賀坤 中國人民銀行青島市中心支行

新常態(tài)下銀行主體監(jiān)管綜合評估及分類管理措施探討

賀坤 中國人民銀行青島市中心支行

隨著“外匯管理改革的不斷深入，銀行外匯管理面臨著“從合規(guī)性監(jiān)管到風(fēng)險性監(jiān)管，從全部主體到重點主體”轉(zhuǎn)變的新挑戰(zhàn)，銀行外匯主體監(jiān)管體系設(shè)計也應(yīng)順應(yīng)新的管理目標(biāo)要求而變化。目前，銀行主體監(jiān)管尚處于探索試驗階段，我分局本著可行性與前瞻性相結(jié)合的原則，一方面對新形勢下銀行主體監(jiān)管的綜合評估和分類方法提出了設(shè)想，進一步梳理銀行主體監(jiān)管指標(biāo)體系，建立融入宏觀審慎風(fēng)險的以風(fēng)險評估為主的綜合評價體系，另一方面重點研究以系統(tǒng)性重要銀行為主要對象的“紡錘形”分類監(jiān)管體系，結(jié)合新的分類方式探討列舉了在當(dāng)前外匯管理政策框架內(nèi)可以操作和實施以及未來可以探索實施的一些分類管理措施。

外匯指定銀行 主體監(jiān)管 指標(biāo)設(shè)計 分類管理

一、當(dāng)前實施銀行主體監(jiān)管的主要問題

（一）實施銀行主體監(jiān)管缺乏相應(yīng)的法規(guī)體系

由于現(xiàn)有的外匯管理制度大多基于按業(yè)務(wù)條線的行為監(jiān)管，實踐中難以脫離以行為監(jiān)管方式為基礎(chǔ)的管理架構(gòu),給主體監(jiān)管的推進帶來一定困難。如分類管理目前主要是在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，資本項目等其他領(lǐng)域暫沒有分類管理的法規(guī)依據(jù)。在主體監(jiān)管試點過程中，對銀行如何進行分類管理，缺乏明確法規(guī)依據(jù)，目前對銀行分類管理的規(guī)定僅限于開展年度銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況評價。

（二）實施銀行主體監(jiān)管需要有效的監(jiān)測指標(biāo)體系

實施銀行主體監(jiān)管，需要從龐大的數(shù)據(jù)庫中篩查出違法違規(guī)跨境資金流動的有效信息，這有賴于非現(xiàn)場核查指標(biāo)的設(shè) 情況。與行為監(jiān)管不同，銀行主體監(jiān)管要求對單個銀行的經(jīng)常、資本項目資金流動進行一體化監(jiān)管，相應(yīng)的在非現(xiàn)場監(jiān)測中，要從整體上把握單個主體整體跨境資金流動狀況及其對外匯管理目標(biāo)的影響。受長期以來條線化監(jiān)測的思維定勢影響，如何突破經(jīng)常與資本項目監(jiān)測邊界，以整體思維設(shè) 監(jiān)測指標(biāo)體系成為主體監(jiān)管的難點。銀行主體監(jiān)測指標(biāo)體系不是不同條線監(jiān)測指標(biāo)的簡單疊加，而是基于外匯管理目標(biāo)及不同主體跨境資金流動特點建立的多維度指標(biāo)體系。

（三）實施銀行主體監(jiān)管缺少綜合信息系統(tǒng)支撐

目前，跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)實現(xiàn)了跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合，主要的外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合到應(yīng)用服務(wù)平臺上，實現(xiàn)在一個平臺上進行外匯數(shù)據(jù)查詢，提升了服務(wù)和監(jiān)管的效率。但是相關(guān)系統(tǒng)仍難以滿足主體監(jiān)管要求，主要受制于以下兩個方面：一是數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量不一，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)的同一指標(biāo)數(shù)據(jù)可能不一致，對主體監(jiān)測干擾較大。二是外部監(jiān)管信息獲取不足。外匯局尚未與商務(wù)、海關(guān)、工商、稅務(wù)等部門建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)交流機制，影響主體監(jiān)測的全面性與有效性。

