李夢琦 王 慧

（上海海事大學 法學院，上海 201306）

20世紀以來,由于全球工業(yè)化發(fā)展，煤炭、石油和天然氣等天然化石燃料被人類大量使用,化石燃料不斷燃燒并釋放出大量二氧化碳、甲烷、含氯氟烴和臭氧等“溫室氣體”。由于氣候變化，整個21世紀乃至今后，海平面將在各區(qū)域呈現(xiàn)不同的上升趨勢，低洼地區(qū)和沿岸系統(tǒng)即將經(jīng)歷越來越多的洪澇、下沉和侵蝕。海平面上升雖然是一個持續(xù)、緩慢的過程，但也將對海洋災害的頻率和危害程度起到推波助瀾的作用。

中國沿海地區(qū)人口密集、經(jīng)濟發(fā)達，是易受海平面上升影響的脆弱區(qū)。如今，人們普遍認為清潔的空氣更能提高他們的生活質(zhì)量，這使得人們更加堅定了環(huán)境保護的信念，同時保護沿海生態(tài)系統(tǒng)的意識也日漸加強。目前一些發(fā)達國家已經(jīng)就海平面上升相關(guān)問題制定了法律規(guī)章，但我國還沒有一個特定的法律對該問題進行約束。為此，通過對域外國家相關(guān)法律保障機制進行研究，對可適用于我國沿海地區(qū)適應海平面上升的相關(guān)經(jīng)驗進行總結(jié)，從而有效應對海平面上升的趨勢。

一、美國沿海地區(qū)適應海平面上升的法律保障機制及啟示

(一)法律保障機制

過去的一個世紀，海平面沿著美國海岸線上升了幾英寸。研究顯示，在未來幾十年里海平面將繼續(xù)上升，且每上升1米，將導致美國海拔較低的48個州約25000平方英里的土地被淹沒。[1]其中，受影響最嚴重的地區(qū)是位于東海岸和墨西哥灣沿岸的佛羅里達州、德克薩斯州、路易斯安娜州以及南、北卡羅萊納州。

《海岸氣候變化適應》（Coastal Climate Change Adaptation，CCCA）中提到：緩解氣候變化所造成的影響、撤退沿海居民和保護海岸線是應對海平面上升最普遍的三種方式。在美國由當?shù)亍⒅莺吐?lián)邦各級政府制定一系列立法、行政命令和沿海管理程序以指導相應措施的實行。最初，美國近海水域的管轄權(quán)由美國聯(lián)邦和州政府一起制定，訴訟和立法之間的爭論在《水下土地法》（Submerged Lands Act，1953）達到巔峰。該法案規(guī)定了近岸三海里內(nèi)的活動管轄權(quán)，是實施海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）發(fā)展最重要的法律依據(jù)。事實證明，ICZM對于管理沿海地區(qū)和資源，刺激和維持經(jīng)濟發(fā)展起著重要的作用。《海岸帶管理法下的沿海合作聯(lián)邦制》（Cooperative Coastal Federalism under the Coastal Zone Management Act，1972，CZMA）位于沿海法律制度的頂端，各種方案和項目計劃均通過其衍生。

1.聯(lián)邦政府適應海平面上升的法律保障機制

1969年斯特拉頓委員會曾在《我們的國家和海洋》中強調(diào)，美國需要加強保護沿海區(qū)域。1972年10月 12日，美國國會通過了《海岸帶管理法下的沿海合作聯(lián)邦制》（Cooperative Coastal Federalism under the Coastal Zone Management Act，1972，CZMA）。這一立法的重要目的是通過實施 CZMA 確保聯(lián)邦政府與沿海各州之間進行適當?shù)摹皡f(xié)調(diào)與合作”。

