_孔祥濤

在實現中華民族偉大復興進程中，我國面臨的各種風險挑戰(zhàn)的復雜性嚴峻性是前所未有的。習近平總書記在2018年“1·5”重要講話中，將“增強憂患意識、防范風險挑戰(zhàn)要一以貫之”，與“堅持和發(fā)展中國特色社會主義要一以貫之”“推進黨的建設新的偉大工程要一以貫之”并列而提，反映了黨中央對國內外風險挑戰(zhàn)的深刻認識。完善風險治理體系和制度，提升國家治理能力現代化水平，防范重大風險挑戰(zhàn)特別是重大決策相關的社會穩(wěn)定風險，對于實現中華民族偉大復興具有重要戰(zhàn)略意義。重大決策社會穩(wěn)定風險評估，是指對涉及廣大群眾切身利益、公共利益和公眾權益，容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項進行的風險評估。實施重大決策社會穩(wěn)定風險評估，是黨中央推進國家治理體系和治理能力現代化的重要戰(zhàn)略舉措。習近平總書記從黨和國家事業(yè)全局高度，多次作出重要指示，要求對涉及群眾切身利益的重大決策，認真進行社會穩(wěn)定風險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前。黨的十八大報告要求，“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制”。黨的十九大報告強調，“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制”。

一、重大決策社會穩(wěn)定風險評估是風險社會的科學治理工具

風險評估是風險社會的產物。1986年，德國社會學家烏爾里希·貝克出版了《風險社會：走向新的現代性》。他把當代全球化社會描述為“風險社會”，認為人類所面臨的風險隨著現代化和科學技術的發(fā)展發(fā)生了本質變化。當代社會風險是現代化發(fā)展到一定程度的產物，現代化和科學技術發(fā)展越快、越深入，風險就越多。社會風險在不斷擴散中呈現典型的“人為不確定性”，人在風險衍生中的作用增大，很多情況下突然暴露的風險使得人們不知所措，導致現有社會結構、社會制度以及社會人群關系朝著更加復雜、偶然的狀態(tài)轉變。

貝克等社會學家認為，社會風險能夠演變成公共危機。社會風險是公共危機的前期形態(tài)，公共危機則是社會風險的后期表現，二者之間存在因果關系。公共危機的根源是社會風險。一旦作為特定導火索的“突發(fā)事件”爆發(fā)，社會風險與公共危機之間的因果關系就立即顯現。環(huán)顧當今世界，“人為制造”的公共危機不斷增加并占據了主導地位，人的行為、活動、決策等誘發(fā)的種種風險逐漸成為公共危機的重要來源，“人為制造”的公共危機爆發(fā)的頻率和損害程度正在迅速提升。因此，對于這一特定的風險狀態(tài)和危機形式，必須確立新的應對思路，而風險評估則是風險管理的重要手段和關鍵環(huán)節(jié)。

1969年，美國頒布《國家環(huán)境政策法案》，環(huán)境政策的社會影響評價應運而生。其后，美國不僅對國內政策和水資源開發(fā)、城市土地開發(fā)等建設項目進行社會影響評價，對對外援助項目也作社會影響評價。其他西方國家也大力開發(fā)風險治理技術工具，制定風險治理計劃或框架，風險治理逐步形成一套系統(tǒng)完備、內容健全、保障有力的公共部門管理制度。英國于1994年頒布《社會影響評價指南和原則》，社會影響評價（SIA）已成為政策評價的重要形式，與環(huán)境影響評價（EIA）、技術評價（TA）、經濟與財政影響評價（EFIA），共同構成該國政府部門和社會組織的標準決策程序。西方國家風險治理呈現更加重視系統(tǒng)建設、更加重視風險文化與溝通、更加重視現代工具運用、更加重視多主體參與的趨勢。

