_張繼峰

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分。2014年以來(lái)，PPP模式在我國(guó)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用，也促進(jìn)了政府治理體系的完善和治理能力的提升。但是，隨著PPP模式向縱深推進(jìn)，一些問(wèn)題也隨之浮出水面，有些問(wèn)題甚至帶來(lái)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，亟待通過(guò)加強(qiáng)PPP模式法治建設(shè)予以解決。

一、PPP模式亂象危及地方政府財(cái)政安全

（一）有些地方推出大量PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致政府支出責(zé)任激增

部分地方政府認(rèn)為PPP項(xiàng)目是社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，政府不控股、不負(fù)責(zé)融資，因而不會(huì)增加政府債務(wù)。于是不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，盲目多上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目，加大了政府支出責(zé)任。實(shí)際上，由于PPP項(xiàng)目的回報(bào)方式多為“政府付費(fèi)”或“可行性缺口補(bǔ)助”，政府負(fù)有付費(fèi)或補(bǔ)助義務(wù)，因此本質(zhì)上仍屬于政府投資。盡管政府付費(fèi)、缺口補(bǔ)助不是嚴(yán)格意義上的債務(wù)，但無(wú)疑會(huì)增加政府未來(lái)的支出責(zé)任。PPP模式可以平滑財(cái)政支出，但不能免除政府支出責(zé)任。

（二）為政績(jī)盲目上馬PPP項(xiàng)目，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)下放到了地方政府，地方政府自己核準(zhǔn)，自己決定是否上、上多大、上多少項(xiàng)目。核準(zhǔn)權(quán)下放，是“放管服”改革的突出體現(xiàn)?！胺殴芊钡恼邔?dǎo)向毋庸置疑，但是，投資分為政府投資（非市場(chǎng)化投資）和民間投資（市場(chǎng)化投資），“放管服”應(yīng)該主要針對(duì)民間投資，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；而PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是政府投資，由于地方政府的“GDP沖動(dòng)”和“政績(jī)沖動(dòng)”，利用PPP模式，花未來(lái)的錢(qián)做眼前的政績(jī)，對(duì)本屆政府來(lái)說(shuō)“有百利而無(wú)一害”。有些地方政府盲目上馬大型PPP項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，項(xiàng)目回報(bào)方式基本都是“政府付費(fèi)”或“可行性缺口補(bǔ)助”，寅吃卯糧，讓財(cái)政最終“兜底”。

（三）人為“泛化”P(pán)PP模式，致使很多項(xiàng)目“混入”P(pán)PP，讓財(cái)政“埋單”

有些地方政府受某些社會(huì)資本引導(dǎo)，刻意用PPP模式“包裝”項(xiàng)目，可謂花樣繁多：有的包裝一些經(jīng)營(yíng)類基建項(xiàng)目，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目；有的包裝一些遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的項(xiàng)目，如某貧困縣總?cè)丝谥挥形辶f(wàn)，卻建一座能容納20萬(wàn)人的體育場(chǎng)；有的地方為滿足某些特定人群需要而包裝項(xiàng)目，如以文化中心的名義建地方政府辦公大樓；還有的打著“產(chǎn)業(yè)新城”“特色小鎮(zhèn)”的旗號(hào)，打包一定區(qū)域內(nèi)所有基礎(chǔ)設(shè)施，包裝成一個(gè)PPP項(xiàng)目。如此種種“包裝”出來(lái)的項(xiàng)目都有一個(gè)共同目的：以PPP模式讓財(cái)政最終“埋單”。這些項(xiàng)目不僅造成了巨大浪費(fèi)，還會(huì)使地方政府面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至有些“造城運(yùn)動(dòng)”項(xiàng)目已經(jīng)危害到地方政府的管理，如有些“產(chǎn)業(yè)新城”項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)資本要求其“新城”范圍內(nèi)所有的土地、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)都要征得其同意。

