王丹丹,徐 偉

(1.民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124; 2.北京師范大學(xué) 環(huán)境演變與自然災(zāi)害教育部重點實驗室，北京 100875；3.北京師范大學(xué) 民政部/教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京100875; 4.北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875)

自然災(zāi)害應(yīng)急安置點設(shè)置模式初探*

王丹丹1,徐 偉2,3,4

(1.民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124; 2.北京師范大學(xué) 環(huán)境演變與自然災(zāi)害教育部重點實驗室，北京 100875；3.北京師范大學(xué) 民政部/教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京100875; 4.北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875)

首先總結(jié)梳理了避險轉(zhuǎn)移安置階段、應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置階段和過渡轉(zhuǎn)移安置階段等3個轉(zhuǎn)移安置階段的特點以及應(yīng)急安置點的基本類型。隨后，以應(yīng)急安置人員救助需求滿足度為基礎(chǔ)，提出應(yīng)急安置點設(shè)置的評價層次、指標(biāo)及其評價內(nèi)容。最后，綜合考慮災(zāi)害類型、安置階段、安置時間、安置規(guī)模、區(qū)域類型、戶外的氣象條件，安置場所情況及設(shè)置層次等，提出應(yīng)急安置點設(shè)置模式。

轉(zhuǎn)移安置階段；應(yīng)急安置點設(shè)置，評價指標(biāo)；設(shè)置模式

近年來，自然災(zāi)害造成的損失和影響日益增加。自2000年以來，我國平均每年因自然災(zāi)害造成約3.7億人次受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移安置人口1 000多萬人，直接經(jīng)濟損失3 500多億元[1]。實踐表明，轉(zhuǎn)移安置危險區(qū)的民眾和財產(chǎn)，是減輕災(zāi)害人員傷亡和經(jīng)濟影響一項行之有效的措施。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[2]、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》[3]等均對轉(zhuǎn)移安置工作給出相關(guān)規(guī)定，受到自然災(zāi)害威脅的單位，應(yīng)立即組織疏散、撤離、安置受到威脅的人員，啟用應(yīng)急避難場所或設(shè)置臨時避難場所，提供救濟物品，妥善安排受災(zāi)群眾生活[2-3]。作為轉(zhuǎn)移安置點的重要組成部分，應(yīng)急避難場所在城市重大災(zāi)害的災(zāi)民安置工作中發(fā)揮了重要作用[4]，農(nóng)村地區(qū)避難場所規(guī)劃建設(shè)起步較晚但也發(fā)展迅速[5-6]。針對災(zāi)害避難所的研究工作相對較多，如對避難場所的應(yīng)急選址[7]、適宜性評價[8]、規(guī)劃布局[9-11]、運營管理[12]等。轉(zhuǎn)移安置為綜合性工作，需要將安置場所規(guī)劃、建設(shè)、評價、運營等方面進行統(tǒng)籌性、鏈條性的考慮，這是當(dāng)前研究工作中較為欠缺的部分。

經(jīng)過汶川地震等重特大災(zāi)害的應(yīng)急救助工作，我國積累了轉(zhuǎn)移安置工作的寶貴經(jīng)驗[13-14]，從應(yīng)急期、過渡期到恢復(fù)重建期，各個時期的轉(zhuǎn)移安置工作均有涉及，避災(zāi)棚、帳篷、臨時板房、室內(nèi)場館、公房等多種安置方式均有實踐，為深入分析轉(zhuǎn)移安置奠定了基礎(chǔ)。為了更加科學(xué)有序的規(guī)劃組織轉(zhuǎn)移安置，改善實踐中存在的管理混亂、資源浪費、救助不到位等問題，本文在全面梳理了轉(zhuǎn)移安置的階段特點和應(yīng)急安置點基本類型的基礎(chǔ)上，以應(yīng)急安置人員的救助需求滿足度為依據(jù)，提出了應(yīng)急安置點設(shè)置的3個評價層次和指標(biāo)，并給出不同層次評價指標(biāo)的具體內(nèi)容；最后，結(jié)合其他影響因素，提出了應(yīng)急安置點的設(shè)置模式。

1 轉(zhuǎn)移安置及其階段

1.1 轉(zhuǎn)移安置

轉(zhuǎn)移安置是指根據(jù)自然災(zāi)害情況及時啟動預(yù)警或應(yīng)急響應(yīng)，對直接或間接遭受災(zāi)害威脅的人員和財產(chǎn)，通過緊急疏散、撤離等途徑，妥善安置到安全地帶，并給予臨時生活救助的管理措施[15-16]。其中，臨時或提前規(guī)劃建設(shè)的專門用于安置受災(zāi)群眾的場所，稱為應(yīng)急安置點。

