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憲政視域下消防滅火救援體制探究

2018-01-08 09:53:46
關鍵詞:消防隊公權力公安

計 衡

(山西大學 法學院,山西 太原 030006)

憲政視域下消防滅火救援體制探究

計 衡

(山西大學 法學院,山西 太原 030006)

消防滅火救援的核心是以人為本,滅火救援就是為了保障公民的生命權和財產(chǎn)權,而滅火救援體制的選擇不過是實現(xiàn)權利保障的方式而已。為了更好地滅火救援、保障權利,解決消防滅火救援主體現(xiàn)存問題,應從消防滅火救援產(chǎn)生的根源——國家與公民的基礎理論入手,從根源上徹底掃清影響消防滅火救援向職業(yè)化轉型之障礙??傊?,只有憲政理論研究成果,才能給消防滅火救援的體制研究提供基本價值判斷標準和實踐行動指南,做到正本清源。

憲政視域;滅火救援;社會自治;國家職能

“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中共中央十八屆三中全會正式提出的全面深化改革的總目標,具有極為深遠的理論和現(xiàn)實意義。從我國政府長期采取的“國家管理模式”到提出“創(chuàng)新社會治理體制”,不僅是治國方略的轉型,更是執(zhí)政理念的轉變。消防安全作為社會公共安全服務的重要組成部分,直接關系到每個公民最為基礎的生命權和財產(chǎn)權。近些年來,我國消防滅火救援事故頻發(fā),現(xiàn)役制下的消防體制已逐漸不再適應當今社會發(fā)展需求,國家職能無法很好地實現(xiàn)。對此,人們不斷呼吁消防滅火救援應向職業(yè)化轉型,以期推進國家消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化,推進平安中國建設。

一、我國消防體制現(xiàn)狀分析

1.我國消防主體現(xiàn)狀。消防是指預防火災和撲滅火災的工作,[1]我國消防實行“防”和“消”相結合的管理體制。根據(jù)《消防法》第三十六條,我國消防隊伍主要由公安消防隊、專職消防隊和志愿消防隊三部分構成。對于火災撲救和應急救援,公安消防隊和專職消防隊是主要力量。公安消防隊約占全國消防隊伍的60%以上,目前全國約有17萬人。[2]

在我國,公安消防隊和公安機關消防機構其實是“一套班子兩塊牌子”,只不過是根據(jù)其履行職能時的不同對象,稱謂有所變化而已?!断婪ā分信c滅火救援有關的條文基本都是使用“公安消防隊”這個概念,也就是說,在滅火救援的過程中,公安消防隊并不是作為一個行政主體存在,而是以武警部隊的身份參與滅火救援活動。可與日常消防監(jiān)督檢查、消防行政許可相關的條款,均使用“公安機關消防機構”,可見此概念是作為行政主體而存在,履行消防行政執(zhí)法權。

2.公安消防隊現(xiàn)役制在滅火救援方面的優(yōu)勢。我國公安消防隊采用現(xiàn)役制的確有一定好處:公安消防隊員是武警現(xiàn)役編制,執(zhí)行軍隊的條例、條令,在滅火救援中具有高度紀律性和執(zhí)行力,敢打硬拼,作風優(yōu)良。而且消防隊員年輕力壯,身體素質好。公安消防隊實行現(xiàn)役制,隊員工資等由部隊供給,屬國家中央財政保障,為地方政府減輕了財政負擔。

3.公安消防隊現(xiàn)役制在滅火救援方面的弊端。首先,公安消防隊的現(xiàn)役體制屬于軍隊性質,消防戰(zhàn)士變動頻繁、流動性大,對滅火救援的專業(yè)性提升影響巨大。而且,現(xiàn)役制就意味著要受軍隊編制、控編等因素影響,即使建立一支縣級的公安消防隊也要得到國務院的審批。其次,公安消防隊既屬現(xiàn)役部隊,是國家武裝力量,就須承擔軍隊基本職責,必須完成相應的搶險救災任務。此外,他們還承擔著消防監(jiān)督檢查、消防行政許可等職責。在分工日益專業(yè)化、精細化的現(xiàn)代條件下,他們的責任過于繁重。 第三,公安消防隊是軍隊建制,但實際經(jīng)費由國防和地方財政兩線供給。制度設計的原意是兩方合力,共防災難。但其業(yè)務經(jīng)費常因地方經(jīng)濟或領導對消防認識的差異,導致消防配備與國家標準往往差距巨大。第四,雖然國際法上對于在戰(zhàn)爭中殺傷消防員的戰(zhàn)術早已禁止,但公安消防隊的現(xiàn)役體制同時意味著他們屬于部隊編制,一旦戰(zhàn)事爆發(fā),極有可能被認定為合法打擊的軍事目標,此時軍政混合體制弊端明顯。可見,公安消防隊身份雙重,定位模糊,權責劃分不明確,在行政體制內(nèi)處于弱勢地位,多有不便。*中共中央、國務院出臺的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中提到“貫徹落實人民警察生活待遇‘高于地方,略低于軍隊’的原則”。而且近幾年滅火救援方面屢現(xiàn)重大問題,11·3衡陽特大火災坍塌事故、1·2哈爾濱倉庫火災事故、8·12天津特大火災爆炸事故等,滅火救援時公安消防隊的傷亡不禁讓每一個國人心慟落淚。對比挪威二戰(zhàn)后七十多年消防員零殉職,國人要求改革消防體制的呼聲也就越來越高。

