黃曉春 嵇欣

摘 要：當(dāng)前中國(guó)政府正處于治理模式改革的關(guān)鍵期，其實(shí)質(zhì)是逐步從傳統(tǒng)的行政發(fā)包制向現(xiàn)代科層制運(yùn)作模式轉(zhuǎn)型。由于這兩種治理模式在行政權(quán)配置、激勵(lì)機(jī)制以及內(nèi)部控制三個(gè)維度上存在著兼容難題，因此以漸進(jìn)式改革戰(zhàn)術(shù)自下而上推動(dòng)兩種治理模式間的平穩(wěn)過渡面臨許多深層挑戰(zhàn)。以S市近年來基層政府改革案例為據(jù)可以看到，經(jīng)濟(jì)職能上收后的基層政府靈活性不足、激勵(lì)模式轉(zhuǎn)型后基層政府活力不足、內(nèi)部控制中的制度“空轉(zhuǎn)”等問題逐漸呈現(xiàn)。基層政府科層化改革努力所遇到的非預(yù)期約束正是基層政府的科層化治理改革與上級(jí)政府行政發(fā)包制運(yùn)行邏輯之間難以兼容的反映。理論演繹和基于案例的分析表明：當(dāng)前深入推動(dòng)中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型必須形成一種上下聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)改革戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：治理模式；轉(zhuǎn)型；行政發(fā)包；科層制

中圖分類號(hào)：D035.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）11-0049-13

作者簡(jiǎn)介：黃曉春，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授；嵇 欣，上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員 （上海 200444）

一、引 言

近年來，隨著“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)的不斷深入踐行，中國(guó)政府治理模式改革開始進(jìn)入深水區(qū)。總體來看，最近的改革越來越強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府行為要全面向“依法依規(guī)”的法治和規(guī)則導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，如：十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”；十八屆四中全會(huì)提出“依法全面履行政府職能”、“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”；十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。與這一改革戰(zhàn)略相配套，中央政府還推出了一系列措施，從全面實(shí)施規(guī)范及公開透明的預(yù)算制度、清理規(guī)范政府收支掛鉤、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督等層面著手，推動(dòng)行政系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)一步從注重績(jī)效導(dǎo)向榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁；王賢彬、徐現(xiàn)祥：《轉(zhuǎn)型期的政治激勵(lì)、財(cái)政分權(quán)與地方官員經(jīng)濟(jì)行為》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2009年第2期。、行政自由裁量權(quán)層層下放曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期；周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。和在財(cái)政、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤?qiáng)激勵(lì)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社2008年版。的治理模式向注重過程規(guī)范性、強(qiáng)化內(nèi)部控制機(jī)制和政府收支脫鉤的弱激勵(lì)這里說的“強(qiáng)”“弱”激勵(lì)指的是政府財(cái)政收入與其創(chuàng)造收入之間的相關(guān)關(guān)系。所謂強(qiáng)激勵(lì)即行政層級(jí)所能控制的財(cái)政預(yù)算和人員的薪酬福利均與行政服務(wù)和人員的努力高度相關(guān)。在這種情況下，作為代理人的下級(jí)政府需要通過創(chuàng)造收入來實(shí)現(xiàn)“自收自支”，于是其更注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效而相對(duì)忽視治理過程和規(guī)則。弱激勵(lì)則意味著財(cái)政收入主要來自上級(jí)撥款和全額預(yù)算保障，收支間松散關(guān)聯(lián)。一般來說，西方國(guó)家的科層制政府治理模式更強(qiáng)調(diào)弱激勵(lì)的方式，這與政府面對(duì)多重目標(biāo)和多重委托人且政府服務(wù)具有壟斷性質(zhì)等因素關(guān)聯(lián)。相關(guān)研究可見：Jean Tirole， “The Internal Organization of Government”， Oxford Economic Papers， No.46， 1994 ， pp.1-29.治理模式轉(zhuǎn)變。

上述改革的實(shí)質(zhì)是逐步推動(dòng)行政體系運(yùn)作機(jī)制向建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的現(xiàn)代科層制轉(zhuǎn)變。周雪光：《國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角》，《開放時(shí)代》2013年第3期。盡管學(xué)術(shù)界和政策部門對(duì)這一轉(zhuǎn)變的意義都頗具共識(shí)，轉(zhuǎn)型實(shí)踐卻挑戰(zhàn)重重。即使是在司法、審判等最強(qiáng)調(diào)規(guī)則和程序?qū)虻母母镱I(lǐng)域，盡管國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)取消批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等考核指標(biāo)，但實(shí)踐中這些績(jī)效主義的指標(biāo)仍在深度影響基層司法機(jī)構(gòu)運(yùn)行，導(dǎo)致一些情境下規(guī)則讓位于考核壓力。長(zhǎng)江時(shí)評(píng)：《誰在乎法院的“結(jié)案率”？》，http：//opinion.hexun.com/2014-12-31/171970487.html；楊成會(huì)：《應(yīng)當(dāng)以審限內(nèi)結(jié)案率代替當(dāng)前結(jié)案率指標(biāo)》，《民主與法制》2017年第3期。尤其需要引起注意的是，近年來國(guó)內(nèi)一些走在治理轉(zhuǎn)型前沿的城市開始探索上收基層政府的經(jīng)濟(jì)職能，使街道辦事處等基層政府機(jī)構(gòu)全面圍繞公共服務(wù)、公共管理和公共安全治理目標(biāo)在依法依規(guī)的科層化軌道上運(yùn)行，這些改革在取得重大成效的同時(shí)也遇到了政府內(nèi)部治理模式轉(zhuǎn)變的深層挑戰(zhàn)。黃曉春：《當(dāng)前城市基層政府改革的深層挑戰(zhàn)：一個(gè)機(jī)制分析的視角》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。上述挑戰(zhàn)和瓶頸在不同領(lǐng)域的反復(fù)浮現(xiàn)，意味著學(xué)術(shù)界不僅要在宏觀理念層次探討當(dāng)前政府改革的方向，還需要在中觀層次考察政府治理模式轉(zhuǎn)型背后的深層組織學(xué)問題。

近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)界已有不少研究從歷史軌跡和現(xiàn)實(shí)維度出發(fā)討論了政府治理模式轉(zhuǎn)型涉及的深層問題。周雪光引申韋伯支配社會(huì)學(xué)理論將中國(guó)傳統(tǒng)歷史脈絡(luò)中的政府治理體系看作是君主專斷權(quán)力之下的國(guó)家支配模式構(gòu)成部分，而新中國(guó)建國(guó)后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里這種治理模式則與卡里斯瑪權(quán)威相輔相成，并在最近的轉(zhuǎn)型中面臨著如何在路徑依賴的影響下與法理權(quán)威相嵌合的難題。周雪光：《國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角》，《開放時(shí)代》2013年第3期。馮仕政追溯了建國(guó)以來國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下政府治理在卡里斯瑪合法性和常規(guī)化進(jìn)程的雙重影響下，在國(guó)家運(yùn)動(dòng)與常規(guī)治理兩種模式間周期性徘徊。馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時(shí)代》2011年第1期。這些研究都超越了將韋伯筆下科層制簡(jiǎn)單照搬用于理解中國(guó)政府組織模式的傳統(tǒng)做法，揭示了中國(guó)政府組織和運(yùn)行的獨(dú)特性，并基于此討論轉(zhuǎn)型難題。在此基礎(chǔ)上，周黎安引入企業(yè)治理中關(guān)于發(fā)包制和雇傭制的視角，經(jīng)一定轉(zhuǎn)換和發(fā)展提出了解釋中國(guó)政府治理模式的新分析概念——“行政發(fā)包制”，認(rèn)為這一概念更適合解釋當(dāng)前中國(guó)政府治理模式，進(jìn)而提出當(dāng)前政府改革的核心挑戰(zhàn)是如何從行政發(fā)包制向立基于法理權(quán)威之上的現(xiàn)代科層制轉(zhuǎn)變。周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。這些發(fā)現(xiàn)都從組織學(xué)維度增進(jìn)了我們對(duì)當(dāng)前治理模式轉(zhuǎn)型艱巨性的認(rèn)識(shí)。

本文將在上述研究的基礎(chǔ)上延展討論，從不同治理模式所依存的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和組織條件著眼，深入展現(xiàn)行政發(fā)包制向現(xiàn)代科層制轉(zhuǎn)變所需的復(fù)雜支持機(jī)制，并結(jié)合當(dāng)前漸進(jìn)式治理轉(zhuǎn)型的改革案例來討論政府改革遇到的現(xiàn)實(shí)難題，在此基礎(chǔ)上提出一些未來改革的戰(zhàn)略思考。

二、治理模式轉(zhuǎn)型的組織學(xué)分析

我們將循著前沿研究的線索，依次討論三個(gè)基本問題：首先，深入梳理行政發(fā)包制與科層制迥然相異的運(yùn)行條件，進(jìn)而理解中國(guó)國(guó)家治理中行政發(fā)包制廣為盛行的深層原因；其次，對(duì)行政發(fā)包制運(yùn)行帶來的深層問題以及現(xiàn)代情境下向科層制轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)作出分析；第三，從中觀組織學(xué)維度討論轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)之根源。