（四）變相突破“10%紅線”，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)被掩蓋

為控制PPP項(xiàng)目中的地方財(cái)政支出責(zé)任，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金［2015］21號(hào)）規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。”但實(shí)踐中，政府基建類投資帶來(lái)的政府支出責(zé)任并未得到有效控制，“10%紅線”屢屢被突破：有些地方人為放大“10%紅線”，在預(yù)測(cè)未來(lái)一般性公共預(yù)算支出時(shí)，過(guò)度樂(lè)觀計(jì)算，例如年均增長(zhǎng)30%且連續(xù)增長(zhǎng)30年；或者拉長(zhǎng)年限，將PPP項(xiàng)目的期限拉長(zhǎng)到50年甚至更長(zhǎng)；有些地方將沒(méi)有“10%紅線”約束的政府性基金（主要是土地出讓收入）全部安排用于支付PPP項(xiàng)目；有些地方政府一次性推出幾個(gè)大項(xiàng)目，就把未來(lái)30年的全部支付責(zé)任用完；還有些地方政府不顧國(guó)計(jì)民生，推出很多形象工程、面子工程、奢侈工程，迅速占據(jù)了“10%”，而未來(lái)的民生工程卻“無(wú)米下鍋”。

上述問(wèn)題，最終都指向地方政府對(duì)基建項(xiàng)目的支付責(zé)任，其背后是地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，進(jìn)而危及國(guó)家金融安全。習(xí)近平總書(shū)記在2017年7月召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上明確指出，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。對(duì)于PPP模式存在的上述問(wèn)題，要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。

二、對(duì)策舉措

PPP模式盡管存在一些問(wèn)題，但也不宜一刀切全面剎車。對(duì)待PPP模式，應(yīng)該立法優(yōu)先，有法可依；管放結(jié)合，有保有壓。

（一）加快PPP模式立法進(jìn)程，改變PPP無(wú)法可依的局面

目前，PPP模式尚無(wú)任何法律、行政法規(guī)予以規(guī)范，僅有一部部門(mén)規(guī)章，即國(guó)家發(fā)改委2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，其余均為規(guī)范性文件、政策制度?！罢摺北旧砭哂胁环€(wěn)定性，政策的“與時(shí)俱進(jìn)”使得民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目十分謹(jǐn)慎，導(dǎo)致“公私合作”被戲稱為“公公合作”。從2016年1月財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》，到2017年7月國(guó)務(wù)院法制辦的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），國(guó)務(wù)院一直在嘗試加快PPP模式法治化進(jìn)程。但目前來(lái)看，每年上萬(wàn)億投資規(guī)模的PPP項(xiàng)目無(wú)法可依，對(duì)政府、對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)都面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議加快《條例》起草出臺(tái)進(jìn)程，制訂立法進(jìn)度表，促成“PPP基本法”盡早出臺(tái)。

《條例》作為PPP“根本大法”，建議宜粗不宜細(xì)，宜原則不予具體。對(duì)于PPP目前存在的理念問(wèn)題和根本問(wèn)題應(yīng)予以明確。這些問(wèn)題包括：第一，明確發(fā)展改革部門(mén)與財(cái)政部門(mén)在PPP事務(wù)主管權(quán)的分工；第二，理清PPP模式與其他模式的邊界，例如PPP與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP與特許經(jīng)營(yíng)，等等；第三，確立PPP模式需要遵循的基本法律原則，最少應(yīng)包括平等原則、公開(kāi)原則、誠(chéng)信原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等；第四，明確PPP爭(zhēng)議解決的法律適用，哪些情況應(yīng)適用民事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制，哪些應(yīng)適用于行政爭(zhēng)議解決機(jī)制；第五，梳理并明確《條例》與其他法律、法規(guī)有關(guān)PPP模式適用和銜接問(wèn)題，例如PPP與土地制度、PPP與稅收制度、PPP與招投標(biāo)制度的銜接和沖突解決機(jī)制，等等。

（二）建立政府基建投資項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)入監(jiān)管

PPP項(xiàng)目的本質(zhì)特征仍是政府投資，政府投資一定會(huì)增加政府支出責(zé)任，其中必然涉及財(cái)政支出或政府債務(wù)，進(jìn)而影響到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融安全。因此，項(xiàng)目該不該投，該投哪些，若該投，先投哪些，都應(yīng)法治化，應(yīng)該有健全的準(zhǔn)入監(jiān)管體系加以規(guī)范，而不能任由地方領(lǐng)導(dǎo)主觀意志決定動(dòng)輒上百億的項(xiàng)目。不僅PPP項(xiàng)目應(yīng)受到監(jiān)管，所有的政府基建項(xiàng)目投資都應(yīng)如此。

