著諸多契合之處。因此，可以透過電子政務(wù)的發(fā)展歷程來看政府流程再造改革的階段特征，政府流程再造的改革實(shí)踐可以分為三個(gè)階段：

（一）初級(jí)階段：效率政府建設(shè)時(shí)期

這一階段的特征是單一部門內(nèi)部的流程調(diào)整，主要體現(xiàn)在某些政府流程的精簡或者取消。在技術(shù)層面上，表現(xiàn)為政務(wù)上網(wǎng)和辦公自動(dòng)化為主的技術(shù)革新。計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展給政務(wù)系統(tǒng)的自動(dòng)化帶來了機(jī)遇，推動(dòng)了政府系統(tǒng)進(jìn)入辦公自動(dòng)化時(shí)代。OA系統(tǒng)的普遍應(yīng)用之后，以前許多重復(fù)性的復(fù)雜工作可以由計(jì)算機(jī)完成，工作人員從這些繁瑣的事務(wù)中解脫出來而將精力投入到其他更需要人力資源的工作領(lǐng)域中，在一定程度上節(jié)約了政府辦公成本，提高了行政效率。同時(shí)，通過政府網(wǎng)站和政府?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)，政務(wù)上網(wǎng)給予公民足不出戶就可以在網(wǎng)上信息平臺(tái)上辦理某項(xiàng)業(yè)務(wù)的便利，大大地提高了行政服務(wù)水平。這些電子政務(wù)的初級(jí)技術(shù)對于政府流程優(yōu)化有一定程度上的促進(jìn)作用，簡化了一部分政府工作，使一部分原本繁瑣的政務(wù)流程得以刪除和簡化；同時(shí)拉近了政府與公民的物理空間距離，使得公共服務(wù)的流程更加簡捷和優(yōu)化。從政府機(jī)構(gòu)改革方面來看，同時(shí)期的精簡政府機(jī)構(gòu)改革與流程優(yōu)化改革相輔相成。20世紀(jì)90年代以來，我國為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展啟動(dòng)了數(shù)輪精簡機(jī)構(gòu)改革，到21世紀(jì)初國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)從40個(gè)精簡到29個(gè)，國務(wù)院減編接近50%。在這樣的改革背景下，精簡機(jī)構(gòu)與流程優(yōu)化互相影響，流程優(yōu)化改革減少了政府人員的工作量，簡化了工作的流程，為政府控編減編、精簡系統(tǒng)提供潛力和空間；而精簡機(jī)構(gòu)的改革需求也為流程改革提供動(dòng)力支持。盡管該階段的改革實(shí)踐取得了一定的成就，但對于流程再造改革而言只是剛剛起步的初始階段，流程改革的程度也僅限于調(diào)整而達(dá)不到再造的水平，流程改革所帶來的效應(yīng)和變化也是有限的，仍然未能突破官僚制的束縛和失靈困境。