根據(jù)聯(lián)邦制度，海岸帶管理工作主要由聯(lián)邦政府和各州負責，各州是主要執(zhí)行機構(gòu)。雖然參與協(xié)同管理項目（Coastal Management Program，CMP）是自愿的，但是1972CZMA列出的9個地區(qū)必須參與。1972CZMA曾特別指出：全球氣候變暖會導致海平面上升并對沿海地區(qū)造成不良影響，沿海地區(qū)必須預見并計劃此類事件的發(fā)生。CMP必須支持海岸帶開發(fā)的管理，以盡量減少因洪水易發(fā)、風暴潮、地質(zhì)災害、地面沉降和海水入侵等可能由海平面上升造成的生命和財產(chǎn)損失。

1972CZMA是美國20世紀60-70年代“環(huán)境十年”的產(chǎn)物，介紹了實行環(huán)境法的關(guān)鍵是管理國家重要自然資源。它在很多方面是獨一無二的，目的是通過自下而上、自愿的方式簡化對沿海國家的管理。

2.加利福尼亞州適應海平面上升的法律保障機制

加州有著全美最長的西部海岸線，維持著近85%州際人口的生活和工作，[2]是第一批在《海岸地區(qū)管理條例》下接受聯(lián)邦政府援助開發(fā)管理計劃的州之一。針對一系列迫在眉睫的緊急情形，加州還制定了獨立法規(guī)，建立了相應機制來規(guī)劃和管理其沿海地區(qū)。《加利福尼亞州海岸線法案》（California Coastal Act 1976）采取權(quán)力下放的模式作為防御戰(zhàn)略，以保護海洋環(huán)境為目標，對當?shù)睾０俄椖窟M行規(guī)劃。

《加利福尼亞州海岸線法案》旨在確保最大限度的公共參與，保障公民娛樂消遣的權(quán)利，詳述與海洋環(huán)境保護相關(guān)的規(guī)定。法案還納入了有關(guān)應對氣候變化和海平面上升所帶來的問題。第30253條規(guī)定：新發(fā)展不能以干擾海岸進程，制造或擴大海岸災害的方式進行；第30235條為保護現(xiàn)存建筑和公共沙灘免受侵蝕進行了規(guī)定。該法案的特點是提供了一個分散的模式，海岸各項功能由州和當?shù)卣撠煿芾恚?5個縣、60個城市）。加州海岸委員會是受委托實施該法的主要管理機構(gòu)，它有權(quán)作出關(guān)于沿海發(fā)展許可證的決定。委員會作為地方機構(gòu)作出海岸帶管理決策的上訴機構(gòu)，還負責對地方政府編制的當?shù)睾０队媱澓驮敿毻恋乩糜媱澾M行評論。委員會保有對灘涂、被淹沒土地和公眾土地上發(fā)生活動的原始管轄權(quán)，就像地方機構(gòu)對平均高潮線末端享有的管轄權(quán)一樣。

1978 年美國國家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）通過的《加州海岸計劃》有三個部分：加州海岸委員會——管理加州海岸的發(fā)展，舊金山灣保護；發(fā)展委員會——負責舊金山灣；還有一個第三方機構(gòu)——保護、恢復和增強加州沿海資源并管理海濱使用權(quán)?！都又莺０队媱潯妨⒎ㄓ伞都永Ｄ醽喼莺０毒€法》（California Coastal Act，1976）和《水產(chǎn)濕地保護法》（Suisan Marsh Preservation Act，1977）支持。

加州模式另一重要特征就是通過實施用地規(guī)劃應對海平面上升所帶來的問題。回應機制就是政府的行政命令，指導州各機構(gòu)考慮2050-2100年間有關(guān)海平面上升評估項目的漏洞，減少預期的風險，并增加防御海平面上升的靈活性。指導文件協(xié)助并通知沿海社區(qū)和國家機構(gòu)響應海平面上升。

總之，加州善于通過修改法案并運用成熟的監(jiān)管機制來管理海平面上升，相較美國其他州一直處于領先地位。

3.德克薩斯州適應海平面上升的法律保障機制

墨西哥灣坐擁長367英里的海灘、超過3300英里長的海灣和河口，[3]超過1/3的州際人口和主要經(jīng)濟活動都在沿海地區(qū)。德克薩斯州同其他擁有長海岸線的州一樣，頻繁遭受海岸侵蝕，64%的海岸線正以每年平均6英尺的速度被侵蝕。[4]