（一）行政發(fā)包制與科層制的運(yùn)行條件

行政發(fā)包制與科層制都是維系大一統(tǒng)國(guó)家政府體系運(yùn)行的組織機(jī)制，兩者都強(qiáng)調(diào)層級(jí)制權(quán)威體系和一定的專業(yè)化治理能力，但彼此在運(yùn)作的制度形態(tài)上又有清晰的差異，如：在行政權(quán)的分配上，科層制更強(qiáng)調(diào)法律、行政章程等規(guī)則的主導(dǎo)位置，而行政發(fā)包制則強(qiáng)調(diào)下級(jí)承包者在服從自上而下的權(quán)威條件下享有較大自由裁量權(quán)；在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，科層制更強(qiáng)調(diào)支配者集中占有經(jīng)營(yíng)手段并依預(yù)算支付下級(jí)機(jī)構(gòu)所需[德]馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第30頁、54—57頁。，這些與行政發(fā)包制下承包方擁有剩余索取權(quán)和面臨強(qiáng)激勵(lì)迥然不同；在內(nèi)部控制上，科層制更強(qiáng)調(diào)非人格化的規(guī)則導(dǎo)向，行政發(fā)包制則強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的、人格化的控制機(jī)制。周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。這些差異又進(jìn)一步導(dǎo)致了兩者在制度精神上的分途，即：科層制注重職務(wù)忠誠(chéng)義務(wù)（Amtstreuepflicht）和行政技術(shù)精準(zhǔn)性[德]馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第24—45頁。；行政發(fā)包制則強(qiáng)化承包方圍繞整體發(fā)包任務(wù)“守土有責(zé)”的無限權(quán)責(zé)工作倫理。

在復(fù)雜的制度實(shí)踐中，科層制與行政發(fā)包制賴以運(yùn)作的條件各不相同。總體而言，科層制對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的要求較為苛刻——作為一種伴生于大眾民主制（Massendemokratie）的文官組織機(jī)制，其對(duì)一國(guó)的貨幣經(jīng)濟(jì)與財(cái)政條件、行政事務(wù)質(zhì)與量的擴(kuò)展、行政技術(shù)的進(jìn)步（事本主義工作倫理），尤其是社會(huì)差異的“齊平化”都有很高要求。[德]馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第31—64頁。有時(shí)候，科層制的快速發(fā)展還與政治結(jié)構(gòu)中反特殊利益集團(tuán)的獨(dú)特安排密切相關(guān)，如：美國(guó)科層制在19世紀(jì)后期的快速發(fā)展與政治結(jié)構(gòu)試圖控制特殊利益集團(tuán)影響，降低大公司影響力密切相關(guān)。[美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，馬戎、時(shí)憲民、邱澤奇譯，學(xué)林出版社2001年版。此外，作為一種強(qiáng)調(diào)可計(jì)算技術(shù)治理能力的組織機(jī)制，科層制的運(yùn)行與現(xiàn)代理性化進(jìn)程的加速和資本主義經(jīng)營(yíng)手段的發(fā)展也有著難以分割的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

與科層制相比，行政發(fā)包制有效運(yùn)行主要有賴于以下兩點(diǎn)：首先，存在大一統(tǒng)、權(quán)力向上集中的多層級(jí)行政等級(jí)體系。在此體系中，發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，可以依靠行政等級(jí)體系逐層發(fā)包。就此而言，行政發(fā)包制與典型的封建政治以及較為純粹的直接民主體制都難以兼容：前者由于“封土而治”的權(quán)力結(jié)構(gòu)而無法把不同層級(jí)納入到“一統(tǒng)”且相互銜接的行政發(fā)包體系；后者則由于自下而上的制約過多而使得發(fā)包方據(jù)有的權(quán)威不足。其次，存在著超越規(guī)則的行為協(xié)調(diào)體系。由于行政發(fā)包制弱化過程管理，對(duì)規(guī)則約束和精確的行政技術(shù)總體要求不高，因此就需要其他的路徑來保持行政治理體系內(nèi)不同層級(jí)間、不同發(fā)包地域間的協(xié)調(diào)，使每個(gè)發(fā)包單位的自由裁量空間與總體治理秩序之間形成某種水平的均衡與一致。這種路徑通常表現(xiàn)為超越明文規(guī)則體系的觀念秩序或政治影響力，在漫長(zhǎng)的歷史演進(jìn)中，這些路徑包括宗法道統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)等。一旦這些觀念秩序形成，其就可以通過建立類比、賦予事物同一性以及加載道德與政治內(nèi)涵的方式形成抽象的最低限度行為協(xié)調(diào)體系[英]瑪麗·道格拉斯：《制度如何思考》，張晨曲譯，經(jīng)濟(jì)管理出版社2013年版。，以使跨越遼闊疆域的行政發(fā)包體系在缺乏精確規(guī)則主導(dǎo)的情況下仍能保持一定協(xié)調(diào)性。渠敬東：《中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的雙軌治理體系——封建與郡縣之辯》，《社會(huì)》2016年第2期。

這樣看來，中國(guó)國(guó)家治理的歷史實(shí)踐選擇行政發(fā)包制就有其深層必然性了。一方面，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)段里，中國(guó)社會(huì)并不具備大眾民主、法治以及社會(huì)差異的齊平化等條件。這些科層制賴以形成社會(huì)條件之缺失，使得設(shè)官而治的多層級(jí)治理體系雖歷史悠久卻難以朝著科層制的特質(zhì)縱深發(fā)展。另一方面，秦漢以來的郡縣制較早地就在一個(gè)廣土眾民的疆域范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)的大一統(tǒng)體制，而宗法、禮制和“家國(guó)天下”、“君民社稷”歸為一統(tǒng)的道統(tǒng)，以及借由科舉體系形成的觀念一體化周雪光：《黃仁宇悖論與帝國(guó)邏輯》，工作論文，2018年。又為整個(gè)治理體系達(dá)成觀念一致提供了精神上的內(nèi)在指導(dǎo)瞿同祖：《中國(guó)法律與中國(guó)社會(huì)》，商務(wù)印書館2013年版；錢穆：《國(guó)史大綱》，商務(wù)印書館1991年版?！@些都為行政發(fā)包制的實(shí)踐提供了有力的基礎(chǔ)。此外，行政發(fā)包制下發(fā)包方允許承包方以收入分成的方式來籌集治理成本，這意味著這種治理模式即使在中央政權(quán)財(cái)政汲取能力不足、難以足額支付地方治理費(fèi)用的情況下也可以有效運(yùn)行，這對(duì)于中國(guó)歷史上中央政權(quán)支付能力長(zhǎng)期不足的現(xiàn)狀就尤具適用性了。相關(guān)研究可見：黃仁宇《十六世紀(jì)明代中國(guó)之財(cái)政與稅收》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第252—255頁；瞿同祖《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版；曾小萍《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，董建中譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。

（二）行政發(fā)包制的內(nèi)生治理難題

正如已有研究指出，行政發(fā)包制的最大優(yōu)勢(shì)在于節(jié)約治理成本，同時(shí)也容易激發(fā)官員的積極性以快速提升某些關(guān)鍵績(jī)效。但另一方面，在國(guó)家治理中運(yùn)用行政發(fā)包制意味著國(guó)家將具有公共事務(wù)性質(zhì)的管制權(quán)力、較大的自由裁量權(quán)和靈活的激勵(lì)回報(bào)同時(shí)賦予了作為承包方的地方政府。周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期；周黎安：《行政發(fā)包的組織邊界：兼論“官吏分途”與“層級(jí)分流”現(xiàn)象》，《社會(huì)》2016年第1期。這三者的結(jié)合在社會(huì)意義上導(dǎo)致了公共權(quán)力領(lǐng)域與私人經(jīng)營(yíng)邊界模糊、相互滲透的復(fù)雜后果。一般而言，政府公共事務(wù)具有超越個(gè)體私利的公共屬性，但當(dāng)其被層層“發(fā)包”并以弱化規(guī)則約束的方式賦予承包方，且后者又面臨著各種正式或非正式的激勵(lì)刺激時(shí)，承包方便傾向于運(yùn)用自身的自由裁量權(quán)在履行公共職責(zé)的同時(shí)以經(jīng)營(yíng)化方式獲得利益回報(bào)。這樣一來，就導(dǎo)致了“公”、“私”邊界的模糊，以及公共治理的經(jīng)營(yíng)化邏輯。瞿同祖對(duì)清代地方治理中衙門職員的私人性任用、公共管理中“陋規(guī)”的普遍存在，以及行政方式的私人化運(yùn)作等描述都清晰地印證了由行政發(fā)包導(dǎo)致的“公私互滲”。瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版。而黃宗羲所謂“斯民之苦暴稅久矣”、“有積累莫返之害”則反映了官僚體制在歷次并稅后又不斷增設(shè)稅種的經(jīng)營(yíng)化趨勢(shì)。黃宗羲：《明夷待訪錄》，“田制三”，中華書局2011年版。這種“公私互滲”引發(fā)的公共治理經(jīng)營(yíng)化邏輯容易引發(fā)地方政府短期工具主義牟利行為，以至于治理之道嚴(yán)重異化并引發(fā)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。