（二）深化階段：整體性政府建設(shè)時(shí)期

這一階段的特征是跨部門的流程優(yōu)化，在跨部門、跨層級(jí)的大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府信息、資源共享和協(xié)同辦公。在技術(shù)層面，一站式、集成化的、虛擬的或者實(shí)體的綜合公共服務(wù)平臺(tái)是流程再造的重要載體。新加坡的“電子公民中心”、我國的一站式服務(wù)中心、加拿大的“政府在線”工程、澳大利亞的“公共服務(wù)連接中心”都屬于這一類。新加坡電子服務(wù)中心將各類公共服務(wù)綜合打包以“服務(wù)包”的形式向民眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜谭?wù)，用戶只需根據(jù)流程指示接受所需政府信息和服務(wù)；我國的一站式服務(wù)中心是將多個(gè)部門服務(wù)窗口統(tǒng)一安排在一個(gè)政務(wù)大廳里，民眾只用一次就能把所有手續(xù)全部辦理完成。近期多地推行的“最多跑一次”深化行政審批制度改革成效卓著，將辦證、登記、掛號(hào)、過戶、結(jié)算、報(bào)批項(xiàng)目、資質(zhì)認(rèn)定等具體事項(xiàng)整合到行政服務(wù)大廳中，形成了比較完整、成熟的制度規(guī)范和運(yùn)行體系，爭取讓民眾最多跑一次就可以辦理相關(guān)事項(xiàng)。這類以民眾需求為中心的流程設(shè)計(jì)，打破了政府職能和部門界限，將相關(guān)政府部門提供的公共服務(wù)項(xiàng)目整合在一起，不僅極大地方便了公眾，降低了民眾在獲取公共服務(wù)過程中的難度和成本，也有效地打破傳統(tǒng)官僚制的壁壘，促進(jìn)了部門之間的信息共享和溝通協(xié)作，理順了政府流程關(guān)系，在建立“流程化政府”方面取得了巨大成就，提高了政府公共服務(wù)供給的效率。在這一階段，流程再造實(shí)踐很好地適應(yīng)了整體性治理理論的出現(xiàn)和發(fā)展。新公共管理的治理方式強(qiáng)調(diào)績效、外包、分權(quán)和分散化，而整體性治理理論產(chǎn)生于對新公共管理的碎片化改革的批判，其主要著眼于政府部門和機(jī)構(gòu)的整體性協(xié)作，為建設(shè)協(xié)同政府提供了一系列主張，強(qiáng)調(diào)將碎片化的政府部門和權(quán)力整合起來，為民眾提供一站式的、集成式的服務(wù)［7］。強(qiáng)調(diào)跨部門間合作的流程再造改革與整體性治理思想不謀而合，二者的關(guān)鍵都在于部門協(xié)同機(jī)制的建立與發(fā)展，而不斷發(fā)展的信息技術(shù)為這種協(xié)同機(jī)制的建立提供了技術(shù)支撐，通過虛擬或者實(shí)體的“連接中心”將分散的各職能部門連接起來，以每一種公共服務(wù)需求為導(dǎo)向確定部門組合，再造跨部門之間的業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新部門之間數(shù)據(jù)信息溝通交流方式和工作行為模式。

（三）突破階段：智慧政府建設(shè)時(shí)期

在政府流程再造的第二個(gè)發(fā)展階段中，一直強(qiáng)調(diào)部門之間協(xié)同工作，能夠提高工作效率和服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)政府的整體最優(yōu)化。然而事實(shí)上，部門協(xié)同一直都是比較理想的目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)的政府協(xié)同由于各種制約因素還僅停留在不成熟階段。信息孤島問題是最主要的現(xiàn)實(shí)制約因素之一，我國在建設(shè)電子政務(wù)工程的過程中，很多政府部門，包括社保、公安、民政、醫(yī)保、公積金等都獨(dú)立地建立了自己的信息管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，但由于部門利益糾葛信息共享存在壁壘，而且每個(gè)部門都是根據(jù)各自的工作需要而建立的數(shù)據(jù)庫，各個(gè)數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度不高，設(shè)計(jì)和管理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)也大多不一致，導(dǎo)致信息共享程度很難有效提升，無法真正破解信息孤島問題。隨著時(shí)代不斷更新和技術(shù)持續(xù)發(fā)展，人類已經(jīng)進(jìn)入所謂“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，原有的信息孤島問題不僅可以得到解決，而且還可能推動(dòng)政府流程再造改革實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

當(dāng)下，傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和可視化等數(shù)據(jù)處理技術(shù)的突飛猛進(jìn)使得所有行為和事物被量化成為可能，整個(gè)社會(huì)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)正呈幾何級(jí)的上升，而這些“大數(shù)據(jù)”和“大數(shù)據(jù)技術(shù)”逐漸被看作是戰(zhàn)略性資源和工具，成為建設(shè)“智慧政府”的重要基礎(chǔ)。智慧政府就是指在大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的支持下，建立智慧數(shù)據(jù)平臺(tái)整合和共享信息，建立一個(gè)以數(shù)據(jù)為核心，“政府—市場—社會(huì)”多元協(xié)作共治的治理格局［8］。政府機(jī)構(gòu)、流程、機(jī)制、模式等方面的綜合改革是智慧政府建設(shè)的應(yīng)有之義，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)智慧政府建設(shè)的過程也是政府流程再造的過程。例如，上海市為及時(shí)掌握全市食品安全動(dòng)態(tài)情況，加強(qiáng)食品監(jiān)管能力，建立了基于移動(dòng)技術(shù)的“餐飲電子化監(jiān)管”系統(tǒng)，不僅可以積累現(xiàn)場實(shí)時(shí)執(zhí)法記錄和數(shù)據(jù)，而且建立了覆蓋企業(yè)已達(dá)2000多家的視頻溯源體系，每日上報(bào)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)6萬多條，可提供從屠宰場、批發(fā)市場、配送終端、標(biāo)準(zhǔn)化菜場、超市大賣場、團(tuán)體采購進(jìn)銷的肉類、蔬菜、淡水魚、糧食的追溯信息，為構(gòu)建食品安全的智慧化監(jiān)管流程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。上海市還通過事中事后監(jiān)管“一張網(wǎng)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“行政審批信息全上網(wǎng)、綜合監(jiān)管信息全入庫、行政監(jiān)管部門全覆蓋”，通過多部門的信息互聯(lián)共享和業(yè)務(wù)整合，實(shí)現(xiàn)多部門綜合監(jiān)管，形成政府內(nèi)部部門協(xié)同監(jiān)管的新型市場監(jiān)管格局，從而節(jié)省治理資源，提升了政府的行政效能。在大數(shù)據(jù)技術(shù)和智慧政府理念的驅(qū)動(dòng)下，政府的行為模式被重塑，數(shù)據(jù)技術(shù)使治理對象和服務(wù)目標(biāo)更加清晰化，以數(shù)據(jù)為中心的治理模式將會(huì)成為主導(dǎo)，從被動(dòng)服務(wù)到主動(dòng)服務(wù)，從有限管理到智慧治理，政府流程的再造也就成為必然了。