德克薩斯州的立法機構(gòu)在 1973 年以《海岸公共土地管理法》（Coastal Public Lands Management Act,1973，TCPLMA）響應了《海岸帶管理法下的沿海合作聯(lián)邦制》。TCPLMA號召美國土地管理局（GLO）繼續(xù)發(fā)展綜合性海岸管理項目，并作為領導機構(gòu)與其他州機構(gòu)合作、實施這些項目。TCPLMA詳述了海岸管理項目的內(nèi)容，包括海岸侵蝕影響評估、侵蝕治理評價方法、恢復受海岸侵蝕不利影響的地區(qū)等。突出了海岸管理項目公平發(fā)展的重要性，同時還強調(diào)需要根據(jù)新信息或狀態(tài)改變進行相應的審查和修改。

另一部重要的海岸法就是《德克薩斯州海岸協(xié)調(diào)法》（Texas Coastal Coordination Act，1991，TCCA），授權(quán)專門委員批準海岸管理計劃的目標和政策，建立海岸協(xié)調(diào)咨詢委員會貫徹執(zhí)行條例，創(chuàng)建海岸帶管理的基本框架?！兜驴怂_斯州海岸管理計劃》（Texas Coastal Management Program，TCMP）也已制定完成，其宗旨是改善國家海岸資源管理，確保海岸帶生態(tài)持續(xù)性和經(jīng)濟生產(chǎn)力。當海平面上升開始被關(guān)注，TCMP確定了兩個應對海平面上升的“激勵政策”：（1）讓地方政府將海平面上升納入新的發(fā)展階段；（2）“泥沙輸移”。

除了上述法律，還有《沙丘保護法》（Dune Protection Act，1973）、《海濱開放法》（Open Beaches Act，1959）、《海岸侵蝕規(guī)劃與響應法》（Coastal Erosion Planning and Response Act，1999）也與之相關(guān)。而德克薩斯州應對海平面上升的一個特色就是滾動地役權(quán)。滾動地役權(quán)與公共訪問有關(guān)，它們作為有效方法經(jīng)常出現(xiàn)在一些解決因海平面上升所帶來的問題中。滾動地役權(quán)鼓勵拆除危險結(jié)構(gòu)，從而確保公共安全，消除沿海地區(qū)淹沒的可能性，是一種預防沿海生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)陸移民政策。然而，作為CCCA策略的一部分，滾動地役權(quán)也有一定的局限性，它們只能被應用于有足夠多土地可以用來內(nèi)陸移民的地區(qū)。

（二）啟示

根據(jù)美國海岸帶管理法的制定和實施，我們可以從中得到一些啟示。美國海岸管理立法模式是沿海合作主義的典型范例，海岸管理經(jīng)營作為CZMA中一個多層次的程序提供了相應的規(guī)劃框架。雖然這要求各州準備沿海管理計劃，并把聯(lián)邦資金用于這些計劃的推行，但根據(jù)聯(lián)邦一致性條款，它確保了聯(lián)邦機構(gòu)須遵循各州批準的海岸計劃，確保了通過分散模式管理沿海結(jié)構(gòu)的實際合作，并由國家認定沿海問題的嚴重程度。

加州的分散海岸管理模式還加強了由國家和地方政府共負責任的管理角色。該模式最顯著的特點就是對同一地區(qū)的海岸線實施兩種法律和管理制度，以此來鑒定一個通用的管理框架規(guī)定是否忽視了海岸環(huán)境的多樣性。德克薩斯州模式與加州有相似之處，同時也強調(diào)了滾動地役權(quán)概念的可用性，保障了沿海地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)。我國沿海地區(qū)可以借鑒美國將海岸法作為其應對海平面上升影響的一個策略，并在確保私人海岸房地產(chǎn)利益不受侵犯的情況下將沿海地區(qū)劃為公共領域。