1.2 轉(zhuǎn)移安置階段

《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定[17]，對啟動預(yù)警響應(yīng)的自然災(zāi)害，情況緊急時，應(yīng)實行有組織的避險轉(zhuǎn)移；對達(dá)到救助應(yīng)急預(yù)案啟動條件的自然災(zāi)害，應(yīng)緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)人員，并提供應(yīng)急救助，保障其基本生活；應(yīng)急救助結(jié)束后，對基本生活依然存在困難的受災(zāi)人員進行過渡性安置。王海鷹等[18]將地震應(yīng)急期劃分為應(yīng)急啟動、緊急救援、過渡性安置等3個階段。為便于分析，將轉(zhuǎn)移安置過程劃分為避險轉(zhuǎn)移安置、應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置和過渡轉(zhuǎn)移安置三個階段，分別梳理總結(jié)各階段的工作特點。需要說明的是，并不是所有災(zāi)害類型和災(zāi)害過程都會完整經(jīng)歷這三個階段，可能僅涉及其中一到兩個階段。

(1)避險轉(zhuǎn)移安置階段

避險轉(zhuǎn)移安置階段是根據(jù)自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報啟動預(yù)警響應(yīng)后，情況緊急時，實行有組織避險轉(zhuǎn)移的階段[17]。重點針對突發(fā)、緊急情況下的轉(zhuǎn)移安置，如臺風(fēng)可能或即將登陸，或出現(xiàn)超警戒水位情況，可能發(fā)生決堤或泄洪時進行。一般安置時間較短(1～2d)，且安置地點可能隨災(zāi)害發(fā)生情況變化而變化，如影響范圍突然擴大，相對安全地帶也隨之變化。轉(zhuǎn)移安置人員一般是在災(zāi)害可能或即將影響區(qū)域內(nèi)的人員，尤其應(yīng)關(guān)注住房結(jié)構(gòu)差、抗災(zāi)能力弱的人員類型。隨情況變化，可能結(jié)束安置階段或轉(zhuǎn)入下一安置階段。

(2)應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置階段

應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置階段是啟動預(yù)警響應(yīng)后，疏散、轉(zhuǎn)移易受自然災(zāi)害危害的人員和財產(chǎn)的階段，或啟動自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)后，緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)人員，緊急調(diào)撥、運輸自然災(zāi)害救助應(yīng)急資金和物資，及時向受災(zāi)人員提供食品、飲用水、衣被、取暖、臨時住所、醫(yī)療防疫等應(yīng)急救助的階段[17]。除避險轉(zhuǎn)移安置的情況外，在過渡轉(zhuǎn)移安置階段開始前，均為應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置階段。安置時間介于避險轉(zhuǎn)移安置和過渡轉(zhuǎn)移安置之間，安置地點相對固定。轉(zhuǎn)移安置人員一般是在災(zāi)害可能或已經(jīng)影響區(qū)域內(nèi)的人員，尤其關(guān)注弱勢群體的轉(zhuǎn)移安置。隨情況變化，可能結(jié)束安置階段或轉(zhuǎn)入下一安置階段。

(3)過渡轉(zhuǎn)移安置階段

過渡轉(zhuǎn)移安置階段是指災(zāi)害發(fā)生地區(qū)因災(zāi)從原住處轉(zhuǎn)移出來的人員，經(jīng)一定時間后仍無法回歸原住處，需另行安排住所直至入住永久性房屋之前的狀態(tài)。還可大致分為初期的群居式應(yīng)急安置(也稱臨時安置)和分戶式過渡安置階段[16]。是在應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置階段結(jié)束后，對于基本生活仍存在困難的受災(zāi)人員給予的一定時期的救助。轉(zhuǎn)移安置人員為因自然災(zāi)害房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞無房可住、無生活來源、無自救能力的人員，救助時間一般在3～6個月。隨情況變化，可能結(jié)束安置階段或轉(zhuǎn)入下一安置階段。