因此可以說，如何抑制上述“公”“私”間的過度互滲以控制統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)是行政發(fā)包治理模式內(nèi)含的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。由于“發(fā)包”的強(qiáng)激勵(lì)制度精髓很容易引發(fā)承包方“以利為利”的行為取向，這種“公私互滲”往往貫穿于地方治理的制度、機(jī)制以及認(rèn)知等多個(gè)層面，因而難以厘清。這也是中國(guó)古代政治哲學(xué)思想一直以“公”、“私”之辯為線索，探討治理之道的重要原因。先賢常吁以禮制和道統(tǒng)來約束“私”，如顧炎武想象了“寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣”的圖景顧炎武：《郡縣論》，載《顧亭林詩文集》，中華書局1983年版。，這里的“封建之意”即為以“公天下”的視角重新理順“公”、“私”之關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)郡縣“以利和”而封建“以義和”的雙軌治理之道。渠敬東：《中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的雙軌治理體系：封建與郡縣之辯》，《社會(huì)》2016年第2期。然而，這種圖景往往過于理想而難以實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐中，發(fā)包方通常采用一系列自上而下的“行政”監(jiān)督手段來抑制“發(fā)包”引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。周黎安將這些治理機(jī)制看作與“發(fā)包”對(duì)應(yīng)的“行政”機(jī)制，兩者共同構(gòu)成了行政發(fā)包制的內(nèi)核。下文中帶有引號(hào)的“行政”都表示這一含義。相關(guān)研究可參見周黎安《行政發(fā)包的組織邊界：兼論“官吏分途”與“層級(jí)分流”現(xiàn)象》，《社會(huì)》2016年第1期。主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：其一為自上而下頒發(fā)旨在規(guī)范治理行為的各類制度。此種“行政”機(jī)制最常見，但其效果常受推行力度、上級(jí)掌握的信息等限制。其二為行政權(quán)的上收與調(diào)配。其實(shí)質(zhì)是通過對(duì)承包方行政權(quán)力邊界的調(diào)控，以減少其因“私”而對(duì)總體治理秩序的過度影響。唐以來地方長(zhǎng)官之掾?qū)俚娜蚊鼨?quán)收歸中央吏部；明清以來中樞層次“相權(quán)”的收縮乃至消失；清代總督巡撫勢(shì)大而地方布政使變?yōu)槠鋵俟賲⒁婂X穆《中國(guó)歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版。——這些都可視為行政層級(jí)體系內(nèi)的權(quán)力調(diào)整，其目的是皇權(quán)試圖控制中樞或地方層次因“發(fā)包”而帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。其三為發(fā)展行政體系內(nèi)部的垂直治理機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是以一套相對(duì)封閉、直接向權(quán)力中樞負(fù)責(zé)的行政權(quán)力體系節(jié)制發(fā)包治理體系。如：唐設(shè)御史臺(tái)，獨(dú)立于三省以外，并以“分巡”、“分查”節(jié)制中央各部與地方。這里的節(jié)制機(jī)制仍屬于行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的分化和掣肘，與建立在規(guī)則和制度基礎(chǔ)上的過程控制機(jī)制不可混同。

上述“行政”機(jī)制的實(shí)施，固可在一定程度上約束承包方濫用“發(fā)包”中賦予的自由裁量權(quán)。但卻無力在根本上解決問題，甚至還會(huì)引發(fā)新的治理難題：首先，行政體系內(nèi)各類約束制度制訂得越綿密，就越容易影響“發(fā)包”體系的運(yùn)行效率，以至“人人而疑之，事事而制之，科條文簿日多于一日”。顧炎武：《郡縣論》，載《顧亭林詩文集》，中華書局1983年版。而行政效率的下降則會(huì)倒過來迫使發(fā)包方“簡(jiǎn)政放權(quán)”，進(jìn)一步強(qiáng)化“發(fā)包”的特征。其次，“收權(quán)”只是縱向行政權(quán)力體系內(nèi)的局部調(diào)整，因此其在規(guī)制某些發(fā)包層次自由裁量權(quán)濫用的同時(shí)又會(huì)在其他層次引發(fā)相近的問題。如唐代節(jié)度使駐節(jié)地方并上收了地方諸多行政權(quán)，但其自身的膨脹乃至尾大不掉又成為令中央政權(quán)頭疼不已的新問題。錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版。再次，在疆域遼闊的國(guó)土上構(gòu)建垂直管理的行政監(jiān)管體系意味著極大的行政成本，何況其中還面臨著信息不對(duì)稱等技術(shù)問題，中央政權(quán)往往難以長(zhǎng)期承擔(dān)垂直管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)，這導(dǎo)致了周期性的“行政”監(jiān)管向?qū)俚亍鞍l(fā)包”轉(zhuǎn)變。如：即使在中央集權(quán)趨勢(shì)日顯的明代，中央政權(quán)在鹽務(wù)這種嚴(yán)控領(lǐng)域仍無力采用完全的垂直管理機(jī)制，只能對(duì)兩淮、兩浙、山東和長(zhǎng)蘆都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司實(shí)施垂直管理，而其他地區(qū)的鹽務(wù)機(jī)構(gòu)仍發(fā)包給地方軍政機(jī)構(gòu)管理。黃仁宇：《十六世紀(jì)明代中國(guó)之財(cái)政與稅收》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版。質(zhì)言之，如果過多強(qiáng)調(diào)“行政”機(jī)制對(duì)“發(fā)包”的約束，就會(huì)導(dǎo)致“發(fā)包”體系的運(yùn)行不暢，更會(huì)導(dǎo)致治理成本的急劇增長(zhǎng)，這兩者間常以此消彼長(zhǎng)的形式作“鐘擺”運(yùn)動(dòng)，難以達(dá)成恰當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)。

在中國(guó)歷史上，“行政”與“發(fā)包”的鐘擺運(yùn)動(dòng)常圍繞著財(cái)政稅收、軍制、吏制等關(guān)鍵領(lǐng)域展開，有些領(lǐng)域的鐘擺運(yùn)動(dòng)相對(duì)頻繁，有些則基本以朝代為周期波動(dòng)。而在當(dāng)代國(guó)家治理中，上述鐘擺運(yùn)動(dòng)則變得更為頻密、復(fù)雜。究其原因主要有兩點(diǎn)：一是與現(xiàn)代多目標(biāo)治理體系的復(fù)雜性相關(guān)。當(dāng)代中國(guó)政府所提供的公共服務(wù)范疇、質(zhì)量與歷史上的情況不可同日而語，所面對(duì)的開放社會(huì)環(huán)境也更為復(fù)雜，中央政府需要面對(duì)一個(gè)更加多維的治理目標(biāo)體系，這一點(diǎn)自“和諧社會(huì)”治理理念提出并經(jīng)十七大、十八大和十九大發(fā)展后更為凸顯。有些治理目標(biāo)需要在特定階段強(qiáng)調(diào)“發(fā)包”的一面（如發(fā)展GDP），但這樣又會(huì)影響其他治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（如改善環(huán)境質(zhì)量），于是會(huì)引發(fā)相應(yīng)的“行政”監(jiān)管強(qiáng)化，出于治理目標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡的原則，國(guó)家會(huì)頻繁地在不同領(lǐng)域?qū)嵺`“行政”與“發(fā)包”之間的取舍在當(dāng)代，這就表現(xiàn)為“垂直化”勢(shì)頭與“屬地放權(quán)”改革交相纏繞，近年來許多監(jiān)管部門都經(jīng)歷了垂直化管理與屬地化管理多次更迭的過程。，這客觀上帶來了許多治理難題。二是與多層級(jí)政府職能調(diào)整有關(guān)。隨著當(dāng)代中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型步伐的加速，不同層級(jí)政府承擔(dān)的公共職能重心有所區(qū)別朱光磊：《中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問題研究論綱》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。，這意味著不同治理層級(jí)上，行政發(fā)包制會(huì)圍繞著不同治理任務(wù)的重心調(diào)整而出現(xiàn)不同趨勢(shì)的鐘擺運(yùn)動(dòng)，由此導(dǎo)致更為復(fù)雜的改革銜接難題，并導(dǎo)致治理成本的急劇攀升。這些都令行政發(fā)包治理機(jī)制在新形勢(shì)下面臨重重挑戰(zhàn)。