美國這種自上而下的管理模式還是較為符合我國國情的。由政府制定規(guī)劃目標，而后將權(quán)力下放給下級部門，各部門再根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，制定細則、開展行動，定期將信息匯總、及時上報，同時一并保障公眾最大程度地參與各過程，做到立法、執(zhí)法、司法的公開透明。

二、澳大利亞沿海地區(qū)適應海平面上升的法律保障機制及啟示

（一）法律保障機制

澳大利亞是全世界島嶼面積最大但陸地面積最小的國家，海岸線長至36000英里。[5]澳大利亞已經(jīng)完全轉(zhuǎn)型為“沿海社會”國家，沿海地區(qū)是該國生態(tài)系統(tǒng)及85%以上人口生活和經(jīng)濟發(fā)展的本部。和其他大部分沿海國家一樣，海洋污染、外來物種入侵和城市化也是澳大利亞海岸帶目前所面臨的最緊迫問題。

氣候變化所造成的影響以及海平面上升的相關(guān)問題正被澳大利亞日益關(guān)注。據(jù)報道，昆士蘭、南澳大利亞、維多利亞州和西澳大利亞等幾個沿海地區(qū)正遭受海水入侵，而這些地區(qū)越來越依賴采取海水淡化的方式抵消水資源短缺的困境。海岸線再上升一米，與海岸線相連接的部分建成區(qū)將會被淹沒。

聯(lián)邦政府通過指引來協(xié)調(diào)各州活動，州和地方政府通過沿海立法以推進ICZM和CCCA實施、建立相關(guān)法規(guī)和土地利用規(guī)劃條例管理國民經(jīng)濟。新南威爾士、維多利亞、昆士蘭和南澳大利亞等沿海地區(qū)都有相關(guān)的海岸管理立法。以下列舉新南威爾士和昆士蘭是如何規(guī)定實施ICZM和CCCA的。

1.新南威爾士適應海平面上升的法律保障機制

《新南威爾士海岸保護法》（New South Wales Coastal Protection Act，1979）的基本目的是保護沿海環(huán)境，確保代際公平原則。法案授權(quán)委員會建立海岸帶管理計劃以保護海灘環(huán)境和設施，推動公共訪問和管理，并在發(fā)生海灘侵蝕危害時展開緊急行動。該計劃還提到了風險管理，包括一般的沿海災害和相關(guān)的氣候變化影響，制定了海岸帶管理計劃的具體程序，并鼓勵公眾協(xié)商。此外，環(huán)境部長也發(fā)出了“海岸帶管理計劃編制指南”，其中包括應對沿海風險管理的措施。

《新南威爾士海岸保護法》也制定了有關(guān)同意授予海岸防護工程發(fā)展的規(guī)則，簡化了原先臨時海岸防護工程的“繁文縟節(jié)”。新南威爾士也采用了沿海政策框架以協(xié)調(diào)相關(guān)管理工作，該政策的次要目的是應對氣候變化，強調(diào)在開發(fā)評估時需要考慮物理性質(zhì)、生態(tài)過程和可能產(chǎn)生的危害?！缎履贤柺垦睾Ｒ?guī)劃指南》(NSW Coastal Planning Guideline)提到 ：《適應海平面上升》(Adapting to Sea Level Rise,2010)是另一份有關(guān)于制定適應海平面上升海岸規(guī)劃原則的重要文件，該文件有助于促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，并強調(diào)了適應海平面上升的土地利用規(guī)劃和發(fā)展評估的預防措施。

《新南威爾士海平面上升政策聲明》(NSWSea Level Rise Policy Statement，2009)是用來應對海平面連續(xù)上升所造成的影響的。它規(guī)定海平面上升規(guī)劃基準，相對于1990年平均海平面，2050年預計上升0.4米，到2100年預計上升0.9米。[6]然而，氣候變化的不確定性使地方議會未能充分考慮當?shù)貤l件變化所存在的潛在危險。因此，在明顯偏離既定政策的情況下，新南威爾士州政府決定重新書寫海岸契約的規(guī)則。為了確保新南威爾士州有最適當?shù)挠媱?，通過立法建立了沿海部長級小組，以管理現(xiàn)在及未來的沿海侵蝕和其他海岸災害。其中一個最重要的變化是取消州范圍內(nèi)的海平面上升規(guī)劃基準,并補償因《新南威爾士海平面上升政策聲明》出臺后失業(yè)的公民。