2 應(yīng)急安置點基本類型

將應(yīng)急安置點根據(jù)安置階段、地域、行為主體、集散情況、安置人員情況、安置場所情況等劃分為不同的類型[16-17]，如表1所示。

表1 應(yīng)急安置點類型

表2 應(yīng)急安置點設(shè)置的評價層次及指標(biāo)內(nèi)容

3 應(yīng)急安置人員救助需求滿足度

應(yīng)急安置人員的救助需求涉及基本生活的各個方面[19-21]，國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃提出了災(zāi)害發(fā)生24h內(nèi)，保證受災(zāi)人員得到食品、飲用水、衣物、醫(yī)療衛(wèi)生救援、臨時住所等方面基本生活救助的目標(biāo)。孫燕娜等[22-23]提出“2+3”災(zāi)害救助需求框架模型，即包括2個基于災(zāi)區(qū)整體的治安保障需求和生命線需求，及3個基于災(zāi)民個體的生命健康需求、生活保障需求和心理撫慰需求。隨著安置階段的推進，需求內(nèi)容和程度隨之不斷變化。

不同安置階段，應(yīng)滿足的救助需求層次不同。避險轉(zhuǎn)移安置階段通常安置時間短，救助需求層次一般較低；到應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置階段，安置時間增加，安置方式變化，救助需求層次隨之提高；到過渡轉(zhuǎn)移安置階段，災(zāi)區(qū)環(huán)境相對穩(wěn)定，物資相對豐富，設(shè)備設(shè)施齊全，救助需求達(dá)到最高層次。據(jù)此，我們將救助需求劃分為3個層次，即基本滿足生活需求、較好滿足生活需求以及完全滿足生活需求。其中，基本滿足生活需求是維持安置人員的基本生存、避難需要；較好滿足生活需求是在基本滿足的基礎(chǔ)上，提供更好的飲食、基本生活物資及基本生活保障設(shè)備設(shè)施等；完全滿足生活需求是盡最大能力滿足安置人員的救助需求，將安置期間的生活盡量靠近正常生活狀態(tài)。

4 應(yīng)急安置點設(shè)置評價體系

4.1 應(yīng)急安置點設(shè)置評價層次及指標(biāo)

對應(yīng)救助需求滿足度，應(yīng)急安置點設(shè)置可分為3個評價層次，即基本設(shè)置，較好設(shè)置和完全設(shè)置。在分析集中安置點基本要求[24]的基礎(chǔ)上，提出安置點設(shè)置評價指標(biāo)，即基本生活保障物資設(shè)置，基本生活保障設(shè)備設(shè)施設(shè)置，安全設(shè)備設(shè)施設(shè)置，臨時倉儲設(shè)備設(shè)施設(shè)置，管理服務(wù)設(shè)置，衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)設(shè)置，信息服務(wù)設(shè)置，心理撫慰設(shè)置、其它設(shè)置等。隨著評價層次的提高，指標(biāo)內(nèi)容逐漸豐富、程度逐漸加深。不同層次評價指標(biāo)的具體內(nèi)容見表2。

4.2 應(yīng)急安置點設(shè)置的最優(yōu)層次

不同安置點的條件不同，能夠達(dá)到的極限也不同。為了科學(xué)合理進行安置點設(shè)置，首先需要評價安置點設(shè)置應(yīng)達(dá)到的最優(yōu)層次，才能避免選擇無法滿足需求的安置方式。從轉(zhuǎn)移安置階段來看，避險轉(zhuǎn)移安置階段的安置點應(yīng)達(dá)到基本設(shè)置層次，部分條件較好的室外安置點可以要求達(dá)到較好設(shè)置；應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置階段的安置點應(yīng)達(dá)到較好設(shè)置層次，部分條件較差的室外安置點可從基本設(shè)置逐步過渡到較好設(shè)置；過渡轉(zhuǎn)移安置階段的安置點應(yīng)達(dá)到完全設(shè)置層次，部分條件較差的室外安置點可從較好設(shè)置逐步過渡到完全設(shè)置(表3)。

5 應(yīng)急安置點設(shè)置模式研究

5.1 應(yīng)急安置點設(shè)置指標(biāo)

應(yīng)急安置點設(shè)置過程較為復(fù)雜，日常工作中常由決策者在綜合判斷各項情況后決定，個體因素影響大，且不可避免帶有主觀性。為了提高設(shè)置過程的客觀、科學(xué)、可操作性，我們分析了其中涉及到的因素，提取相應(yīng)指標(biāo)進行解釋。具體來看，這些指標(biāo)包括了應(yīng)對的災(zāi)害種類，所處的安置階段，安置時間，安置規(guī)模，區(qū)域類型，戶外的氣象條件，及安置場所情況等。