此外，由于行政發(fā)包治理模式下政府體系內(nèi)不同部門的協(xié)同主要依賴人格化的控制體系，因此其整合性與一體化協(xié)調(diào)程度也較弱——這部分地可以解釋我國(guó)“條—塊”、“條—條”協(xié)同即使經(jīng)過長(zhǎng)期改革為何仍面臨深層挑戰(zhàn)。不僅如此，在一些情況下，行政發(fā)包模式還會(huì)強(qiáng)化屬地政府間的零和博弈，導(dǎo)致屬地政府間協(xié)同發(fā)展以及公共服務(wù)的跨區(qū)域銜接面臨深層難題。周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長(zhǎng)期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。隨著近年來公眾對(duì)政府公共服務(wù)與管理水平要求不斷提升，單純?cè)谛姓l(fā)包體系內(nèi)實(shí)施橫向整合已越來越難從根本上應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，這些改革訴求也推動(dòng)行政發(fā)包治理機(jī)制向新型治理模式轉(zhuǎn)變。

透過上述難題，我們實(shí)際上可以發(fā)現(xiàn)：強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)化導(dǎo)向、注重績(jī)效主義且更倚重人格化內(nèi)部控制機(jī)制的行政發(fā)包制在當(dāng)前公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜、公眾自主性和政治參與度不斷提升的開放社會(huì)情境下正面臨越來越艱巨的挑戰(zhàn)。這也意味著在治理結(jié)構(gòu)上更多吸納自下而上的訴求，并形成以法理權(quán)威為基石的新型支配模式變得越來越迫切。周雪光：《國(guó)家治理邏輯與中國(guó)官僚體制：一個(gè)韋伯理論視角》，《開放時(shí)代》2013年第3期。正是在這一歷史情勢(shì)下，我們國(guó)家從本世紀(jì)初以來就一直強(qiáng)調(diào)政府治理模式改革要回到依法依規(guī)的現(xiàn)代科層制軌道。然而治理模式的轉(zhuǎn)變并不是簡(jiǎn)單的宏觀制度設(shè)置就能輕易促成的，兩種不同治理模式間的轉(zhuǎn)化在實(shí)踐中會(huì)遇到許多深層挑戰(zhàn)。

（三）治理模式轉(zhuǎn)型的深層挑戰(zhàn)

從中觀的組織學(xué)機(jī)制分析視角切入討論，行政發(fā)包制向科層制的轉(zhuǎn)變并不單純地表現(xiàn)為治理理念和宏觀制度安排的轉(zhuǎn)型，更表現(xiàn)為一系列治理機(jī)制之間的轉(zhuǎn)換。溯及兩種政府治理模式的內(nèi)核，機(jī)制轉(zhuǎn)化涉及三個(gè)基本維度：一是在行政權(quán)的配置上，從逐級(jí)配置較大自由裁量權(quán)向根據(jù)法律和章程嚴(yán)格授權(quán)轉(zhuǎn)變；二是在激勵(lì)設(shè)置上，從側(cè)重于經(jīng)濟(jì)等少數(shù)治理領(lǐng)域的強(qiáng)激勵(lì)安排向與多目標(biāo)治理情境相匹配的相對(duì)均衡激勵(lì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，在財(cái)政領(lǐng)域?qū)嵤┥霞?jí)全額預(yù)算保障、收支兩條線的弱激勵(lì)模式；三是在內(nèi)部控制上，從結(jié)果導(dǎo)向的人格化控制向規(guī)則導(dǎo)向的非人格化控制轉(zhuǎn)變。上述三個(gè)維度的轉(zhuǎn)變都面臨著一些復(fù)雜的組織和技術(shù)難題，以下逐一詳述。

先來看行政權(quán)配置模式的轉(zhuǎn)變。行政發(fā)包制之所以強(qiáng)調(diào)以屬地為邊界，逐級(jí)向下配置較大的行政自由裁量權(quán)，在本質(zhì)上是基于“守土有責(zé)”的屬地總體負(fù)責(zé)治理邏輯：要讓屬地政府對(duì)轄區(qū)事務(wù)從總體上負(fù)責(zé)，勢(shì)必就需要賦予屬地政府足夠的自由裁量權(quán)。這種治理機(jī)制的背后實(shí)際上隱含著的是無限政府的前提條件。就此而言，要改變這種行政權(quán)的配置模式，不僅需要形成嚴(yán)格的制度化行政授權(quán)體系，更關(guān)鍵的是要改變無限政府的前置條件，厘清政府治理事務(wù)的邊界。否則屬地政府若要事事負(fù)責(zé)，在給定的資源配置下就一定會(huì)尋求較大的靈活運(yùn)作空間相關(guān)研究可參見歐陽靜《策略主義：桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版。，此時(shí)即使有嚴(yán)格的行政授權(quán)制度，也極容易被“束之高閣”。而向有限政府的轉(zhuǎn)變?cè)诋?dāng)前背景下又面臨著很大的挑戰(zhàn)，尤其是當(dāng)社會(huì)力量在公共治理領(lǐng)域仍處于較弱位勢(shì)、且政社間邊界模糊的情況下黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。，政府要明確自身的治理邊界就顯得更為困難。一旦這個(gè)前置條件無法在根本上發(fā)生變化，行政權(quán)配置模式的轉(zhuǎn)變就很難實(shí)現(xiàn)。

再看激勵(lì)機(jī)制的改革。行政發(fā)包治理模式賦予作為代理方的下級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)激勵(lì)，意在刺激其以經(jīng)濟(jì)績(jī)效導(dǎo)向運(yùn)行，同時(shí)還可以節(jié)約治理成本。在許多發(fā)包治理領(lǐng)域，上級(jí)撥款是固定且不足的，需要下級(jí)政府努力籌措資源，并通過諸如財(cái)政分成等制度激發(fā)下級(jí)的積極性。這樣，對(duì)上級(jí)而言可以節(jié)約治理成本，對(duì)下級(jí)而言則意味著較強(qiáng)的激勵(lì)刺激。相關(guān)研究可參見周黎安《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。此外，行政發(fā)包制下的激勵(lì)結(jié)構(gòu)常常是非均衡的，上級(jí)政府通常僅對(duì)若干關(guān)鍵發(fā)包指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)設(shè)置，但對(duì)更多的治理任務(wù)則缺乏足夠激勵(lì)設(shè)置。這也是上級(jí)政府一旦要在那些沒有設(shè)置強(qiáng)激勵(lì)的領(lǐng)域開展工作時(shí)不得不大力推動(dòng)各種“運(yùn)動(dòng)式治理”或加大項(xiàng)目制投入的重要原因。相關(guān)研究可參見渠敬東《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。一旦這種激勵(lì)機(jī)制向科層制下完全上級(jí)預(yù)算撥款保障、激勵(lì)結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡即激勵(lì)設(shè)置與政府的多目標(biāo)治理相匹配，強(qiáng)調(diào)各方面工作的均衡推進(jìn)。這時(shí)，不同類型治理任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度是相近的。的模式轉(zhuǎn)變，就會(huì)遇到一些深層難題：一是對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政能力提出很高的要求。在行政發(fā)包制下，上級(jí)政府的財(cái)力保障常常是不足的，需要下級(jí)政府通過各種方式創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)績(jī)效，并以上下級(jí)分成的方式獲得額外的財(cái)力保障。如：在城市治理中，常見的做法是街鎮(zhèn)政府通過招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)拓展稅源，再分享一定比例的上級(jí)稅收返還資金，并通過自收自支的方式解決政府運(yùn)行和公共服務(wù)、公共管理的問題。而一旦實(shí)施上級(jí)全額預(yù)算保障制度，無疑會(huì)加大上級(jí)財(cái)力負(fù)擔(dān)，即使在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市中能承擔(dān)這種壓力的也不在多數(shù)。截止文章寫作之時(shí)，北京、上海、廣州、深圳等一線城市中僅有一個(gè)城市采取了全面上收基層政府招商引資權(quán)、實(shí)施全額財(cái)力保障的相應(yīng)制度。二是會(huì)導(dǎo)致基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性下降。對(duì)基層政府而言，行政發(fā)包中的經(jīng)濟(jì)分成資金通常屬于“自收自支”資金，使用靈活性較大，因此為了獲得更多的分成資金，基層政府就有很高的積極性推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展李學(xué)文、盧新海、張蔚文：《地方政府與預(yù)算外收入：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式問題》，《世界經(jīng)濟(jì)》2012年第8期。——這種做法當(dāng)然也會(huì)導(dǎo)致低水平發(fā)展、重復(fù)建設(shè)等問題，但無疑對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。一旦稅收分成等強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制取消，基層政府對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安商穩(wěn)商等工作的積極性也會(huì)有所下降。在績(jī)效合法性仍具有重要意義的現(xiàn)階段趙鼎新：《國(guó)家合法性和國(guó)家社會(huì)關(guān)系》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第8期。，上級(jí)政府在推動(dòng)改革時(shí)很難不考慮這些問題。三是對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)變考核、評(píng)估模式提出了很高的要求。行政發(fā)包制下，上級(jí)主要根據(jù)基層政府少數(shù)關(guān)鍵指標(biāo)實(shí)行激勵(lì)，且這些指標(biāo)大多清晰可測(cè)（如招商引資額、信訪數(shù)等），因此上級(jí)政府的評(píng)估與實(shí)施激勵(lì)難度相對(duì)較小。但一旦要對(duì)基層政府多目標(biāo)治理體系進(jìn)行全面評(píng)估，在信息不對(duì)稱的背景下，會(huì)對(duì)上級(jí)政府的評(píng)估提出很大難題。這些深層問題都導(dǎo)致了上級(jí)改變激勵(lì)機(jī)制困難叢叢。