2.昆士蘭適應海平面上升的法律保障機制

昆士蘭州享有9500公里長的海岸線，供超過80%的沿海居民生活，沿海地區(qū)環(huán)境對于該州百姓的生計起著重要的作用。[7]人口激增和海平面上升給昆士蘭這個“大堡礁之家”的海岸環(huán)境帶來了巨大挑戰(zhàn)?！独ナ刻m海岸保護與管理法》（Queensland’s Coastal Protection and Management Act,1995）通過對海岸災害的邊界問題作出規(guī)定，以緩解氣候變化和海平面上升所造成的影響。這是一部希望通過編制沿海計劃規(guī)定，以達到監(jiān)測、報告、審查、幫助沿海管理區(qū)和侵蝕易發(fā)區(qū)完成不同的標準，授權(quán)行政長官制定有關(guān)海岸帶該如何管理的沿海法定文書。該計劃的總壽命為10年，行政長官在編制這項計劃時，必須考慮氣候變化對海岸管理的影響，并由公共投入使用。

這一法案的幾個要求間接地推進了CCCA的實施，授權(quán)行政長官在需要保護或管理的海岸地帶設立海岸管理區(qū)域。在這些海岸管理區(qū)內(nèi)，行政長官有權(quán)批準海岸保護和潮汐保護的通告。同時，行政長官還可以宣布那些遭受潮汐侵蝕嚴重的沿海地區(qū)為“易侵蝕區(qū)”。法案明確禁止了破壞沿海植被和沙丘的行為，提出了物料開采許可證制度。

《昆士蘭海岸保護與管理法》曾提到過《昆士蘭海岸計劃》，這一計劃有兩個部分：“國家海岸管理政策”和“州計劃政策3/11：海岸保護”，但后來該計劃被《國家沿海保護規(guī)劃條例：保護海岸環(huán)境》（Draft Coastal Protection State Planning Regulatory Provision:Protecting the Coastal Environment，2012）所取代，雖然該草案目前也已失效，但在它的推動下，沿海管理體制經(jīng)歷了重大的改寫。

在此之前的改革中，《昆士蘭海岸計劃》規(guī)定了土地利用的規(guī)劃和發(fā)展，并闡明了海岸和資源管理使用的一般規(guī)則。目前，根據(jù)《可持續(xù)計劃法》（Sustainable Planning Act,2009）以及《州發(fā)展評估條款》（State Development Assessment Provisions）已建立一個獨立的制度?！吨莅l(fā)展評估條款》第十條是海岸管理區(qū)有關(guān)潮汐工程或發(fā)展事宜的獨立法條，其目的是為了確保沿海地區(qū)的發(fā)展，以保護沿海資源，提高沿海社區(qū)抵御災害的應變能力，制定相關(guān)標準對開發(fā)項目的可行性進行評估。該條款還對海平面上升的基準進行了預估：到2050年，海平面預計上升0.3米；到2080年，預計上升0.6米；到2100年，預計上升0.8米。[8]

而后，《州海岸管理計劃》替代了《昆士蘭海岸計劃》，該計劃有效期10年。那些《可持續(xù)計劃法》未包括的其他活動事項在《州海岸管理計劃》中有被提及。從本質(zhì)上講，它代表了“沿海最佳實踐管理政策”，幫助地方政府指導社會團體和自然資源管理機構(gòu)提供有關(guān)公眾參與、自然保護、土著文化遺產(chǎn)保護、知識普及等事宜。