分別來看，災(zāi)害種類指需要進行轉(zhuǎn)移安置工作的具體災(zāi)種，主要有地震、洪澇、臺風(fēng)災(zāi)害等。安置階段指安置點設(shè)置時所處的安置階段，包括避險、應(yīng)急、過渡三個轉(zhuǎn)移安置階段。安置時間指安置點預(yù)期使用時間。安置規(guī)模指安置點預(yù)期安置人員的數(shù)量級，可區(qū)分萬人級及以下、萬人級以上。區(qū)域類型是指所在地區(qū)的基本類型，如是否貧困地區(qū)、丘陵/山區(qū)、沿海地區(qū)等。氣象條件指安置點設(shè)置時所在區(qū)域的戶外氣象條件，主要考慮氣溫、降水(雪)、風(fēng)等方面的影響。安置場所情況指所在地區(qū)可供選擇的室內(nèi)和室外安置場所情況(表4)。

表3 不同階段應(yīng)急安置點設(shè)置的最優(yōu)層次

表4 應(yīng)急安置點設(shè)置主要指標(biāo)

5.2 應(yīng)急安置點設(shè)置模式

應(yīng)急安置點設(shè)置涉及的各個指標(biāo)相互關(guān)聯(lián)，相互影響，共同決定安置模式(圖1)。災(zāi)害類型主要影響安置階段、區(qū)域類型、安置方式等，如地震災(zāi)害一般不涉及避險期安置，臺風(fēng)災(zāi)害在沿海地區(qū)發(fā)生頻率大大高于內(nèi)陸地區(qū)，洪澇、臺風(fēng)災(zāi)害盡量選擇室內(nèi)安置方式，且安置點設(shè)置涉及到的物資和設(shè)備設(shè)施等要重點考慮防潮/雨、防風(fēng)等方面的需要。

圖1 應(yīng)急安置點設(shè)置模式

所處安置階段和安置時間，影響應(yīng)急安置點設(shè)置需要達(dá)到的層次，也影響了選擇的安置方式。安置階段越靠后，安置時間越長，設(shè)置要求越多。安置時間較短時(1d左右)，可以直接選擇安全空地，甚至不需設(shè)置帳篷等臨時居住空間。而較長時間的安置，對于居住場所要求高，相關(guān)設(shè)備設(shè)施要求也高。

安置規(guī)模上，達(dá)到一定人員規(guī)模時(如萬人級及以上)，對室外空地的條件、安置成本，以及需調(diào)撥的人力、物力等方面的要求都變得較高，因此條件許可的情況下，盡量選取室內(nèi)安置方式，以節(jié)省資源，提高安置效率。而在丘陵、山地等地形條件較復(fù)雜的地區(qū)，選擇適宜的、面積足夠大的平地較為困難，進行安置時還可以考慮控制安置規(guī)模，化整為零，設(shè)立多個安置點來分別安置。

區(qū)域類型、氣象條件和安置場所情況也是決定安置方式的重要指標(biāo)，如戶外氣象條件相對惡劣，在有適宜室內(nèi)安置場所情況下，盡量選取室內(nèi)安置方式；而在一些社會經(jīng)濟條件較差的貧困地區(qū)，可能沒有適宜的室內(nèi)場所，則只能進行室外安置，設(shè)置時就需要考慮適應(yīng)戶外條件的物資、設(shè)備設(shè)施等，如為了保暖可以搭建棉帳篷，準(zhǔn)備相應(yīng)的取暖設(shè)備設(shè)施等。

6 結(jié)論與討論

本文提出要進一步科學(xué)規(guī)劃組織轉(zhuǎn)移安置工作，從轉(zhuǎn)移安置階段特點和應(yīng)急安置人員救助需求出發(fā)，研究應(yīng)急安置點設(shè)置評價指標(biāo)和設(shè)置模式，得出如下初步結(jié)論。

(1)轉(zhuǎn)移安置工作的最終目的是保障安置人員的基本生活。不同轉(zhuǎn)移安置階段的特點不同，應(yīng)滿足的救助需求層次也不同，據(jù)此將其劃分為3個層次，即基本滿足生活需求、較好滿足生活需求以及完全滿足生活需求。應(yīng)急安置點設(shè)置也相應(yīng)地分為3個評價層次，即基本設(shè)置，較好設(shè)置和完全設(shè)置，并給出了對應(yīng)的評價指標(biāo)。隨著評價層次的提高，指標(biāo)內(nèi)容逐漸豐富、程度逐漸加深。不同安置階段和安置方式，能夠達(dá)到的最優(yōu)設(shè)置層次也不同。進行安置點設(shè)置，首先需要明確安置點應(yīng)達(dá)到的最優(yōu)設(shè)置層次，才能避免選擇無法滿足需求的安置方式。