三、以流程再造推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略路徑

政府是國家治理體系的核心要素和主體力量，政府治理能力水平深刻影響國家治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。而政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)涉及體制、機(jī)構(gòu)、流程、理念、模式和能力等多方面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的復(fù)雜過程，政府通過現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型優(yōu)化政府治理體系，提升政府治理能力，從而適應(yīng)復(fù)雜多變的治理環(huán)境，才能更好完成時(shí)代所賦予的歷史使命。在這個(gè)系統(tǒng)性改革進(jìn)程中，流程再造、機(jī)構(gòu)改革、模式創(chuàng)新、理念創(chuàng)新和能力提升等要素要相互影響，相互促進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能夠穩(wěn)步推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。政府流程的改革可以成為政府治理革命的突破口，以流程再造推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革、模式創(chuàng)新，促進(jìn)政府治理能力提升，進(jìn)而可以撬動(dòng)整個(gè)政府治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（一）以流程再造推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)和職能體系改革

馬克斯·韋伯的官僚制理論強(qiáng)調(diào)理性效率、專業(yè)分工和層級(jí)節(jié)制，以官僚制理論為指導(dǎo)建立的政府體制具有高度專業(yè)分工的特點(diǎn)。官僚制下各部門按照嚴(yán)格的分工原則設(shè)立，被賦予了規(guī)定的職能和職責(zé)，各部門嚴(yán)格按照職能設(shè)定來展開工作。這種強(qiáng)調(diào)等級(jí)和分工的官僚制在20世紀(jì)初為政府承擔(dān)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)任務(wù)提供了有效的組織基礎(chǔ)，然而到了20世紀(jì)70年代傳統(tǒng)官僚制的弊端已經(jīng)顯露無遺，職能分割、體制僵化、效率低下的官僚制已經(jīng)無法有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)劇烈變革所帶來的矛盾和問題。因此，新公共管理運(yùn)動(dòng)以來幾乎所有的政府體制改革與轉(zhuǎn)型都圍繞著一個(gè)共同的核心：拋棄和擺脫官僚制。擺脫官僚制首先要改變以組織為本位、職能分割的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革。