最后來看內(nèi)部控制機(jī)制的調(diào)整。行政發(fā)包治理模式強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的人格化控制實(shí)際上是與一系列制度情境聯(lián)系在一起的，如：屬地“守土有責(zé)”的總體責(zé)任邏輯和較大的自由裁量權(quán)下，必然會(huì)導(dǎo)致行政層級(jí)的內(nèi)部控制主要體現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意圖與偏好；常規(guī)治理情境不時(shí)遭遇“運(yùn)動(dòng)式治理”馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時(shí)代》2011年第1期。，導(dǎo)致例行規(guī)則體系時(shí)常遭遇外部沖擊，這也決定了高度制度化的行政組織內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則體系難以形成。由于這些制度情境在一定時(shí)間內(nèi)仍會(huì)延續(xù)甚至還有可能會(huì)強(qiáng)化，內(nèi)部控制機(jī)制維度的非人格化規(guī)則轉(zhuǎn)型也就不是一個(gè)輕易的事了。

更為艱巨的轉(zhuǎn)型難題是，上述三個(gè)維度的轉(zhuǎn)型必須以一種相互協(xié)調(diào)的方式同步推進(jìn)，只有同步推進(jìn)才可能在根本上促成當(dāng)代中國(guó)政府治理模式的深層改革。如果僅僅是某個(gè)維度的改革“單兵突進(jìn)”，無法得到另兩個(gè)維度的匹配，那么改革就會(huì)陷入困境。比如：如果僅僅強(qiáng)調(diào)在政府內(nèi)部控制上建立非人格化的規(guī)則控制體系，但自由裁量權(quán)層層下放和財(cái)政強(qiáng)激勵(lì)舉措并未得到根本的調(diào)整，那么就會(huì)導(dǎo)致規(guī)則控制體系因行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力約束不足以及經(jīng)營(yíng)化傾向而無用武之地。因此，這也意味著政府治理模式轉(zhuǎn)型的問題不僅需要理念先行的倡導(dǎo)，更需要某種恰當(dāng)?shù)目傮w轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)支持。

在當(dāng)前中國(guó)的漸進(jìn)式改革進(jìn)程中，上級(jí)政府通常傾向于通過自下而上的逐層改革，在控制風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的同時(shí)形成累積效應(yīng)，進(jìn)而逐步推廣。韓博天（Sebastian Heilmann）：《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2009年第7期；劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》2010年第4期。下文結(jié)合案例的討論將使我們意識(shí)到，這一在許多改革領(lǐng)域都取得重要成效的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)術(shù)在推進(jìn)政府治理模式轉(zhuǎn)型方面卻可能遇到許多深層次瓶頸問題。

三、漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型之難——基于S市案例的分析

以漸進(jìn)式的自下而上路徑推動(dòng)政府治理模式轉(zhuǎn)變意味著在基層治理層級(jí)推動(dòng)上述三個(gè)維度的改革，但中高層級(jí)的行政部門改革速度和深度則相對(duì)滯后。這種改革戰(zhàn)術(shù)似乎保護(hù)了內(nèi)核與中樞的穩(wěn)定性，同時(shí)又試驗(yàn)了新政策的適用性，因此近年來在各地屢見不鮮。然而，與其他領(lǐng)域改革不同的是，政府治理模式改革不是指向某個(gè)具體的治理領(lǐng)域，而是涉及行政體系運(yùn)作的基本方式和原則，因此微觀改革很難被精確地“分割”出來這種“分割”在組織變革中有助于控制不確定性，保持組織的內(nèi)核始終處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)中。詳可參見湯普森《行動(dòng)中的組織：行政理論的社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版。，必定會(huì)與整體性體制、制度格局交融。此時(shí)，基層和中高層治理模式改革的不同步就會(huì)導(dǎo)致行政發(fā)包制與科層制兩種治理機(jī)制之間的直接交互作用。這種交互會(huì)產(chǎn)生何種作用？對(duì)改革又會(huì)產(chǎn)生什么影響？這一部分將結(jié)合筆者在S市的經(jīng)驗(yàn)觀察展開進(jìn)一步討論。

我們跟蹤了近年來基層政府治理模式在行政權(quán)配置、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制三個(gè)維度協(xié)同變革的典型案例，其中多數(shù)案例是城市的中間管理層（區(qū)政府）推動(dòng)的基層改革，這些變革在經(jīng)歷了多年的磨合后基本都以改革舉措的擱置為后果。如西南地區(qū)C市的兩個(gè)區(qū)都在2010年左右上收了基層政府的招商引資權(quán)，改由區(qū)政府對(duì)街道辦事處的財(cái)力進(jìn)行全額預(yù)算保障，強(qiáng)調(diào)基層政府全面回歸公共服務(wù)和公共管理的角色。但這兩個(gè)區(qū)2015年先后都終止了前一時(shí)期的改革探索，重新賦予基層政府經(jīng)濟(jì)職能，并實(shí)施稅收分成制度。而S市則以市委、市政府的名義于2014年全面推進(jìn)了基層政府運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，由于這項(xiàng)改革受到了多方矚目，因此具有更強(qiáng)的生命力，其中展現(xiàn)的轉(zhuǎn)型難題與挑戰(zhàn)，以及基層的應(yīng)對(duì)策略也更為清晰。研究小組自2014年以來即著手從市、區(qū)、街道三個(gè)層次展開田野觀察，細(xì)致評(píng)估了這項(xiàng)改革的推進(jìn)過程，并在分處三個(gè)區(qū)的T、L、Y街道建立了觀察點(diǎn)，關(guān)注基層政府在改革中的境遇。這些資料系統(tǒng)呈現(xiàn)了漸進(jìn)式政府治理模式轉(zhuǎn)型遭遇的深層挑戰(zhàn)。

S市身處改革前沿，近年來一直面臨著創(chuàng)新社會(huì)治理模式的改革壓力。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形態(tài)的不斷轉(zhuǎn)變，該市傳統(tǒng)基層治理體系面臨的挑戰(zhàn)日益突顯，集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是街、鎮(zhèn)基層政府更注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，相對(duì)弱化了對(duì)公共服務(wù)、公共管理領(lǐng)域的關(guān)注和投入。由于上級(jí)政府將招商引資稅收中的相當(dāng)一部分資金以“稅收分成”的方式返還街鎮(zhèn)政府，且這部分資金使用的靈活性和彈性更大。因此這構(gòu)成了一種強(qiáng)激勵(lì)，致使基層政府將主要精力都投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，在社會(huì)、環(huán)境等領(lǐng)域的關(guān)注度相對(duì)較少。二是基層政府在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略觀，導(dǎo)致土地等稀缺資源使用缺乏集約化的規(guī)劃，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生服務(wù)。傳統(tǒng)治理模式下，基層政府手中有較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自由裁量權(quán)且面對(duì)激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)，因此常受短期經(jīng)營(yíng)主義目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，其爭(zhēng)取來的許多項(xiàng)目與城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型長(zhǎng)遠(yuǎn)方向不符，且容易引發(fā)居民的意見。三是多元治理中的社會(huì)活力不足，導(dǎo)致高水平、可持續(xù)的有效治理面臨難題。在傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)且強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效主義治理思路下，基層政府往往是技術(shù)主義地動(dòng)員社會(huì)黃曉春、嵇欣：《技術(shù)治理的極限及其超越》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。，這在較大程度上影響了社會(huì)力量的發(fā)育，也不利于政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

面對(duì)上述問題，S市于2014年頒布了一系列旨在推動(dòng)基層政府改革的重要文件。概括來看，改革的內(nèi)核是推動(dòng)基層政府（尤其是街道政府）運(yùn)行模式的深度轉(zhuǎn)變：首先，S市政府上收了街道辦事處的經(jīng)濟(jì)職能以及相應(yīng)行政授權(quán)，使其職能完全回到公共服務(wù)、公共管理、公共安全領(lǐng)域。這也意味著街道政府掌握的行政自由裁量權(quán)大大縮減了。其次，伴隨著街道職能的全面轉(zhuǎn)變，原先采用的區(qū)—街稅收分成強(qiáng)激勵(lì)制度也隨即取消，改為上級(jí)財(cái)政保障的全額預(yù)算制度。在這種新格局下，街道政府的財(cái)政收入與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效間關(guān)聯(lián)松散，更接近于弱激勵(lì)模式。第三，S市以法制化、制度化的方式全面強(qiáng)化了街道政府運(yùn)行中的內(nèi)部控制機(jī)制。相關(guān)部門于2015—2016年間制訂了《S市街道辦事處條例》、《S市居民委員會(huì)工作條例》等地方性法規(guī)，對(duì)街道辦事處的職能、內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制以及街道—居委會(huì)關(guān)系等都作出了詳盡的規(guī)定。這些改革舉措使得基層政府運(yùn)行方式日益向依法依規(guī)的科層制組織模式轉(zhuǎn)變。