二、社會自治視角下消防滅火救援體制的完善

在我國,消防滅火救援主體大體上可認為是公權力主體,人們在觀念上根深蒂固地將消防滅火救援認定為國家職能,認為這是國家履行保護公民生命自由權和財產(chǎn)權的國家義務,由國家公權力履行,國家公權力介入越多效果越好。殊不知國家公權力介入公民私權利是存在必要限度,有時過多介入?yún)s又力不能及,結果弄巧成拙。我國現(xiàn)有14億多的人口,現(xiàn)役公安消防隊員大約只有17萬,平均1個消防員要負責8000多人的生命財產(chǎn)安全,這對公安消防員而言挑戰(zhàn)巨大。縱觀國外,消防滅火救援主要依靠社會力量,人們更多地認為消防滅火救援這類社會公共事務可以屬于社會自治,國家的職責只是指導及調(diào)度救助力量,或在社會志愿消防力量不能有效滅火時再施以援手。

(一)國家職能和社會自治的關系

1.國家職能的產(chǎn)生和內(nèi)涵。國家職能首先是保護個體的利益,滿足每個公民的基本需求。我國《憲法》第二條明確規(guī)定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。國家的產(chǎn)生首先是人們基于生存需要聚集起來形成的共同體,國家和政府的唯一目的是為了人更好地生存。康德說“人是目的的本身”就是這個道理。筆者認為,國家的唯一職能就是保護個體的利益,一切的國家職能都應該由此導出,與該職能無關的職能在憲法上均不是國家職能。換言之,憲法不認可什么所謂的“天然的國家職能”。故國家履行職能、介入社會領域的根本目的就是保護個體的利益,就是當個體之間、個體與群體之間產(chǎn)生沖突時去平衡、調(diào)停各方利益的沖突,力求實現(xiàn)各方利益最大化。

當然,國家公權力也并非完全不能進入社會公共領域參與、接管社會公共任務。當社會群體和個人在行使社會自治權受阻時,即一般所言國防、外交、治安,國家公權力才可以強行介入,履行國家職能。一言蔽之,如果某一社會群體和個體有意愿且有能力勝任某項公共任務,那么,應當優(yōu)先由社會群體和個體來履行該項任務,等到其行使社會自治權受阻時,國家才應履行國家職能,介入接管該項任務,即社會自治優(yōu)先于國家職能。

2.社會自治的產(chǎn)生與內(nèi)涵。首先,社會自治在本質上就是對國家集權的一種分權,自身就有抗衡公權力的意思。若某些經(jīng)由國家職能的公權力直接干預甚至侵害社會個體的私權利,那么社會自治環(huán)境下的社會群體據(jù)理力爭甚至群策群力,奮起抗爭,采取相應的行動以保障社會個體的私權利不受侵害。所以,社會自治是國家公權力直抵社會個體之間的一道屏障,可以保護公民的私權利。其次,在社會自治過程中,隨著公民的自愿加入,開始為共同的目標或利益而努力,逐漸培養(yǎng)訓練出至關重要的合作與信任的習慣,從而能夠達到社會自治的良好態(tài)勢。這與我國目前強調(diào)“誠信”的核心價值觀具有高度的契合性。第三,社會自治為公民參與社會事務提供空間、激發(fā)熱情,培養(yǎng)公民民主意識,更能體現(xiàn)“人是目的的本身”。如果公民在社會自治中學會自律,養(yǎng)成對社會公共事務的熱愛并主動參與,這就是民主意識的基礎。第四,社會自治的物理基礎是集資或募集費用,簡而言之,就是必須有活動的經(jīng)費。社會自治的物理基礎不僅來源于社會,還有可能來源于國家。對國家而言,將其本應承擔的部分責任轉移給社會,實則是對自身負擔的減輕。因此,對相應的社會群體和個人進行資金支持,也是對自身的一種幫助。最后,社會自治可以作為中介,在國家、市場這些更為宏觀層面與社會個體這個微觀部分之間搭起橋梁,對于每一方或將造成的不良社會影響具有抑制作用。