新時(shí)代以來，轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)、打造高效的服務(wù)型政府的緊迫性和重要性前所未有地凸顯出來。在建設(shè)服務(wù)型政府的時(shí)代背景下，政府的職能從管理和控制轉(zhuǎn)向治理和服務(wù)，政府以民眾的公共服務(wù)需求為導(dǎo)向再造政府流程，而流程再造則會(huì)有效地倒逼政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整。流程再造是對政府業(yè)務(wù)流程中行為主體及其行為模式的改造，會(huì)對政府部門之間的職能分工做出重新調(diào)整。從職能部門調(diào)整來看，職能弱化的部門要逐漸被淘汰，職能相似或重疊的部門被整合，職能相通的機(jī)構(gòu)需要建立協(xié)同機(jī)制，而職能變化的部門則需要調(diào)整改組。總的來說，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革的背景下，政府轉(zhuǎn)變職能重心，將更多的精力投入到民生服務(wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域已經(jīng)是大勢所趨。因此，在流程再造改革的助推下，專注公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的部門將會(huì)得到強(qiáng)化和擴(kuò)張。從組織結(jié)構(gòu)變化來看，流程再造的效率追求將會(huì)極大地減少某些環(huán)節(jié)的工作量和工作難度，有利于政府機(jī)構(gòu)在保障功能完整性的基礎(chǔ)上推動(dòng)“小型化”改革。同時(shí)，流程優(yōu)化迫切需要部門之間的協(xié)同，以部門聯(lián)動(dòng)代替按部門串聯(lián)操作，流程再造的實(shí)現(xiàn)要求破除傳統(tǒng)層級(jí)森嚴(yán)、部門隔閡的格局，實(shí)現(xiàn)信息和行政指令的跨部門、跨層級(jí)傳遞。當(dāng)縱向?qū)蛹?jí)之間不再是單純的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系而更多地以合作伙伴的關(guān)系出現(xiàn)在公共服務(wù)供給的流程時(shí)，當(dāng)橫向部門之間不再是相互隔閡的“獨(dú)立王國”而是相互融合、彼此協(xié)作的“交響樂團(tuán)”時(shí)，組織的扁平化就不遠(yuǎn)了。政府是機(jī)構(gòu)的集合體，政府治理能力取決于每一個(gè)機(jī)構(gòu)的能量及其相互之間的優(yōu)化組合，因此機(jī)構(gòu)改革是政府體制改革最重要的內(nèi)容之一。政府流程再造首先關(guān)涉的就是組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整與變動(dòng)，流程再造將會(huì)促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和職能重組，而政府流程再造與機(jī)構(gòu)職能改革所形成的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)將成為實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力。

（二）以流程再造促進(jìn)政府治理模式創(chuàng)新

流程再造所改變的是流程環(huán)節(jié)所涉及的行為主體、行為主體之間的關(guān)系以及行為主體的行為模式。其中，行為模式的創(chuàng)新可能是最具革命性的。政府流程再造能夠給政府治理模式帶來以下幾種變化：首先，從被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)向主動(dòng)服務(wù)。傳統(tǒng)的政府服務(wù)模式是“申請—接受—提供”的被動(dòng)模式，而以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)的深化改革階段，政府越來越主動(dòng)地參與到公共服務(wù)供給流程中，建立需求導(dǎo)向的政府流程。以公民需求為導(dǎo)向建立的政府流程必然要求政府在提供公共服務(wù)的過程中扮演更加積極主動(dòng)的角色，通過收集特定服務(wù)對象的信息，了解其服務(wù)需求，為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。其次，從大眾服務(wù)轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化服務(wù)。傳統(tǒng)的公共服務(wù)多是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的，是針對所有人的大眾的、有限的服務(wù)。但隨著社會(huì)利益訴求的多元化發(fā)展，這種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的大眾服務(wù)越來越無法滿足多樣化的公共需求。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展給政府公共服務(wù)領(lǐng)域帶來了劇烈的改變，政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集和處理民眾的信息，能夠根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果精準(zhǔn)識(shí)別不同的公共需求類別，再根據(jù)分類精準(zhǔn)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，極大地提高了公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化和精細(xì)化水平。再次，從粗放式監(jiān)管轉(zhuǎn)向智慧化治理。政府流程的優(yōu)化最具革命性的地方在于實(shí)現(xiàn)政府行為的智能化，粗放式的人力監(jiān)管將會(huì)被智能化系統(tǒng)監(jiān)管所替代。例如智慧交通系統(tǒng)能夠24小時(shí)不間斷監(jiān)控交通狀況，精準(zhǔn)識(shí)別違反交通規(guī)則的車輛，并發(fā)出警報(bào)，這種方式改變了過去單純靠人力監(jiān)控的模式，革命性地解放了人力物力，實(shí)現(xiàn)了政府流程和治理模式的創(chuàng)新。最后，從模糊治理轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理。從傳統(tǒng)的政治實(shí)踐來看，在受技術(shù)條件限制的條件下政府治理具有模糊性的特點(diǎn)，盡管經(jīng)過充分的調(diào)研但政府決策仍然擺脫不了信息不全面、數(shù)據(jù)失真的困境，因此很多決策都是“拍腦袋式”的決策，缺乏科學(xué)性。然而，大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展為政府治理提供充足的數(shù)據(jù)和先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，可以通過科學(xué)化手段收集治理對象的全面數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)為中心對治理對象進(jìn)行分析解剖，很大程度上提高了治理對象的清晰化了解，提升了政府決策的科學(xué)化水平?？偟膩碚f，政府流程的再造實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了政府治理模式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，對于提升政府公共服務(wù)水平和治理能力具有重要意義。