（二）啟示

“適應”是澳大利亞政府氣候變化戰(zhàn)略的核心，海岸是國家行動的優(yōu)先領域。為了增強適應能力，由國家鑒定適應框架的潛在風險，包括氣候變化和漁業(yè)行動計劃的發(fā)展，以及一個蘊含有關(guān)海岸氣候變化信息、以網(wǎng)絡為基礎的國家級“澳大利亞沿海門戶”。CCCA還承擔包括國家沿海風險評估、海岸適應途徑?jīng)Q策項目、設立海岸和氣候變化委員會、授權(quán)政府對沿海適應問題和改革的優(yōu)先權(quán)。也有越來越多的法理學強調(diào)，在辨別位于沿海地區(qū)的發(fā)展是否會帶來風險時還需要考慮氣候變化和海平面上升的預防方法。

就像美國一樣，澳大利亞對于沿海地區(qū)在如何實施ICZM和CCCA方面也提供了令人信服的經(jīng)驗。各州已對一些重要的沿岸水域行使了管轄權(quán)。在某種程度上，這種模式還有助于鞏固澳大利亞在國家層面實施ICZM和CCCA。根據(jù)1979《新南威爾士海岸保護法》和1995《昆士蘭海岸保護與管理法》，ICZM通過了一個原則性的方法以及沿海地區(qū)管理計劃的實施方法，盡管這些適應規(guī)則和整體方式在實施過程中存在差異。在各州的立法結(jié)構(gòu)上，CCCA在昆士蘭主要作為規(guī)劃法的一部分，但在新南威爾士它是以海岸法為基礎的。雖然在方法上的分歧還有待商榷，但有關(guān)沿海生態(tài)系統(tǒng)和氣候變化影響的問題是可以跨管轄范圍的。這就需要聯(lián)邦政府通過實施全國一致的ICZM和CCCA框架使分歧消失。

目前，我國尚缺一部在各級政府處理相關(guān)問題時能夠依據(jù)的法律。作為能適用于各個地區(qū)的法定工具，宜居社區(qū)、房屋以及基礎設施等相關(guān)利益必須在各地區(qū)政府的規(guī)劃方案中被提及，從而做出最適合該地區(qū)的決定。為了應對未來可能發(fā)生的海岸災害，還可以由國家授權(quán)地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r制定基準,建立不同地區(qū)多元化的海平面上升基準，在國家和地方層面提出保護海岸所面臨的預防性挑戰(zhàn)，為當?shù)卣_定沿海發(fā)展的性質(zhì)提供了更多的自由。

澳大利亞管理模式的另一個顯著特點是給予土著人在海岸管理方面的利益。海岸法可以是確保沿海社區(qū)權(quán)利的一種有力工具，植根于他們與海洋、沿海空間和海洋資源的長期關(guān)系中。我國是多民族文化國家，可以借鑒澳大利亞土著民族所面臨的處境，總結(jié)出能適用于我國各民族區(qū)域的本土規(guī)范。

三、南非沿海地區(qū)適應海平面上升的法律保障機制及啟示

（一）法律保障機制

在非洲大陸，南非是倡導和推廣ICZM法的領導者。南非被大西洋、印度洋和南大洋環(huán)繞，海岸線長至3650公里，有多種多樣的風景和氣候敏感性自然資源。將近40%的南非人口居住在沿海100公里內(nèi)，超過700萬居民生活在開普敦、德班、伊麗莎白港和東倫敦州等沿海城市。[9]這四個城市正處于人口快速增長時期，在未來25-30年間，這些地方的人口可能還會翻倍。

與其他沿海地區(qū)一樣，南非的氣候預測和規(guī)劃結(jié)果也不容樂觀。驗潮儀測量表明，在過去的三年里，海平面每年上升了大約1.2毫米，預測到2020年可能還會上升12.3厘米，到2050年上升24.5厘米，到2080年上升41厘米。在過去的四十年間，海面溫度平均每年上升0.25℃。[10]