政府基建投資項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管體系，應(yīng)分為規(guī)則監(jiān)管和層級(jí)監(jiān)管兩個(gè)方面：一是規(guī)則監(jiān)管。包括準(zhǔn)入規(guī)則、規(guī)模規(guī)則、順序規(guī)則等。規(guī)則內(nèi)容主要包括：如果需要增加政府支出責(zé)任，哪些類項(xiàng)目可以上，哪些類不能上；如果項(xiàng)目可以上，就所在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，該上多大規(guī)模；多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)推出時(shí)，優(yōu)先順序應(yīng)如何，等等。監(jiān)管規(guī)則作為PPP法治化的重要組成部分，用以指導(dǎo)“層級(jí)監(jiān)管”中的中央、省級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目的核準(zhǔn)。二是層級(jí)監(jiān)管。PPP和其他政府基建項(xiàng)目，不能靠地方政府自身“核準(zhǔn)”，也不能靠市場(chǎng)規(guī)律“優(yōu)勝劣汰”，而是應(yīng)該按照上述既定規(guī)則，由中央政府或省級(jí)政府分級(jí)監(jiān)管。但依據(jù)“自己不能監(jiān)管自己”和有效監(jiān)管原則，建議：一是所有政府項(xiàng)目不能由所在地地方政府核準(zhǔn)；二是為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，一方面實(shí)行“跨級(jí)核準(zhǔn)”，即具有核準(zhǔn)權(quán)的政府僅為中央政府和省級(jí)地方政府，地級(jí)市以上（含地級(jí)市）項(xiàng)目均由中央政府核準(zhǔn)，區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目由省級(jí)地方政府核準(zhǔn)，不再下放到省級(jí)以下政府；三是上述“監(jiān)管規(guī)則”盡量合理、全面，能夠覆蓋多數(shù)情況，核準(zhǔn)盡量減少主觀意志和自由裁量權(quán)，防止人為干預(yù)和權(quán)力尋租。

（三）堅(jiān)持“保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的指導(dǎo)思想

對(duì)所有政府基建投資項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)做到以下三點(diǎn)。一是一視同仁，統(tǒng)一管理。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，無(wú)論采取何種模式（包括PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托代建、政府產(chǎn)業(yè)基金等），只要涉及政府支付義務(wù)，都按“政府資本性支出”統(tǒng)籌規(guī)范，納入“準(zhǔn)入監(jiān)管體系”，統(tǒng)一管理，確保政府債務(wù)、政府支付責(zé)任可測(cè)、可控。二是總量控制，紅線監(jiān)管。對(duì)于擬投資建設(shè)的政府負(fù)有支付義務(wù)的基建項(xiàng)目，根據(jù)地方財(cái)力指標(biāo)，設(shè)定政府支付責(zé)任的總量控制紅線，包括PPP紅線（一般性公共預(yù)算支出和政府性基金都要設(shè)置紅線），以及其他非PPP紅線（例如PPP不超過(guò)“10%”，其他非PPP不超過(guò)“20%”），為政府支付責(zé)任設(shè)置“天花板”。三是民生優(yōu)先，有保有壓。地方政府推出的政府負(fù)有支付義務(wù)的基建項(xiàng)目，應(yīng)有先后順序：貧困落后地區(qū)的PPP項(xiàng)目，各級(jí)政府應(yīng)確保全力、優(yōu)先支持；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、為最廣大人民群眾受益的PPP項(xiàng)目，須優(yōu)先推出，確保支付；對(duì)于投資量較大的地鐵、輕軌，及文化中心、體育中心、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，要嚴(yán)格進(jìn)行必要性評(píng)估和審核，確需建設(shè)的，嚴(yán)格控制其建設(shè)內(nèi)容、總投規(guī)模。嚴(yán)格禁止利用PPP模式搞形象工程、面子工程、奢侈工程。