我國的重大決策社會穩(wěn)定風險評估，屬于決策類社會風險評估的范圍。它發(fā)端于四川省遂寧的鮮活創(chuàng)造，2007年經黨中央批準，作為社會治理經驗在全國推廣，又經五年發(fā)展創(chuàng)新，升華為國家治理的頂層制度，2012年黨中央、國務院作出全面部署。這一土生土長的制度與西方社會影響評價制度不謀而合，充分說明我國與西方國家盡管國情不盡相同，但都具有“風險社會”的本質屬性，現代化進程中風險治理的手段是相通的。

二、重大決策社會穩(wěn)定風險評估發(fā)揮了重要作用

重大決策社會穩(wěn)定風險評估是新生的治理理念和治理制度，各地各部門經歷了思想認識逐步深化的過程。在做法上，則是結合改革發(fā)展實際和新時代特點不斷創(chuàng)新、漸次鋪開。目前，全國大部分縣市區(qū)和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了這一制度。調查顯示，重大決策社會穩(wěn)定風險評估在當代中國的國家治理中顯示出巨大優(yōu)勢，社會各界和公眾廣泛認可，學術界理論界高度肯定。它對于促進科學民主依法決策、保障經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、維護社會大局持續(xù)穩(wěn)定，發(fā)揮了多方面的重要作用。

第一，促進科學決策、民主決策、依法決策，提升了各級政府治理能力

重大決策社會穩(wěn)定風險評估的過程，就是信息公開、擴大群眾參與、發(fā)揚民主的過程。中央有關部門在出租車網約車管理、金融、教育、醫(yī)療、供給側改革、產能過剩化解、污染防治、京津冀協(xié)同發(fā)展等決策出臺前，都開展了周密的社會穩(wěn)定風險評估，廣泛征求民意，科學識別風險，完善決策方案，取得良好效果。地方黨委和政府及有關部門將社會穩(wěn)定風險評估作為決策的必經程序和剛性“門檻”，在涉民生事項決策前，召開聽證會、座談會，進行問卷調查，委托第三方機構評估，邀請人大代表、政協(xié)委員、有直接利益關系的群眾代表以及無直接利益關系的記者、律師等提出意見。利益相關群眾和社會各界對涉及切身利益、公共利益、公眾權益的重大政策、重大建設項目、重大管理措施，表達贊成、有條件贊成、反對等意見，從不同角度提出完善決策方案的建議。黨委和政府以風險評估為抓手，察民情、聽民意、謀民利，感受到民心之所向、民力之巨大、民智之高明，將決策權與民意導向結合在一起，做到科學民主依法決策?！芭哪X袋決策、拍屁股走人”、政府缺乏公信力等狀況，在許多地方得到扭轉。

征地拆遷、城市改造歷來是矛盾沖突多、風險高發(fā)的領域。山東聊城市、湖北武漢江漢區(qū)在舊城改建項目實施之前，科學開展社會穩(wěn)定風險評估，廣泛收集利益方意見，委托第三方對房屋征收與補償的合理性、合法性、可行性以及社會穩(wěn)定風險的可控性反復論證，決策方案得到優(yōu)化。改建項目進展順利，群眾一致稱贊。江西九江長江一橋封閉加固維修工程涉及長江兩岸十幾萬人的日常工作、生產生活。江西省交通廳對這一決策事項嚴格組織社會穩(wěn)定風險評估，廣泛聽取群眾和企事業(yè)單位及專家學者意見，逐一查明利益矛盾及社會風險點，科學優(yōu)化交通管制和施工方案，最后將中等風險降為低風險。施工開始后，兩岸群眾和企事業(yè)單位工作、生產、生活受影響小，社會支持度高，項目不但實施順利，還節(jié)約資金6000多萬元。江蘇省南京市對南京長江大橋維修改造事先進行社會穩(wěn)定風險評估，優(yōu)化決策方案，預防了社會風險，實現了社會效益和經濟效益雙豐收。