1.不同時期的法律推演

在南非，殖民統(tǒng)治和種族隔離制度的主要遺產(chǎn)是扭曲的資源共有、利益共享制度，其中津貼享有和沿海資源使用的特權(quán)只能由少數(shù)特許人群享有?！逗０斗ā罚⊿ea Shore Act，1935）聲明國家總統(tǒng)為共和國領海和領海內(nèi)水域的擁有者。在此期間，海岸帶管理是自上而下模式的資源中心，導致沿海生態(tài)系統(tǒng)的價值作為發(fā)展的基石在決策中并未被完全承認。

隨著種族隔離制度的失效和1996新憲法的生效，管理制度逐漸由“命令控制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮絽f(xié)作型”。《國家環(huán)境管理法》（National Environmental Management Act，1998）加強了環(huán)境保護權(quán)。使得沿海生態(tài)系統(tǒng)作為國家經(jīng)濟發(fā)展基礎的經(jīng)濟價值日益受到重視，特別強調(diào)了沿海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

追溯至《2000年南非海岸可持續(xù)發(fā)展白皮書》，一系列改革引發(fā)了沿海法律制度的改寫，使海岸法進入了一個全新時代。《白皮書》將海岸管理成就分為四個重要部分：（1）認可經(jīng)濟發(fā)展對沿海生態(tài)系統(tǒng)的影響；（2）采用以人為中心的海岸可持續(xù)發(fā)展方法；（3）促進海岸帶綜合管理思維方式的整體性；（4）實施有關(guān)合作、參與以及受益群體責任共擔的新模式。《白皮書》還呼吁根據(jù)這些原則起草一個新的海岸管理法規(guī)。

《國家環(huán)境管理：綜合沿海管理行為法》（Nataional Environmental Management:Integrated Coastal Management Act,2008,ICM Act）是《國家環(huán)境管理法》框架下的一個法令。它的產(chǎn)生基于是否需要一個新的合作和參與方法來管理海岸。因此，海岸帶綜合管理是為了實現(xiàn)《憲法》所承諾的“提高當代和后代所有公民的生活質(zhì)量以及保護自然環(huán)境利益”必不可少的補充。

2.ICM Act具體內(nèi)容介紹

ICM Act基于可持續(xù)發(fā)展的原則，設立了國家中心主義（政府控制）和資源密集型海岸管理方法，并具體化了托管制度的概念。行政長官將有關(guān)海岸帶的保護和管理事宜向公眾提供充分的資料，使他們能夠就國家履行托管職責的程度提出建議。

（1）有效的制度機制和公眾參與

與南非聯(lián)邦政府體系相一致，ICM Act是基于“海岸管理合作”的三層制度結(jié)構(gòu)，授權(quán)給國家級環(huán)境事務和旅游部長以及沿海省份的執(zhí)行委員會委員（MEC）。在國家層面，國家級海岸委員會起著推進海岸帶綜合管理與有效合作治理的作用；在省級層面，MEC建立海岸委員會促進ICZM以及協(xié)調(diào)落實省海岸管理程序；在市級層面，市政海岸委員會參與實施ICM Act和城市海岸管理計劃的規(guī)定。

任何擁有足夠?qū)I(yè)知識的公民，均可獲任為自愿海岸委員，履行相應職責，并行使由MEC授予的保護海岸公共財產(chǎn)的相應權(quán)力。廣泛的公眾參與，能有效推動決策和活動的實施，緩解政府部門與公民之間的沖突。

（2）海岸保護與資源可持續(xù)利用策略

ICM Act為實現(xiàn)海岸管理規(guī)定了兩個實用模式：海岸管理計劃（CMP）和沿海規(guī)劃方案。法案設想了一個CMP級聯(lián)遞階體系：國家CMP通過由部長制定的戰(zhàn)略和總體方向集成海岸管理發(fā)展；MEC聯(lián)合國家CMP發(fā)展省級CMP；個體市級CMP與省級、國家級CMP共存。對應南非政策的聯(lián)邦性，該系統(tǒng)根據(jù)國家目標適應和協(xié)調(diào)地方發(fā)展需求，起草了海岸線周邊自然、社會和經(jīng)濟敏感性的管理對策。