（四）分類監(jiān)管政策亟需完善

銀行主體監(jiān)管方面，雖然根據(jù)綜合評價考核結(jié)果將被考核銀行評定為A、B、C三類，并就銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況形成整體評估報告，但沒有規(guī)定針對銀行考核結(jié)果的后續(xù)獎懲管理措施，考核評級結(jié)果與各銀行內(nèi)部的業(yè)績考核等沒有直接掛鉤，對銀行的激勵和約束效力十分有限。

（五）人員轉(zhuǎn)型尚需時日

銀行主體監(jiān)管要求外匯管理人員具備綜合多方信息、有效發(fā)現(xiàn)異常的能力，外匯管理人員的綜合素質(zhì)亟待提高。理念上，業(yè)務(wù)人員要從過去?“等業(yè)務(wù)上門”轉(zhuǎn)變至“主動找事做”，技能上，業(yè)務(wù)人員不僅要掌握非現(xiàn)場分析、現(xiàn)場檢查技能，還要熟悉不同業(yè)務(wù)條線的管理政策，因此人員轉(zhuǎn)型需要一個過程。規(guī)范化的銀行主體監(jiān)管組織架構(gòu)和系統(tǒng)指標(biāo)體系尚未建成?；鶎油鈪R局在崗位重構(gòu)、流程再造和人員轉(zhuǎn)型等方面的工作尚未完成；目前開展主體監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)測主要依托跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)，但該系統(tǒng)的主體監(jiān)測模塊主要針對企業(yè)，對銀行主體監(jiān)測功能尚不完備，也沒有相應(yīng)的銀行監(jiān)測指標(biāo)體系，難以滿足對銀行主體的非現(xiàn)場監(jiān)管需要。

二、當(dāng)前銀行外匯管理面臨的新常態(tài)

（一）銀行管理方式進入由合規(guī)性向風(fēng)險性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的新常態(tài)

隨著外匯管理改革理念深入推進及外匯管理方式的轉(zhuǎn)變，外匯局行政審批的管理方式逐步淡出，外匯管理法規(guī)中對具體業(yè)務(wù)的細(xì)化規(guī)定和要求越來越少，以真實性和一致性的合理審查為框架的原則化要求日益突出，以往以業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)管為主的銀行外匯管理模式面臨挑戰(zhàn)，如何從以卡法規(guī)、卡政策、卡條文為主的合規(guī)性監(jiān)管向以銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況中的盡責(zé)性、有效性和合理性為主的風(fēng)險性監(jiān)管轉(zhuǎn)變是當(dāng)前亟需解決的問題之一。

（二）銀行管理重心進入由全面化向重點化監(jiān)管轉(zhuǎn)移的新常態(tài)

具體可以從兩個層面來講：一是銀行對客戶管理需要從全面化向重點化轉(zhuǎn)移?！罢箻I(yè)三原則”提出后，銀行辦理外匯業(yè)務(wù)時審核環(huán)節(jié)已經(jīng)從收付單證審查外延至業(yè)務(wù)背景及客戶資信等方面，由此導(dǎo)致盡職審查工作量不斷加大，在此背景下，出于提高效率和節(jié)約成本的雙重考慮，銀行應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險評估入手，建立起一套對自身外匯業(yè)務(wù)及客戶主體資信的風(fēng)險綜合評估體系，通過對不同客戶和外匯業(yè)務(wù)類型所面臨的合規(guī)性風(fēng)險進行科學(xué)評估，并在此基礎(chǔ)上決定有輕重、有主次地履行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)審查職責(zé)，有效監(jiān)控和防范潛在的外匯違規(guī)行為。二是外匯局對銀行管理需要從全面化向重點化轉(zhuǎn)變。在我國外匯市場主體大規(guī)模發(fā)展的情況下，全面監(jiān)管既不現(xiàn)實，也不符合外匯管理改革的便利化方向，因此必然要求篩選和確定外匯監(jiān)管的重點主體，合理分配監(jiān)管資源投入方向和比例，確保有限的監(jiān)管資源優(yōu)先投入到高風(fēng)險機構(gòu)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，更好地實現(xiàn)預(yù)防和打擊外匯違規(guī)活動的目的。