第二，致力于維護和發(fā)展群眾利益，增強了群眾獲得感、幸福感、安全感

建立重大決策社會穩(wěn)定風險評估制度的初衷，是防范化解涉及群眾利益的社會穩(wěn)定風險。在實踐中，它逐漸發(fā)展成新時代群眾工作的重要載體。社會穩(wěn)定風險評估貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以群眾利益為指向，以群眾訴求為信號，以群眾不滿為預警，對可能影響群眾利益的風險因素提前作出全面科學評估，并制定維護、發(fā)展群眾利益的治理措施，組織力量深入做群眾工作，達到化解社會穩(wěn)定風險的目的。一些地方以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為指導，樹立新的利益關系視角，合理看待國家利益、地方利益、企事業(yè)單位（村、社區(qū)）利益、部分群眾利益之間的矛盾關系，合理看待整體利益與局部利益、當前利益與長遠利益、公共利益與個體利益的矛盾，尊重并依法合情合理地維護正當的個體利益、群體利益、局部利益、當前利益。除了合理的經濟補償外，更重要的是以協(xié)商的途徑、發(fā)展的手段、共享的方式，給利益受影響者以發(fā)展的機遇和前景。這一理念和實踐的變化，是中國現代化過程中的歷史性進步，豐富了新時代人民內部利益關系協(xié)調理論。

浙江杭州市在建設余杭九峰垃圾焚燒發(fā)電廠、江蘇無錫市在重啟錫東垃圾焚燒發(fā)電廠過程中，一改從前以“上項目”為中心的政績觀和工作思路，以群眾利益為核心目標，以過“民意關”為關鍵，做實做細社會穩(wěn)定風險評估。杭州市委、市政府統(tǒng)籌協(xié)調、科學規(guī)劃，焚燒發(fā)電企業(yè)勇于擔當社會責任，基層組織積極作為，第三方機構科學公正評估，四方共同聯系服務群眾，與社會各界形成良性互動，實現共建共治共享。針對當地群眾和民間環(huán)保組織反映的“鄰避”風險點，政企聯動，通過組織群眾參觀、接受社會監(jiān)督、設立補償基金、在當地建設綠地公園、規(guī)劃發(fā)展旅游和高科技產業(yè)、優(yōu)化垃圾焚燒發(fā)電技術標準和工藝等系統(tǒng)措施，予以一一化解。九峰垃圾焚燒發(fā)電廠周圍70%的村民外出參觀先進的垃圾焚燒發(fā)電廠，他們提出的環(huán)保、安全、經濟、就業(yè)、發(fā)展等利益訴求件件有著落，不但利益得到充分補償，而且贏得了可貴的發(fā)展機遇。由于各方利益關系協(xié)調，垃圾圍城、“鄰避”圍困的問題迎刃而解。

第三，保障產業(yè)布局和基礎設施建設順利實施，推動了經濟平穩(wěn)健康發(fā)展

面對全球經濟復蘇乏力，中國經濟下行壓力加大的嚴峻形勢，調結構、穩(wěn)增長具有重大政治和社會意義。國務院要求涉群眾利益重大產業(yè)項目上馬前，嚴格實施社會穩(wěn)定風險評估，找準各種利益風險點，從選址規(guī)劃建設運營等各環(huán)節(jié)采取措施治理。各地堅持“發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定也是硬道理”，主動履行屬地穩(wěn)定責任，結合“放管服”改革，優(yōu)化社會穩(wěn)定風險評估流程，使大量利益沖突風險在決策前或決策實施前得到有效治理。“十二五”期間和“十三五”開局以來，大批涉及國計民生的重大產業(yè)項目得以平穩(wěn)落地，PX等被污名化的化工項目以及煉油、核電、核燃料等產業(yè)項目，開始走出“鄰避”困境，正常開工建設和運營。