沿海規(guī)劃方案規(guī)定了海岸帶或海岸管理區(qū)內(nèi)可用于特定目的或活動的區(qū)域，同時限制或禁止某些活動或用途。行政長官、海岸保護區(qū)管理者、MEC、直轄市以及特別管理區(qū)的管理當局都可以建立海岸規(guī)劃方案。

為保障相關(guān)利益，ICM Act對海岸保護、修理或拆除通告以及海岸活動環(huán)境授權(quán)作出了詳細規(guī)定。對于環(huán)境、文化或社會經(jīng)濟條件獨特的地區(qū)也作出了專門的管理規(guī)定。

（3）沿海地區(qū)的適應措施

ICZM第六十三條就土地使用法適用于海岸帶對三級政府提出了額外要求。這一要求意味著將要貫徹實施第十七條“海岸發(fā)展過程應考慮包括人、財產(chǎn)和經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的海平面上升在內(nèi)的風險”。法案的一些規(guī)定直接或間接地列舉了處理海平面上升的方法。這些規(guī)定根據(jù)三類適應策略可分為：后退線、滾動地役權(quán)和覆蓋區(qū)。

適應海平面最重要的規(guī)定之一就是后退線。為了保證公眾安全，維持美觀，保護海岸帶和財產(chǎn)，MEC有權(quán)設立或改變海岸后退線。這些條例可以禁止或限制海岸后退線的房屋建設完全或部分朝海。

ICM Act規(guī)定由于海岸侵蝕和海平面上升等原因造成HWM內(nèi)陸移動，業(yè)主失去位于高水位線下方的土地所有權(quán)三年以上，就有權(quán)獲得國家賠償——這就是滾動地役權(quán)。如果一項活動被視為對海岸帶有害，行政長官可以為了防止破壞環(huán)境活動的發(fā)生而簽發(fā)海岸保護通知，并發(fā)出指示以保護該地區(qū)。同樣的，對于已非法搭建或改造的建筑物，或可能對海岸環(huán)境造成不利影響的建筑，可做出修理或拆除的通知，行政長官還有權(quán)臨時占用海岸帶的土地以應對緊急情況。

（二）啟示

從功能上講，ICM Act規(guī)定了一個綜合的、權(quán)力下放的、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎的、具備適應性和預防性的、旨在實現(xiàn)可持續(xù)沿海發(fā)展的管理方法。南非立法模式的一個重要特征就是它還包含了CCCA對海平面上升的回應。該模式基于高效和綜合管理的基本原則，旨在減少諸如棲息地破壞、無序發(fā)展和陸源污染這些非氣候壓力對海岸環(huán)境的影響，加強沿海環(huán)境應對氣候變化影響的彈性。

海岸法制定是一項復雜的工作，需要長期不斷調(diào)整和完善。南非和我國同屬發(fā)展中國家，發(fā)展軌跡相似。對于南非行之有效的法律機制，我國應取精用弘。在海岸資源管理、海岸環(huán)境保護、海洋和海岸污染控制、河口保護等環(huán)節(jié)強調(diào)公眾參與的重要性；完善當?shù)卣嘘P(guān)海平面上升數(shù)據(jù)的收集工作，適當放寬其管轄權(quán)和資源享有權(quán)；在海岸帶管理區(qū)建立自由緩沖區(qū)以保護受侵蝕的沿海地區(qū)，避免將危害轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)，必要時還需設立臨時的海岸保護工程，以應對風暴潮和洪水的發(fā)生。

國家作為權(quán)力主導者，必須確保海岸公共財產(chǎn)的“使用、管理、保護和增強”以促進社會整體利益海岸公共財產(chǎn)的保護。我國可以根據(jù)各地區(qū)的實際情況，采取自上而下的管理模式，擴大地區(qū)政府的管轄權(quán)，加大公眾參與程度，通過國家和地方政府相互協(xié)作、共同管理，各沿海地區(qū)相互合作、共同應對，以保護生態(tài)環(huán)境及自然資源可持續(xù)利用為目的，盡早制定一部符合我國基本國情，與適應海平面上升相關(guān)的法律規(guī)范。