然而，我們?cè)诟櫻芯恐邪l(fā)現(xiàn)：當(dāng)上述改革全面在基層的街道政府層次鋪開時(shí)，市、區(qū)層次政府運(yùn)行模式并未相應(yīng)地做出同步調(diào)整。高層政府仍按照屬地“守土有責(zé)”的層層發(fā)包模式向下部署各項(xiàng)治理任務(wù)，田野觀察發(fā)現(xiàn)多層級(jí)政府不同治理模式間開始出現(xiàn)一些“兼容”難題，進(jìn)而引發(fā)出一些新的治理挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟(jì)職能上收后的基層政府靈活性不足問題

隨著街道經(jīng)濟(jì)職能的上收，以及上下級(jí)政府間稅收分成制度的取消，街道政府曾經(jīng)擁有的自收自支資金及其財(cái)政靈活性銳減。這種財(cái)政靈活性固然易滋生不規(guī)范運(yùn)行的問題，但也是長(zhǎng)期以來基層政府應(yīng)對(duì)上級(jí)隨意向下“發(fā)包”治理任務(wù)，適應(yīng)無限政府情境下治理需求的一種保障機(jī)制。我們?cè)诙鄠€(gè)街道的調(diào)研都表明，這種財(cái)政靈活性是基層政府應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)行政發(fā)包體制的重要條件，比如：P區(qū)T街道自1990年代中期以來的十多年里，招商引資稅收分成資金的比重經(jīng)常與上級(jí)預(yù)算撥款資金持平，這些資金支持了街道應(yīng)對(duì)大量上級(jí)“運(yùn)動(dòng)式治理”的開支以及應(yīng)對(duì)各種不確定治理任務(wù)；地處市中心繁華區(qū)位的X區(qū)多個(gè)街道過去十年來稅收返還資金總額都高于上級(jí)的預(yù)算撥款，這些資金幫助街道解決了大量因地制宜的治理任務(wù)，并使街道在面對(duì)上級(jí)政府撥款不足等問題時(shí)有較大的回旋空間?？梢?，如果上收基層政府在財(cái)政領(lǐng)域的大量自由裁量權(quán)，就必須相應(yīng)地調(diào)整上級(jí)政府的運(yùn)行模式，尤其是控制住隨意向下發(fā)包治理任務(wù)但資源不配套的“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制。

那么，在S市的這次改革中上級(jí)政府運(yùn)行模式是不是也相應(yīng)做出了調(diào)整呢？從政策文本維度來看，上級(jí)政府是清楚配套改革重要性的。S市于2016年頒布的《街道辦事處條例》第五條明確提出：“區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)街道辦事處的職能定位，明確街道辦事處的職責(zé)任務(wù)，制定街道辦事處行政權(quán)力和行政責(zé)任清單”，這實(shí)際上就是要試圖厘清街道辦事處的職責(zé)邊界。此外，為防止上級(jí)職能部門隨意向下發(fā)包治理任務(wù)，該條例第十條明確要求建立上級(jí)部門交辦街道辦事處事務(wù)的準(zhǔn)入制度，規(guī)定任何部門未經(jīng)審批不得將職能范圍內(nèi)行政事務(wù)交給街道，即使經(jīng)批準(zhǔn)交辦事務(wù)也必須做到資金等相應(yīng)保障措施到位。但治理實(shí)踐中，這些規(guī)定很難執(zhí)行，S市民政局的一位領(lǐng)導(dǎo)在訪談中也提到：

“建立準(zhǔn)入制度和相應(yīng)保障制度就是要防止上級(jí)部門隨意向下壓任務(wù)，這是一個(gè)指導(dǎo)思想。但目前的情況下，很多時(shí)候市里的上級(jí)職能部門也沒有辦法，它接到的任務(wù)是更上一級(jí)下發(fā)的任務(wù)，它不能說‘不，自己又沒有基層的‘腳，只好把任務(wù)交給街道……所以這是個(gè)系統(tǒng)工程……需要聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)改革支持。”（訪談資料20151105）

當(dāng)街道基層政府向全額預(yù)算保障的科層制運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變，但上級(jí)逐級(jí)發(fā)包行政事務(wù)和 “運(yùn)動(dòng)式治理”的做法卻并未同步調(diào)整時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致上下級(jí)治理模式之間的銜接張力。最突出的困難是許多自上而下部署的發(fā)包任務(wù)并未伴隨資金及相應(yīng)保障，而基層政府的財(cái)政自由裁量權(quán)又不再如初，這時(shí)基層政府就會(huì)遇到治理實(shí)踐中的靈活性與彈性不足問題。

據(jù)田野觀察，基層政府面對(duì)上述難題普遍會(huì)采取兩種策略。第一種策略是“化實(shí)為虛”，由于一些上級(jí)部署的治理任務(wù)最終檢查、驗(yàn)收要求不高，很多甚至難以量化為硬性指標(biāo)，因此基層政府主要通過對(duì)已有工作的“重新組合”和“打包”，以文本匯報(bào)的方式予以應(yīng)對(duì)。如調(diào)研中，L街道黨政辦的一位工作人員就提到：

“上面各個(gè)條都布置任務(wù)，有的強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新自治、共治，有的強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)，活兒越來越多，干的人就那么點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)也就那么多，怎么辦？我們就把各項(xiàng)工作整合起來，哪個(gè)條要匯報(bào)，我們就加一個(gè)新抬頭，其實(shí)干的事就那么多，再多我們的精力和資源也夠不上……”（訪談資料20160728）

第二種策略是通過發(fā)展社會(huì)組織等方法重塑基層政府的靈活性。S市的改革在上收街道政府經(jīng)濟(jì)權(quán)的同時(shí)，亦大力提倡以政府購(gòu)買服務(wù)的方式激發(fā)社會(huì)活力參與治理，全市各委辦局以及各級(jí)政府都加大了購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的力度。在這種新形勢(shì)下，街道政府常會(huì)通過發(fā)展社會(huì)組織的方式來重塑自身的靈活性，具體表現(xiàn)為以政府購(gòu)買服務(wù)的方式將一部分資金轉(zhuǎn)至社會(huì)組織，并以社會(huì)組織的發(fā)展解決基層治理體系人手不足的問題，進(jìn)而通過社會(huì)組織來應(yīng)對(duì)上級(jí)各種不確定的發(fā)包任務(wù)。黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。我們常駐調(diào)研的三個(gè)街道經(jīng)濟(jì)、地理情況各異，但田野觀察發(fā)現(xiàn)，2015年以來，這些街道都開始了快速發(fā)展社會(huì)組織，且都存在“圈內(nèi)購(gòu)買”、“內(nèi)部人控制”等以體制內(nèi)方法發(fā)展社會(huì)組織的做法黃曉春：《中國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)條件的再思考—— 一個(gè)總體性理論視角》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第1期。，如：L、T街道下屬職能部門都在最近兩年內(nèi)發(fā)展出了相應(yīng)的社會(huì)組織，以幫助其應(yīng)對(duì)上級(jí)發(fā)包任務(wù)，兩個(gè)街道內(nèi)基層政府自己孵化的社會(huì)組織總數(shù)都超過轄區(qū)社會(huì)組織總數(shù)的70%。這些街道孵化的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人多是基層干部或體制內(nèi)退休人員，大多都有直接負(fù)責(zé)的相應(yīng)科室，主要圍繞這些科室的下發(fā)任務(wù)開展活動(dòng)。T街道社區(qū)管理辦的一位同志在訪談中對(duì)此提到：

“改革以后街道不像以前那樣靈活，而且現(xiàn)在上面管得很死，連編外人員的數(shù)量也管。每個(gè)辦公室就那么幾個(gè)正式公務(wù)員，進(jìn)人又進(jìn)不了，所以現(xiàn)在基層普遍的辦法是發(fā)展社會(huì)組織或者購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，除非涉及特殊資質(zhì)的，否則許多治理任務(wù)就交給這些組織去做?！保ㄔL談資料20170322）

質(zhì)言之，基層政府的這些應(yīng)對(duì)策略實(shí)際上是對(duì)漸進(jìn)式改革中上下級(jí)治理模式間張力的一種回應(yīng)。這些策略雖然可以緩解一些改革不協(xié)同的難題，但卻很容易導(dǎo)致行政體系對(duì)社會(huì)力量的工具主義運(yùn)用，進(jìn)而引發(fā)新的治理難題。

（二）激勵(lì)模式轉(zhuǎn)型難題與基層政府活力問題

改革前，上級(jí)政府對(duì)街道政府的考核評(píng)估雖包括多個(gè)方面，但其中權(quán)重以及識(shí)別度最高的仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，且上級(jí)政府還圍繞這一考核指標(biāo)設(shè)置了稅收分成等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的強(qiáng)激勵(lì)舉措。這也意味著基層政府所面對(duì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)是重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜的。隨著改革后街道職能向公共服務(wù)、公共管理以及公共安全領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，基層政府開始要面對(duì)一種多目標(biāo)壓力相近的工作環(huán)境，這與典型科層制下政府面對(duì)多目標(biāo)環(huán)境、多重委托的運(yùn)行情境相似。Jean Tirole， “The Internal Organization of Government”， Oxford Economic Papers， No.46， 1994， pp.1-29.這客觀上就需要上級(jí)政府形成一種與之相匹配的新型激勵(lì)模式。

