馬海鷹

從實(shí)踐發(fā)展看，越來越多的旅游者開始追求異地的生活體驗(yàn)和文化日常;旅游市場不斷涌現(xiàn)的商機(jī)讓不同類型的市場主體都有可能成為旅游經(jīng)營者;旅游目的地里除了旅游景區(qū)外，其他各種客觀的存在都可能成為新的旅游吸引物，當(dāng)然也有可能成為游客非愉悅體驗(yàn)的新來源。游客在目的地能否獲得一次滿意的、有品質(zhì)的行程，幾乎會涉及當(dāng)?shù)卣兴械牟块T。政府動員、組織、部署多個(gè)部門參與旅游治理的過程，就是復(fù)雜的品質(zhì)旅游協(xié)同治理過程。

以推進(jìn)制度化和有效跨界合作以增進(jìn)公共價(jià)值為核心的“整體政府”改革，是21世紀(jì)以來西方發(fā)達(dá)國家政府改革的新趨勢。圍繞“整體政府”改革開展的部門間關(guān)系優(yōu)化，其目的就是擺脫固化的部門結(jié)構(gòu)，通過跨部門的協(xié)同治理，對社會各種復(fù)雜的訴求做出整體性回應(yīng)?？绮块T協(xié)同治理也是我國深化行政體制改革的重要內(nèi)容，黨的十九屆三中全會提出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革要遵循“優(yōu)化協(xié)同高效”的原則，為推進(jìn)旅游治理能力現(xiàn)代化指明了具體方向。

當(dāng)前，旅游業(yè)發(fā)展中的游客需求變化、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)步、市場模式創(chuàng)新等不斷帶來新挑戰(zhàn)，旅游市場秩序混亂、低水平開發(fā)和資源破壞、游客不文明行為等矛盾問題依舊存在，都在不斷考驗(yàn)著政府的旅游治理智慧。全域旅游發(fā)展讓來自政府部門的合法化治理主體越來越多，部門間治理的跨界交叉地帶日益增多，治理主體相互之間因?yàn)槁毮?、理念和治理方式的不同，造成各種性質(zhì)的部門沖突在所難免，需要進(jìn)行跨部門的協(xié)同治理。旅游業(yè)跨界融合的趨勢，決定了旅游業(yè)的治理過程可能不斷突破政府部門的管轄范圍，任何一個(gè)部門都無法包攬所有的旅游治理活動，無論整合多大的部門，都依舊要實(shí)施跨部門協(xié)同治理?？绮块T協(xié)同治理將成為今后一段時(shí)期實(shí)現(xiàn)品質(zhì)旅游治理的關(guān)鍵手段和重要保障。

實(shí)現(xiàn)品質(zhì)旅游的協(xié)同治理需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)要保證其有效的運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。制度是內(nèi)生的博弈規(guī)則，而外生的博弈規(guī)則則由參與人集合、行動決策集合和參與人決策組合與后果的對應(yīng)規(guī)則來描述，參與人集合和每個(gè)參與人在隨后各個(gè)時(shí)期的行動集合組成了博弈的域（青木昌彥，2006）。博弈的域中的參與人是部門間關(guān)系的主要行動者，既包括個(gè)體人，也包括機(jī)構(gòu)，還包括協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。參與人在互動過程中自覺或不自覺地塑造著組織的生態(tài)，促進(jìn)正式或非正式組織模式的形成，發(fā)揮好它們的作用構(gòu)成了品質(zhì)旅游協(xié)同治理的關(guān)鍵。

品質(zhì)旅游協(xié)同治理中的參與人個(gè)體通常包括領(lǐng)導(dǎo)者、旅游工匠、通才和伙伴，領(lǐng)導(dǎo)者是旅游領(lǐng)導(dǎo)工作的決策者，旅游工匠是實(shí)現(xiàn)品質(zhì)治理的一線協(xié)調(diào)者和實(shí)施者，伙伴包括和旅游發(fā)展密切相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，通才是政府旅游類決策的經(jīng)辦人和協(xié)調(diào)人。發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)者的作用，就要明確領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)同職責(zé)，同時(shí)要求相關(guān)部門主動與領(lǐng)導(dǎo)者的思維行動保持一致。旅游工匠要做好工作必須具備影響領(lǐng)導(dǎo)者的政治意識能力，掌握各種知識可與各部門有效對話的善治能力，能為旅游部門獲得切實(shí)利益的行政協(xié)調(diào)能力?；锇榕c旅游工匠的正式和非正式關(guān)系決定了能給旅游業(yè)帶來的利好程度。通才的作為及如何作為，對旅游業(yè)發(fā)展也會產(chǎn)生直接影響。品質(zhì)旅游協(xié)同治理中的參與人機(jī)構(gòu)包括了旅游主體機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)構(gòu)。主體機(jī)構(gòu)指旅游行政管理部門，相關(guān)機(jī)構(gòu)包括核心和非核心相關(guān)機(jī)構(gòu)。在既定的環(huán)境或條件下，參與人的行動組合可以產(chǎn)生在特定條件下的結(jié)果。對主體機(jī)構(gòu)來說，要通過體制機(jī)制的改革，不斷強(qiáng)化其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。對促進(jìn)旅游主體機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的良性互動，保證其高效協(xié)同運(yùn)行，則需要構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)。