3.國家職能和社會自治的關系。履行國家職能是由國家親自接管某些社會公共任務,而社會進行自治則主要是社會群體和社會個體去完成社會公共任務,即實現(xiàn)具有憲法價值之社會公共利益的任務。如前所述,履行國家職能和社會進行自治并非根本對立,二者相輔相成,最終目標都是以人為本,只是途徑、手段不同。國家利益并不排斥正當?shù)纳鐣娲嬖?。國家履行職能時,不可能大包大攬,各行業(yè)、各地方都需要有一定的自治,以便靈活應對各種狀況。當然社會自治,需要公權力(也需要第三方如媒體、或NPO等)監(jiān)管,方能奉法、有序;但當公權力侵入私權利時,社會自治既是緩沖地帶,又是保護屏障。

履行國家職能雖包含完成社會公務,但并非所有的社會公共事務必須由國家完成,某些社會公共任務由私營公司或者NPO等接手,往往辦事效率高、更經(jīng)濟、也有更好的社會效應。我國現(xiàn)在強調(diào)“簡政放權”,有些國家公權力下放的職能可以由社會承擔,這樣可以減輕國家財政負擔。

(二)消防滅火救援職能交由社會自治的可行性

1.消防滅火救援由社會自治為主的可行性。消防滅火救援問題與每個公民的生命健康權、財產(chǎn)權等息息相關,密不可分。首先,從社會自治優(yōu)先原則和國家職能理論來說,消防滅火救援完全可以交由社會自治。社區(qū)與公民距離更近,其滅火救援與公民利益緊密相關,公民對于它有更強的參與動機和更多的參與空間??傊?,社會能處理的事務宜歸屬社會,保證公民對社會事務的公共參與權,國家公權力只需從旁輔助,這既是社會自治優(yōu)先原則,也是人民主權原則的體現(xiàn)。其次,從社會自治的角度來分析,消防滅火救援是一個特殊行業(yè),具有極強的地域性,受眾群體也較為固定。消防滅火救援可借助社會自治這個媒介,破除國家大包大攬,使公民充分享受自由的同時,又勇于擔當社會責任。因此,消防滅火救援在大部分情況下,能夠交由社區(qū)民眾主導。這些社會團體和個體為了追求自身生命健康和財產(chǎn)利益,就會在其力所能及的范圍內(nèi)主動去“防”、“消”,救他人火幫自己忙。這種與每一個人都息息相關的私事,國家不必過多干預。第三,從國際法角度看,消防員如果不是部隊編制,他們由社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市進行選任,甚至可以成為由地方財政供養(yǎng)的公務員,這樣不僅能避免成為戰(zhàn)爭中被攻擊的對象,又可以在最短時間內(nèi)出現(xiàn)在戰(zhàn)爭火災現(xiàn)場?,F(xiàn)行《消防法》將沿襲了60年的“義務消防隊”稱謂進行修改,突出了“志愿消防隊”的非強制性,說明我國立法者已注意到在消防滅火救援方面,社會自治的重要性。但我國目前此類志愿者的數(shù)量卻屈指可數(shù),而且只在局部地區(qū)有一些小規(guī)模的志愿消防組織,并沒有全國性的志愿消防組織。

2.消防滅火救援國家公權力為輔的合法性。首先,根據(jù)憲法理論,國家履行職能前提是憲法的授予。即無授權,公權力不可為。保護個體的利益就是國家對內(nèi)的基本職能。正如《獨立宣言》中所寫“為了保障這些權利,人們才在他們中間建立政府”。國家要保障公民的權利,基本物質條件是所征之稅可以供養(yǎng)外交國防和治安等機構及其人員。消防涉及到公民的生命自由權和財產(chǎn)權,對于這兩種基本權利,國家的確應履行保護義務。但國家保護義務的履行,首要前提是國家不違反“尊重”義務。[3]也就是說,國家不僅應“尊重”公民的自由,不隨意干涉,而且要采取不同的防護措施,以創(chuàng)設并確保公民行使自由之“客觀條件”,達到保護人權的目的。[4]國家首先要做的應是履行“國家尊重義務”,不隨意干涉公民自身能實現(xiàn)的滅火救援行動,而且還應努力培養(yǎng)公民能自由滅火救援之技能,激發(fā)人性善的一面。所以,滅火救援方面,首先應履行“國家尊重義務”,而非強制性的“國家保護義務”。