由于公共服務(wù)、公共管理和公共安全職能領(lǐng)域覆蓋面很大，且這些領(lǐng)域的績(jī)效外顯度和可量化水平遠(yuǎn)比招商引資弱，基于信息不對(duì)稱的因素，上級(jí)政府很難詳盡了解基層政府在治理中的實(shí)際投入水平和取得的成績(jī)。這時(shí)，上級(jí)政府要解決評(píng)估與激勵(lì)難題就必須從深層次上調(diào)整現(xiàn)有的基層政府激勵(lì)與評(píng)估實(shí)施模式。在西方國(guó)家的科層制中，為了解決這個(gè)難題就會(huì)顯著強(qiáng)化公眾自下而上對(duì)基層政府的評(píng)估權(quán)重，其前提是在公共支出和地方?jīng)Q策等領(lǐng)域都不斷強(qiáng)化公眾的參與度。唯有如此，在公眾了解基層政府運(yùn)作的基礎(chǔ)上，才能自下而上形成對(duì)基層政府實(shí)際運(yùn)作績(jī)效的評(píng)估，也可以化解信息不對(duì)稱背景下的績(jī)效評(píng)估難題。

但我們的田野觀察發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府的激勵(lì)與評(píng)估模式并未同步調(diào)整：首先，區(qū)政府對(duì)街道政府的評(píng)估仍主要沿用以往的上級(jí)職能部門打分法，如：P區(qū)2014年底實(shí)施的《街鎮(zhèn)考核實(shí)施方案》對(duì)街道考核主要涉及服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生、社會(huì)治理、黨的建設(shè)四大類指標(biāo)，滿分為100分，評(píng)估主體都是區(qū)職能部門。此外，區(qū)政府還設(shè)立了額外加分、減分評(píng)估指標(biāo)，實(shí)施主體為區(qū)政府區(qū)考核領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。這些部門要自上而下識(shí)別出基層政府在民生和社會(huì)治理方面的投入與成績(jī)實(shí)際上很難，所以考核成績(jī)幾乎難分上下。以P區(qū)2014年底的考核為例，12個(gè)街道中得分最高的99.04分，最低為94.04分，平均分為95.95，考慮到不同街道的投入實(shí)際有較大差異，這種考核以及據(jù)此實(shí)施的激勵(lì)就很難引起街道政府的興趣了。相似的結(jié)果在其他區(qū)廣泛存在，以B區(qū)為例，2015年街道考核的最高與最低分差距不到3分，這同樣導(dǎo)致一些街道抱怨干好干壞一個(gè)樣。

其次，即使有一些區(qū)級(jí)政府已開始引入自下而上的公眾評(píng)估，但由于缺乏公眾深度介入基層治理的制度保障，這些評(píng)估象征意義大于實(shí)質(zhì)。信息不對(duì)稱的問題不僅存在于上級(jí)政府與下級(jí)政府之間，也存在于公眾與基層政府之間，公眾自下而上對(duì)基層政府有效評(píng)估的前提是其能以制度化形式參與多元治理、介入基層政府決策、治理過程甚至參與預(yù)算編制等核心活動(dòng)，唯有如此公眾才能在理性參與和政社深度接觸中評(píng)估政府績(jī)效。但現(xiàn)實(shí)中，這些方面的同步改革基本都未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，在此背景下引入自下而上的評(píng)估也就意義不大了。以Y區(qū)為例，該區(qū)在考核基層政府時(shí)有30%的比重來自于公眾評(píng)議，主要通過網(wǎng)上群眾評(píng)議以及專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查等方式實(shí)施，但由于公眾實(shí)際并不了解基層政府的運(yùn)行狀況，這部分考核的區(qū)分度不大。在訪談中，一位長(zhǎng)期從事考核工作的同志談到：

“我們老說要自下而上評(píng)估，但我個(gè)人感覺自下而上評(píng)估要有意義，首先要?jiǎng)?chuàng)造條件讓公眾真的知道各級(jí)部門的工作，他們參與過你的決策、參與過你的治理過程……這些現(xiàn)在都不解決，你讓他打分，怎么打？很多工作又不是立竿見影的，……我有時(shí)候覺得這種情況下群眾打分還沒上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)打分更客觀，起碼上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)候還知道你的難處……群眾打分識(shí)別度很低，滿意度長(zhǎng)期基本都在95%上下?！保ㄔL談資料20151020）

由此可見，由于上級(jí)政府在公眾深度參與基層治理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏實(shí)質(zhì)性的配套舉措，自下而上的評(píng)估方法也就僅能象征性運(yùn)用了。

綜上所述，在S市的基層政府改革中，由于上級(jí)政府仍按照傳統(tǒng)行政發(fā)包制模式下的方法對(duì)基層政府實(shí)施評(píng)估與激勵(lì)，難以形成與公共服務(wù)、公共管理、公共安全多任務(wù)治理體系相配套的新型激勵(lì)與評(píng)估模式，因此很容易導(dǎo)致基層政府缺乏治理創(chuàng)新的積極性。田野觀察中許多現(xiàn)象都折射了這一點(diǎn)，比如：近兩年來，街道政府建了很多治理的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，但幾乎鮮有對(duì)這些平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整合，訪談中一個(gè)重要的解釋是這種工作吃力不討好，上級(jí)也發(fā)現(xiàn)不了；再比如，許多創(chuàng)新工程缺乏進(jìn)一步的“深耕”，原因在于上級(jí)僅能識(shí)別出“外形”而難以判斷“內(nèi)涵”上的差別。

（三）內(nèi)部控制中的制度“空轉(zhuǎn)”難題

在S市的基層政府改革中，隨著街道辦事處職能的轉(zhuǎn)移，另一項(xiàng)重點(diǎn)工作是建立起街道政府規(guī)范運(yùn)行的科層制內(nèi)部控制體系，使主要治理流程都進(jìn)入依法依規(guī)的制度化體系中。為此，S市民政局先后推動(dòng)市級(jí)層面通過了包括《街道辦事處條例》在內(nèi)的一批法規(guī)和制度。這些法規(guī)、制度的初衷是規(guī)范街道政府內(nèi)部運(yùn)行流程，建立起完備的依法運(yùn)行機(jī)制。但實(shí)際運(yùn)行中，由于區(qū)以及市職能部門向下層層發(fā)包的治理模式難以調(diào)整，因此這些旨在規(guī)范街道職能和運(yùn)行的制度常常陷入“空轉(zhuǎn)”的尷尬境遇。經(jīng)驗(yàn)觀察中，居委會(huì)的電子臺(tái)賬是這方面的典型例子。

眾所周知，中國(guó)城市居委會(huì)常面臨“上面千根線，下面一根針”的境遇，因此長(zhǎng)期面臨“減負(fù)”問題。而減負(fù)問題之所以難以解決的一個(gè)重要原因在于街道政府常常任意把各種治理任務(wù)下壓給居委會(huì)。因此在S市的基層政府改革進(jìn)程中，多個(gè)區(qū)在市民政局的支持下都出臺(tái)了電子臺(tái)賬制度。這項(xiàng)制度的本意是嚴(yán)格梳理街道辦事處以及上級(jí)政府的職能，并以電子信息系統(tǒng)的方式形成行政事務(wù)流轉(zhuǎn)的剛性框架，使得那些超出法定授權(quán)和準(zhǔn)入制度許可的行政事務(wù)無法下發(fā)至居委會(huì)，同時(shí)也藉此形成一套完備的基層政府流程管理體系。訪談中，電子臺(tái)賬制度重要推動(dòng)者，B區(qū)的一位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此談道：

“以前街道包括上級(jí)政府隨意往居委會(huì)壓任務(wù)，什么都讓居委會(huì)做，還事事讓居委會(huì)記臺(tái)賬。居委會(huì)壓力大，另外你街道運(yùn)作也太隨意?！敲措娮优_(tái)賬就是區(qū)政府統(tǒng)一梳理街道辦事處的職能和上級(jí)轉(zhuǎn)移事務(wù)，然后我用電子臺(tái)賬的方式把這些都規(guī)定死，超出了這個(gè)范圍，你再隨意往下壓任務(wù)，對(duì)不起，居委會(huì)沒辦法記臺(tái)賬，就算想幫你做也沒法記錄，因?yàn)槲译娮优_(tái)賬固定死了。你要壓任務(wù)你來找我區(qū)府辦，找分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，批準(zhǔn)了才可以把你的事項(xiàng)加入到電子臺(tái)賬中去，這樣一切都在制度規(guī)范下?！保ㄔL談資料20150720）