（三）以流程再造驅(qū)動(dòng)政府治理能力跨越式提升

政府流程再造不是一個(gè)單純的流程改革的過程，它所產(chǎn)生的效應(yīng)和作用能夠帶動(dòng)整個(gè)政府治理體系的系統(tǒng)化再造，在理順政府內(nèi)部關(guān)系、政府與市場和社會(huì)關(guān)系方面作用突出，有助于促進(jìn)政府治理能力的顯著提升。首先，以流程再造促進(jìn)政府內(nèi)部優(yōu)化。政府流程再造在提升政府效率、縮減機(jī)構(gòu)規(guī)模、理順政府結(jié)構(gòu)關(guān)系、促進(jìn)政府職能重組轉(zhuǎn)型方面具有深遠(yuǎn)的影響。通過流程再造理順府際關(guān)系，提升內(nèi)部管理效能，提高政府整體性水平，充分釋放政府系統(tǒng)所具有的潛力。其次，以流程再造促進(jìn)政府資源處理能力的提升。大數(shù)據(jù)技術(shù)重塑了業(yè)務(wù)流程中的政府行為，為政府能力提升提供了良好的契機(jī)。大數(shù)據(jù)可以在全社會(huì)范圍內(nèi)建立分類信息庫，實(shí)現(xiàn)對各種資源全面而精確的把握，還能夠精準(zhǔn)掌握各部門和各領(lǐng)域的資源需求量的動(dòng)態(tài)變化，有利于為決策者快速整合和合理配置有限的治理資源提供科學(xué)的依據(jù)，減少資源整合與配置的制度成本和時(shí)間成本，這種資源整合機(jī)制能夠提高政府對于治理對象的精準(zhǔn)把握能力和資源整合、調(diào)配能力。最后，以流程再造構(gòu)建政府與市場、社會(huì)力量的協(xié)作體系。國家治理現(xiàn)代化需要建立政府、市場和社會(huì)的多元協(xié)作的共治格局，政府在發(fā)揮公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的基礎(chǔ)上對社會(huì)和市場放權(quán)，培育社會(huì)力量，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府流程再造意味著改變行政力量一元主導(dǎo)的“全能政府”模式，讓更多的社會(huì)力量和市場力量參與到政府治理過程中，政府通過外包的形式將部分公共產(chǎn)品和服務(wù)外包給企業(yè)或者社會(huì)組織，政府主要扮演政策引導(dǎo)和規(guī)范制定的角色，積極發(fā)揮市場和社會(huì)力量的專業(yè)化、高效化作用。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入政府流程再造改革，有利于建立政府、市場和社會(huì)之間相互協(xié)同、彼此增能和有機(jī)互動(dòng)的社會(huì)治理格局，讓數(shù)據(jù)流和資源流在政府、市場和社會(huì)三者之間自由流通和優(yōu)化配置，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)政府治理能力的跨越式提升。

四、結(jié) 語

政府流程是一系列按照業(yè)務(wù)邏輯排序的行為集合，體現(xiàn)的是業(yè)務(wù)范圍內(nèi)行為主體之間的相互關(guān)系及其行為模式。從微觀層面上看，政府流程再造是對政府部門、部門之間關(guān)系以及政府行為方式的改造；從宏觀層面上看，政府流程再造則是涉及政府職能、機(jī)構(gòu)、理念、模式等多方面的綜合改革。信息技術(shù)的更新發(fā)展為政府流程改革提供技術(shù)推動(dòng)力，政府全面改革的戰(zhàn)略目標(biāo)為流程再造提供有利的改革環(huán)境。我國政府流程再造經(jīng)歷了以效率為導(dǎo)向的初級(jí)階段和以整體性政府為目標(biāo)的深化階段，目前已經(jīng)進(jìn)入以智慧政府為核心價(jià)值的突破發(fā)展階段。在推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，政府流程再造有望成為驅(qū)動(dòng)政府整體優(yōu)化轉(zhuǎn)型的突破口，以流程再造推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)政府治理模式創(chuàng)新，提升政府治理能力，形成一個(gè)以重塑政府職能為宗旨，以提升政府治理能力為目標(biāo)，以再造政府流程為支撐，以機(jī)構(gòu)改革和模式創(chuàng)新為依托的改革框架，加快驅(qū)動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型，進(jìn)而有效助推我國國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。