三、新常態(tài)下銀行主體監(jiān)管的綜合評估及分類

（一）建立以風(fēng)險評估為主的綜合評價體系

對銀行外匯業(yè)務(wù)進行風(fēng)險評估，即全面了解銀行執(zhí)行外匯政策中存在的問題，分析查找產(chǎn)生違規(guī)問題的深層次原因及其內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，在此基礎(chǔ)上對銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險做出全面客觀的整體評估，并根據(jù)評估結(jié)果實行差別化管理，提高銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定的自覺性和有效性。

一是銀行外匯管理政策執(zhí)行情況的綜合風(fēng)險評估。隨著外匯收支業(yè)務(wù)中真實性、一致性及合理性審查職責(zé)從外匯管理部門向銀行層面的不斷轉(zhuǎn)移和集中，銀行外匯管理的監(jiān)管重點在于其執(zhí)行外匯管理政策過程中對所面臨外匯違規(guī)風(fēng)險的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、和處置是否到位。因此，對銀行主體綜合評估的一個重要內(nèi)容就是其外匯業(yè)務(wù)合規(guī)管理及風(fēng)險控制活動，即按照預(yù)先設(shè)定的外匯業(yè)務(wù)合規(guī)風(fēng)險控制目標(biāo)，對銀行機構(gòu)通過實施外匯業(yè)務(wù)合規(guī)管理活動，引導(dǎo)銀行機構(gòu)及其工作人員控制外匯違規(guī)風(fēng)險的有效性進行評估。具體衡量因素可包括：銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性、外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險控制有效性等。二是銀行自身對區(qū)域外匯收支平衡度影響的宏觀審慎風(fēng)險評估。通過對單個銀行主體外匯收支的總量性指標(biāo)與區(qū)域整體外匯收支平衡度的偏離情況進行考量，發(fā)現(xiàn)存在加劇國際收支失衡風(fēng)險行為的主體，并通過窗口指導(dǎo)、規(guī)模性控制等宏觀調(diào)控手段來達到敦促其回歸合理區(qū)間、促進總體平衡的最終目的。

表1 宏觀審慎管理指標(biāo)

（二）建立以系統(tǒng)性重要銀行為主要對象的分類監(jiān)管體系

根據(jù)帕累托的“二八法則”，只要能控制具有重要性的少數(shù)因子，便可以控制住全局。目前，貨物貿(mào)易改革后的主體分類便是基于這一法則理念，通過便利大多數(shù)、嚴(yán)管極少數(shù)的方式來達到“促便利、防風(fēng)險”的管理目標(biāo)。但作為未來資本項目可兌換后跨境資金流動監(jiān)管的主要抓手和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，銀行主體分類不能簡單地模仿企業(yè)以主體數(shù)量進行“二八分類”的做法，而是應(yīng)當(dāng)從銀行外匯業(yè)務(wù)總量角度出發(fā)，通過分類實現(xiàn)關(guān)注少數(shù)業(yè)務(wù)規(guī)模大、影響程度高的系統(tǒng)重要性主體，以避免現(xiàn)行貨物貿(mào)易倒金字塔型分類管理模式下A類企業(yè)占絕對多數(shù)時思想及行為進步動力不足的現(xiàn)象。因此，我們預(yù)想的銀行主體監(jiān)管是按照紡錘型進行評級分類，即呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)銀行與異常銀行為少數(shù)，正常銀行為多數(shù)的“兩頭小，中間大”的分類構(gòu)架，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，將銀行分為三大類：A級優(yōu)秀類、B級正常類和C級風(fēng)險類，并實施差別化管理措施，原則上對優(yōu)秀類主體提供最大化便利，對正常類主體繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策，對風(fēng)險類主體行為予以適當(dāng)限制并嚴(yán)格管理，真正體現(xiàn)“區(qū)別對待、獎優(yōu)懲劣”。