(2)應(yīng)急安置點設(shè)置過程較為復(fù)雜，日常工作中常由決策者在快速判斷當(dāng)時情況后決定，不可避免帶有主觀性。本文分析提取了應(yīng)急安置點設(shè)置涉及的指標(biāo)，提出了綜合考慮災(zāi)害類型、安置階段、安置時間、安置規(guī)模、區(qū)域類型、氣象條件、安置場所情況、設(shè)置層次等方面的應(yīng)急安置點設(shè)置模式。從而明確了應(yīng)急安置點設(shè)置過程應(yīng)考慮的核心指標(biāo)，及設(shè)置完成后應(yīng)達(dá)到的層次，在很大程度上提高了設(shè)置過程的客觀、科學(xué)、可操作性。

然而，還存在許多問題有待進一步研究探討。①本文對于應(yīng)急安置人員的救助需求滿足度給出了定性評價，如何將其量化還需深入研究。②初步提出了應(yīng)急安置點設(shè)置模式，各個指標(biāo)之間的關(guān)系和影響方式，還需進一步明晰。③應(yīng)急安置點設(shè)置模式中除了已提出的核心指標(biāo)，還要關(guān)注諸多區(qū)域的差異性因素。除了區(qū)域的應(yīng)急救助能力、救助物資類型和儲備情況等客觀因素外，當(dāng)?shù)厝罕娋幼∩盍?xí)慣、宗教信仰、風(fēng)俗觀念等主觀因素都會在一定程度上影響最終的安置模式?？傊?，本文對于應(yīng)急安置點設(shè)置模式的研究僅為起步階段，還需深入分析，綜合考慮安置點選址、規(guī)劃建設(shè)、區(qū)域救助能力等因素，提出適應(yīng)性更強的安置點設(shè)置模式。

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Research on the Setting Mode of Natural Disaster Temporary Settlements

WANG Dandan1and XU Wei2, 3, 4

(1.NationalDisasterReductionCenterofChina,MinistryofCivilAffairsofthePeople′sRepublicofChina,Beijing100124,China; 2.KeyLaboratoryofEnvironmentalChangeandNaturalDisasterofMinistryofEducation,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China; 3.AcademyofDisasterReductionandEmergencyManagementofMinistryofCivilAffairs&MinistryofEducation,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China;4.FacultyofGeographicalScience,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China.)

Relocation of disaster victims and their properties has proved to a useful way to reduce the casualties and economic losses from a natural disaster. We first puts forwards a general rule of setting temporary settlements based on a systematic analysis of relocation process and the characteristics in different stages. After that a three-level model was setup including: fundamental, preferable and perfect levels for measuring the satisfactory of temporary settlements. Then the setting mode of disaster temporary settlements was provided by considering the disaster types, settlement phase, scale of relocation, and regional characterizes etc. Finally, how to improve the disaster relief is suggested based on the settlement modes.

relocation phase; temporary settlement setting; evaluation indicators; setting mode

王丹丹,徐偉.自然災(zāi)害應(yīng)急安置點設(shè)置模式初探[J].災(zāi)害學(xué)，2018，33(1)：190-195.[WANG Dandan and XU Wei.Research on the Setting Mode of Natural Disaster Temporary Settlements[J].Journal of Catastrophology，2018，33(1)：190-195.

10.3969/j.issn.1000-811X.2018.01.033.]

2017-06-13

2017-08-14

國家自然科學(xué)基金項目(41471428)；國家“十二五”科技支撐計劃課題(2013BAK05B020)；中國氣象局蘭州干旱氣象研究所資助項目(IAM201609)

王丹丹(1982-)，女，山西太原人，助理研究員，主要從事災(zāi)害損失評估與風(fēng)險防范研究.

E-mail: wangdandan@ndrcc.gov.cn

徐偉(1979-)，男，浙江諸暨人，教授，主要從事自然災(zāi)害風(fēng)險評估和管理研究.E-mail: xuwei@bnu.edu.cn

X43

A

1000-811X(2018)01-0190-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2018.01.033