“決策式”結(jié)構(gòu)。旅游工作是黨的工作的重要內(nèi)容。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是具體的，黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)到國家政權(quán)的機(jī)構(gòu)、體制、制度等的設(shè)計(jì)、安排、運(yùn)行之中。黨中央設(shè)立決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就是加強(qiáng)黨對重大工作領(lǐng)導(dǎo)的行之有效的制度設(shè)計(jì)。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，地方可根據(jù)實(shí)際設(shè)置符合地方特點(diǎn)、簡約高效的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步強(qiáng)化黨對旅游工作的領(lǐng)導(dǎo)，不同地方可根據(jù)旅游發(fā)展情況，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的、黨政統(tǒng)籌的決策協(xié)同結(jié)構(gòu)，主要承擔(dān)發(fā)展旅游業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對旅游發(fā)展重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)旅游跨部門治理的權(quán)威協(xié)同。同時(shí)從制度上落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，在法律法規(guī)層面明確黨組織在旅游發(fā)展中的作用。

“聯(lián)動式”結(jié)構(gòu)。即通過搭建某種有利于互相配合的機(jī)制型結(jié)構(gòu)來推進(jìn)旅游發(fā)展，如以權(quán)威為依托的等級制協(xié)同模式，可細(xì)分為“職務(wù)權(quán)威”和“組織權(quán)威”兩種?！奥殑?wù)權(quán)威”指由黨政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任總協(xié)調(diào)入，這種協(xié)調(diào)機(jī)制權(quán)威大、成效快，不足之處是領(lǐng)導(dǎo)者易受到各種非權(quán)力因素的影響?！敖M織權(quán)威”指由某個(gè)核心相關(guān)機(jī)構(gòu)作為旅游協(xié)同機(jī)制的牽頭部門，這類部門長期在黨委政府運(yùn)作體系中處于強(qiáng)勢地位，協(xié)調(diào)力度大、成效快，缺點(diǎn)是旅游工作非其主業(yè)，需要不斷交流和促進(jìn)。還有一種常規(guī)型的橫向協(xié)同模式，較為常見的有聯(lián)席會議形式，一般由旅游主體機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，其權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力相比其他類型較弱，但較為常態(tài)化，適合推進(jìn)日常性協(xié)同工作。

“統(tǒng)分式”結(jié)構(gòu)。通過搭建有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的結(jié)構(gòu)，主要是針對協(xié)同治理中各部門的責(zé)權(quán)利不明晰而設(shè)計(jì)，是一種體制一機(jī)制型的架構(gòu)方式。統(tǒng)分式協(xié)同治理，首先要由領(lǐng)導(dǎo)者出面，明確旅游發(fā)展目標(biāo)制訂、規(guī)劃編制、干部和人力資源配備、財(cái)政預(yù)算安排等方面“統(tǒng)”的要求，“分”的問題則是要明確旅游主體機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)構(gòu)各自應(yīng)完成的具體任務(wù)。要設(shè)計(jì)明確的考核獎懲機(jī)制，考核獎懲機(jī)制規(guī)定得越具體越容易實(shí)施，目的是避免統(tǒng)分結(jié)合的設(shè)計(jì)規(guī)定流于形式。較好的案例如重慶武隆區(qū)，它要求黨委政府各個(gè)部門都必須參與景區(qū)營銷工作，并按省份將全年景區(qū)門票的銷售目標(biāo)分解到各部門，年底時(shí)通過在景區(qū)登記的游客身份證數(shù)目來兌現(xiàn)獎勵。

“主次式”結(jié)構(gòu)。指根據(jù)不同的旅游治理事項(xiàng)，搭建有主有次、主次有別的治理結(jié)構(gòu)，一般從應(yīng)對型、重大型、擴(kuò)展型三個(gè)層面來構(gòu)建。應(yīng)對型協(xié)同主要針對廣大游客最關(guān)注、反映最強(qiáng)烈的訴求做出的協(xié)同反應(yīng)，如旅游市場秩序治理、旅游突發(fā)事件應(yīng)對，這些問題如果解決不當(dāng)可能直接影響政府的形象和公信力。重大型協(xié)同針對旅游發(fā)展中重大但相對不緊急的事項(xiàng)，如便于旅游發(fā)展的高鐵、民航等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，游客中心等旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，雖然游客對這些方面的訴求比較高，但還是能做到逐步接受改變的速度。擴(kuò)展型協(xié)同針對外圍的旅游環(huán)境、旅游氛圍營造，在這些領(lǐng)域的協(xié)同治理，一開始可能直接目的不是為旅游業(yè)發(fā)展服務(wù)，但對旅游業(yè)發(fā)展卻能起到錦上添花的作用，如很多地方的文明城市創(chuàng)建，這需要旅游主體機(jī)構(gòu)能夠充分利用好這些機(jī)會，把旅游訴求有效地契合進(jìn)這些方面的跨部門協(xié)同中。當(dāng)然，應(yīng)對型、重大型、擴(kuò)展型協(xié)同都是相對的，會隨著不同的地區(qū)和不同的時(shí)期而發(fā)生轉(zhuǎn)變?！皯?yīng)對一重大一擴(kuò)展型”協(xié)同推進(jìn)的過程也是政府職能不斷轉(zhuǎn)變的過程，這種轉(zhuǎn)變也會從內(nèi)在層面不斷形成跨部門協(xié)同的新動力。