（三）新常態(tài)下銀行主體分類管理措施

在紡錘形三類分級的基礎(chǔ)上，圍繞當(dāng)前銀行外匯管理框架的五大支柱，堅持“約束與激勵相結(jié)合”，外匯總局與分局之間可按照“總對總、分對分”的原則，同時兼顧與人民銀行的政策協(xié)調(diào)，根據(jù)政策規(guī)定的權(quán)限劃分和管轄區(qū)域，通過銀行市場準(zhǔn)入資格核準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)模指標(biāo)核定、日常業(yè)務(wù)考核、核查檢查頻率、窗口指導(dǎo)力度等，根據(jù)風(fēng)險評估分類結(jié)果，對不同級別銀行實施差別化管理，做到獎優(yōu)懲劣，增強銀行執(zhí)行外匯政策法規(guī)的自覺性，提高外匯監(jiān)管效能。目前各地外匯局對銀行主體的分類管理主要針對的是銀行合規(guī)性管理，而且現(xiàn)在的分類管理措施基本上已經(jīng)能夠滿足督促銀行不斷提高和改進合規(guī)性的要求，所需要加強的就是將銀行分類結(jié)果的擴展運用到整個本外幣的管理，甚至與外部管理聯(lián)動起來。一是建立金融機構(gòu)信用評級制度，將外匯局的銀行分類信息與金融機構(gòu)的信用評級聯(lián)系起來，配套設(shè)立金融信息披露制度，將外匯局與人民銀行的工作有機結(jié)合起來，提高中央銀行的整體工作效率。對外匯主體分類中的A類優(yōu)秀行，在金融機構(gòu)信用評級中可適當(dāng)給予加分或提高信用等級，而對于外匯主體分類的C類風(fēng)險行，在金融機構(gòu)信用評級中給予扣分或降低信用等級的處理。外匯主體分類中的分支行等級與其上級行的信用評級也需有聯(lián)動機制，分支行評級中的差評的直接影響總行的信用評價。在人民銀行的管理措施中，可對不同信用評級的銀行，采取不同的管理措施，如繳納不同比例的存款準(zhǔn)備金，在存款保險制度實施后按不同的保險費率繳納存款保險等。二是實現(xiàn)銀行外匯主體分類結(jié)果在其他外部監(jiān)管部門的應(yīng)用。目前很多銀行傾向于向綜合經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，業(yè)務(wù)可能涉及證券、保險、信托等不同內(nèi)容，涉及銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等多個監(jiān)管部門，此外國家稅務(wù)機關(guān)、工商管理等部門對銀行也有不同的監(jiān)管內(nèi)容，將外匯主體分類的結(jié)果擴展運用到外部監(jiān)管部門，將更加突出外匯監(jiān)管的效果，對銀行有更大的威懾作用。對于外匯主體分類的C類風(fēng)險行，可考慮強化管制，采取限制金融機構(gòu)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，控制金融產(chǎn)品價格，加強對金融機構(gòu)檢查，加大對違法行為處罰力度等措施。三是加強銀行外匯主體分類結(jié)果在應(yīng)急管理中的應(yīng)用。在國際收支出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，國民經(jīng)濟出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)嚴(yán)重危機時，考慮自下而上的實施資本管制措施，先對評級較差的C類銀行，限定資本流動的規(guī)模，征收外匯交易稅、短期銀行貸款稅。

[1]國家外匯管理局遼寧省分局.“外匯管理主體監(jiān)管指標(biāo)設(shè)計及分類管理研究”.

[2]陳志遠.“我國外匯主體監(jiān)管問題與對策研究——以甘肅省為例”[D].蘭州大學(xué).

[3]許芯.“構(gòu)建外匯指定銀行主體監(jiān)管模式”[J].中國外匯,2013.09: 64-65.

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[5]劉雪梅.“中國商業(yè)銀行風(fēng)險防范及預(yù)警指標(biāo)體系的探討”[D].安徽大學(xué).

[6]國家外匯管理局福建省分局.“新形勢下完善銀行外匯監(jiān)管研究”.

[7]國家外匯管理局福建省分局.“當(dāng)前外匯主體監(jiān)管面臨的主要問題及政策建議”.

[8]國家外匯管理局山東省分局.“以風(fēng)險評估推進銀行外匯主體監(jiān)管的探索與實踐”.

賀坤（1977-），女，漢族，山東日照人，碩士研究生學(xué)歷，經(jīng)濟師，研究方向：宏觀經(jīng)濟金融。