其次,公權力行使力度有層級。筆者把社會公共職能據(jù)其能力大小分為五個層級(見下表),[5]國家應根據(jù)不同社會公共職能的相應層級,配備與之適應的力量,行使法律授予的權力,履行相應的職能。消防滅火救援應處于中間的第三等級。所以,社會自治權為主體介入消防滅火救援十分必要,但國家并不能袖手旁觀,必要時還需要國家提供相關支持進行監(jiān)督。國家在其職能方面,先要做到克制自己,不主動攪擾公民的日常生活,但這不意味著國家公權力無所作為。如后兩項則需要國家積極作為,因消防滅火救援正處于“敏感曖昧”的中間地帶。本文前面著重論述了消防問題主要屬于社會公共職能,其主體應該依靠社會自治;但絕不意味著國家在消防滅火救援上無所作為,國家更應幫助社會團體、個人建立職業(yè)化隊伍,履行其職能。

其三,隨著社會民主化與多元化的發(fā)展,社會權利也逐漸受到關注,分權也由國家內(nèi)部分權發(fā)展到國家向社會分權。社會分權一方面制衡公權力,國家權力應適當分配給各種社會職能團體、自治組織,不能將國家權力都集中在社會結構某一點。[6]另一方面社會分權也減輕了政府負擔,把政府不擅長、做不好的事情交給社會組織去做,效果可能會更好。在消防滅火救援方面,救人滅火乃是第一要義。如若國家職能并不能很好地得到履行,何不將其交由社會自治,國家公權力從旁輔助?這既是對政府的一種減負,又是對公民意識的一種培養(yǎng)。政府簡政放權,社會消防組織完全有能力承接政府下放的職能,減輕政府財政支出的壓力,更好地救人滅火,以人為本。

其四,消防的公共性使得相關消防滅火救援的公共基礎設施供給率偏低,社會個體和群體對于公共消防安全這樣的屬性,難免出現(xiàn)搭免費車的“公地悲劇”。具體而言,消防這樣的公共產(chǎn)品,因其投入大、風險大,但回報的計算難以顯性具象化,市場逐利的本質使社會個體和群體短期往往不愿承擔。此時,國家用財政給予支持,保證消防的力度能夠長期維護公共安全,這正是人們建立政府的社會價值所在。

社會群體或個體完成情況國家是否需要介入舉例第一等級高效完成無需介入家庭生活日常消費第二等級涉及較為重大的公共利益,但仍有能力完成無需介入,僅需必要監(jiān)督國家監(jiān)督家庭中對未成年子女的教育第三等級涉及較為重大的公共利益,獨立完成有一定困難國家提供相關支持進行協(xié)助,監(jiān)督過程,審核結果科學研究、文學藝術創(chuàng)作、消防滅火救援(含其他救災)第四等級無法獨立完成國家選擇與私人部門建立某種合作伙伴關系,但不完全接管該任務道路交通、基礎通訊能源產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃、環(huán)境(物種)保護等第五等級無法完成國家完全接管,但需要社會團體和公共輿論監(jiān)督立法行政司法權力機構設置運行、外交邊防、稅收

綜上所述,消防滅火救援交由社會自治具有可行性,國家只要履行其職能,提供相關支持“保駕護航”并監(jiān)督管理即可。消防滅火求援可建立由社會自治(社會志愿力量)為主,國家公權力為輔的多元治理模式,建議我國一方面在社會主導下建立專業(yè)性強且能實戰(zhàn)的社會志愿消防隊,另一方面在地方政府架構下建立以滅火救援為事業(yè)的職業(yè)消防隊,實現(xiàn)消防滅火救援職業(yè)化。對此,政府與社會要引導、支持社會力量與消防滅火救援職業(yè)化建設,要以以組建能實戰(zhàn)的志愿消防隊為重要條件,促進職業(yè)化轉型。在志愿消防隊與職業(yè)消防隊相互配合下,全面推動我國消防滅火救援職業(yè)化進程。

[1]夏征農(nóng),陳至立.辭海[M].上海:上海辭書出版社,2009.

[2]楊 軍,郭其云.中法消防現(xiàn)狀對比研究與啟示[J].武警學院學報,2015(12).

[3]杜承銘.論基本權利之國家義務:理論基礎、結構形式與中國實踐[J].法學評論,2011(2).

[4]李建良.憲法理論與實踐(一)[M].臺北:學林文化事業(yè)有限公司,1999.

[5]陳 征.國家權力與公民權利的憲法界限[M].北京:清華大學出版社,2015.

[6]張志紅.當代政府間縱向關系研究[M].天津:天津人民出版社,2005.

2017-10-02

計 衡(1990- ),男,福建省福州人,山西大學法學院2014級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生,研究方向:憲法學與行政法學。

DF34

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1672-1500(2017)04-0016-04

蘇 涵)

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