那么電子臺(tái)賬的實(shí)際運(yùn)行情況如何呢？田野觀察發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)計(jì)者的想法并無法落實(shí)。因?yàn)槭艽蟓h(huán)境影響，市、區(qū)政府的運(yùn)作模式仍然是層層發(fā)包的，因此不僅《街道辦事處條例》中規(guī)定的準(zhǔn)入制度實(shí)際無法約束上級(jí)政府向下壓任務(wù)，電子臺(tái)賬也無法發(fā)揮“硬約束”的作用。一些強(qiáng)力推行電子臺(tái)賬的區(qū)最終出現(xiàn)了兩套臺(tái)賬并行運(yùn)作的尷尬情況。一位街道基層干部對(duì)此的解釋是：

“現(xiàn)在就是下面的和上面的制度不對(duì)接，區(qū)里推電子臺(tái)賬，但它實(shí)際上又頂不住市職能部門下發(fā)的任務(wù)。那么電子臺(tái)賬又是做“死”了選項(xiàng)的，經(jīng)常系統(tǒng)來不及改，最后尷尬了，居委會(huì)只好兩套系統(tǒng)一起用，電子臺(tái)賬應(yīng)付常規(guī)的任務(wù)，上面的其他要求來不及改的就用紙質(zhì)臺(tái)賬。”（訪談資料20150920）

電子臺(tái)賬的案例深度呈現(xiàn)了基層政府內(nèi)部控制制度化體系在上級(jí)政府治理模式不同步調(diào)整的情況下會(huì)遇到怎樣的困境。據(jù)我們觀察，相似的故事還發(fā)生在基層政府預(yù)算控制、決策等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)近年來都新增了許多嚴(yán)格的制度化內(nèi)部控制措施，但在上級(jí)層層加碼下發(fā)治理任務(wù)、不斷沖擊既有制度化體系的情境下，這些制度化舉措大多會(huì)碰到深層挑戰(zhàn)?；鶎庸賳T對(duì)此常有改革“下動(dòng)上不動(dòng)，動(dòng)了也白動(dòng)”之感慨。

案例中呈現(xiàn)的上述改革難題表明：基層政府在行政權(quán)配置、激勵(lì)設(shè)置、內(nèi)部控制三個(gè)維度上的科層化改革，若不能得到上級(jí)政府的配套性支持，就會(huì)遇到許多改革瓶頸，既有的改革成效也難以得到深化與拓展。這些挑戰(zhàn)實(shí)際反映了基層政府的科層化治理改革與上級(jí)政府行政發(fā)包制運(yùn)行邏輯之間的兼容性難題。這些兼容問題從中觀層次為當(dāng)代中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型設(shè)置了組織和技術(shù)維度的改革挑戰(zhàn)。而要破解這些問題，就需要某種協(xié)同度更高的新型政府改革策略，這也意味著過去多年來在其他改革領(lǐng)域?qū)矣薪涞淖韵露蠞u進(jìn)式改革戰(zhàn)術(shù)在政府治理模式轉(zhuǎn)型領(lǐng)域卻會(huì)遇到不同的困難——本文基于機(jī)制分析視角的研究驗(yàn)證了學(xué)界關(guān)于公共部門改革慎用漸進(jìn)式戰(zhàn)術(shù)的討論。黃佩華、余江、魏星：《中國(guó)能用漸進(jìn)方式改革公共部門嗎》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。

四、結(jié)語：系統(tǒng)改革的戰(zhàn)略意義

本文從中觀的組織學(xué)維度討論了當(dāng)前政府治理模式從行政發(fā)包制向科層制轉(zhuǎn)型的深層難題。由于這兩種治理模式在多個(gè)維度上存在著顯著的內(nèi)在張力，因此在缺乏總體安排的情境下，單純以漸進(jìn)式的方式自下而上推動(dòng)改革必然會(huì)遇到治理模式間的兼容難題。文章以S市近年來基層政府改革案例為據(jù)，展現(xiàn)了基層政府科層化改革努力所遇到的非預(yù)期約束。我們的理論演繹和基于案例分析的啟示表明：當(dāng)前深入推動(dòng)中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型必須形成一種上下聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)改革戰(zhàn)略。

已有研究在論及當(dāng)代中國(guó)治理轉(zhuǎn)型時(shí)更多提及的是轉(zhuǎn)型目標(biāo)，而較少論及轉(zhuǎn)型過程。本文則更注重從發(fā)生學(xué)的意義上探討這種轉(zhuǎn)型過程的內(nèi)在機(jī)理，由于傳統(tǒng)的行政發(fā)包治理模式有強(qiáng)大的自我強(qiáng)化效應(yīng)，如果不從宏觀設(shè)計(jì)上形成立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，那么既有治理模式的慣性就會(huì)對(duì)自下而上的科層化改革努力產(chǎn)生負(fù)面影響。在我們看來，這種系統(tǒng)改革戰(zhàn)略至少涉及以下改革進(jìn)程：

首先，通過激發(fā)社會(huì)活力和培育市場(chǎng)力量厘清政府治理的邊界。行政發(fā)包制不斷自我強(qiáng)化的重要原因在于無限政府的總體性治理格局，這一先決條件不改變，行政體系基于“守土有責(zé)”的邏輯而層層發(fā)包的運(yùn)行慣性就難以遏制。不過，快速轉(zhuǎn)型中政府治理邊界的問題并不是單純的理論演繹就能解答的，在一定程度上還取決于社會(huì)主體和市場(chǎng)力量在多大意義上能發(fā)揮協(xié)同治理的效應(yīng)，從而使政府在“把市場(chǎng)能辦的多放給市場(chǎng)， 社會(huì)做好的交給社會(huì)”的基礎(chǔ)上形成相對(duì)清晰的治理邊界。在此基礎(chǔ)上，調(diào)整“屬地全能負(fù)責(zé)型政府”的角色，并規(guī)范行政自由裁量權(quán)的配置模式，強(qiáng)化規(guī)則的約束效力。就此而言，當(dāng)代中國(guó)政府治理模式的改革與多元治理主體的培育基本上是一個(gè)硬幣的兩面。

其次，強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)屬地公眾的負(fù)責(zé)意識(shí)。在行政發(fā)包的治理模式下，各級(jí)政府主要對(duì)上負(fù)責(zé)，因此自上而下的行政權(quán)威和壓力就成為下級(jí)政府運(yùn)行的主要決定因素。在這種慣性作用下，每一治理層級(jí)試圖走向常規(guī)化、例行化的科層化改革努力都會(huì)受到自上而下行政壓力的影響，因而不在本級(jí)政府控制范圍內(nèi)。強(qiáng)化各級(jí)政府（而不單純是基層政府）對(duì)屬地公眾負(fù)責(zé)的制度壓力相當(dāng)于在一定程度上使各級(jí)政府面對(duì)多方委托人，此時(shí)例行化的規(guī)則體系更容易發(fā)揮剛性約束作用。

第三，形成層層銜接的行政事務(wù)流轉(zhuǎn)把關(guān)機(jī)制。如案例所展現(xiàn)的那樣，當(dāng)前許多地區(qū)都在基層政府層次設(shè)置了行政事務(wù)下沉把關(guān)機(jī)制，但上級(jí)政府的事務(wù)流轉(zhuǎn)卻缺乏相應(yīng)的過濾和篩選機(jī)制。在一個(gè)有著嚴(yán)格權(quán)威等級(jí)的政府體系內(nèi)，這種“下動(dòng)上不動(dòng)”的非協(xié)調(diào)改革往往會(huì)導(dǎo)致基層改革付之闕如。而形成層層銜接的行政事務(wù)流轉(zhuǎn)把關(guān)機(jī)制相當(dāng)于為不同層級(jí)的科層化改革都提供了一種制度性的保護(hù)“緩沖”。

最后，形成系統(tǒng)的改革推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制。如前文所述，從行政發(fā)包制向科層制的轉(zhuǎn)變涉及行政權(quán)配置、激勵(lì)模式、內(nèi)部控制三個(gè)維度的協(xié)調(diào)性改革。在現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中，這就涉及財(cái)政、組織人事、監(jiān)察等多個(gè)領(lǐng)域的改革協(xié)調(diào)問題。在當(dāng)前中國(guó)的制度情境下，要跨越諸多改革領(lǐng)域形成協(xié)同效應(yīng)或許就要進(jìn)一步探索黨建引領(lǐng)和制度整合的新型改革路徑。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Abstract： Currently， Chinas government is facing challenges of transforming governance model from traditional administrative subcontract into bureaucracy. For these two models， there are incompatible organizational requirements along the dimensions of authority relations， economic incentives and internal control. Therefore， it is extremely necessary to smooth the transition when the government propels the reform. This paper analyzes the inherent challenges of the transition of governance model from the medium perspective of organization theory. Taking the gradual reform in “S” city as an example， this paper points out that the transition of governance model urgently needs systematic reform strategy so as to avoid the practical problems that the governance models in different levels of governments cannot be compatible during the bottom-up reform.

Keywords： Governance Model； Transition； Administrative Subcontract； Bureaucracy