與此同時，城鄉(xiāng)發(fā)展和居民日常生活所需的基礎設施建設項目，通過風險評估治理也順利上馬，包括輸氣送電、高速公路鐵路、大型機場、醫(yī)院學校等。其結果，保障了衣食住行、環(huán)保、安全等民生剛需，緩解了經濟下行壓力，促進了經濟社會發(fā)展。山東膠東國際機場建設項目開工前，青島市用了一年多時間組織開展社會穩(wěn)定風險評估，對村民搬遷安置、機場噪音等涉及群眾利益、公眾權益的社會風險認真識別評估，并出臺一攬子治理方案，達到了拆遷村民滿意、噪音影響范圍內群眾和法人滿意。11天內實現了10個村莊、5913戶拆遷，沒有發(fā)生一起沖突，沒有耽誤建設單位一天工期。

據不完全統(tǒng)計，2013年至2017年五年中，各地評估為低風險而予以決策實施的重大事項共36.38萬起，由于風險化解在前、決策得當，均得以順利實施，無一發(fā)生社會沖突事件，無一重蹈“一上就鬧、一鬧就?！钡母厕H。這種情況，占所有評估事項的96.68%。

第四，源頭防范化解社會矛盾，減少了社會沖突

就危機管控而言，通過社會穩(wěn)定風險評估，政府管理從以往的事后處置轉為事前預防、從末端治理轉為源頭防范，效果事半功倍，大批社會矛盾得到有效防范化解。2013年至2017年，各地對約37.63萬起重大決策事項進行了社會穩(wěn)定風險評估。因評估為存在高風險而停止決策的有2807起、占比0.75%，因評估為存在中等風險而暫緩決策、待施消除風險后予以決策實施的9674起、占比2.57%。這12481起決策事項所蘊含的高、中等風險，在社會矛盾復雜多樣、社會心理失衡的大背景下，很容易演變成群體性沖突事件。通過科學實施社會穩(wěn)定風險評估，精準進行風險治理，這些公共危機事件隱患從源頭上被消除。

近年來，盡管社會矛盾仍高位運行，但全國群體性事件數量持續(xù)下降，重大決策社會穩(wěn)定風險評估發(fā)揮了作用應是其中一個重要原因。

重大決策社會穩(wěn)定風險評估制度在全國范圍內系統(tǒng)推進，才10年左右的時間。它已成為從源頭上防范化解決策社會風險、維護群眾切身利益和公眾權益的“民心工程”，成為“以最少代價、獲得最大安全穩(wěn)定收益”的國家治理工程。它是改革開放40年來，中國國家治理現代化的一個里程碑。通過這一小小視角，人們也許可以更為全面深刻地理解當代中國為什么能取得令世界矚目的“兩個奇跡”，即經濟持續(xù)中高速發(fā)展的奇跡、社會大局持續(xù)穩(wěn)定的奇跡，制度創(chuàng)新為中國帶來了巨大活力。

三、重大決策社會穩(wěn)定風險評估亟待加強理論實踐創(chuàng)新

從學術研究層面看，我國學者引進西方風險社會理論、風險管理理論以及社會影響評價的技術、經驗、案例，為中國的社會風險治理提供了重要借鑒。南京大學、清華大學、河海大學、西安交通大學、復旦大學、同濟大學等高校的學者，運用國外理論方法研究中國現代化進程中的國家治理、政府管理、風險管控、危機處置等重要問題，形成了頗有參考價值的學術成果，提出了富有真知灼見的資政建議。但從事這方面研究的學者還不多，創(chuàng)新性系統(tǒng)性學術成果較少，尚不能滿足國家風險治理的迫切需求。

從實踐層面看，重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作還處于初級階段，有些領導重視不夠、統(tǒng)籌謀劃不足，評估工作缺乏法律法規(guī)支撐，評估制度機制不完善，評估程序標準不統(tǒng)一，評估質量有待提高，評估領域不夠廣，評估結論運用不力，決策實施過程中跟蹤評估缺位，對第三方評估機構服務管理無章可循，制度的成熟度與西方發(fā)達國家的社會影響評價相比有較大差距，遠不能適應我國風險挑戰(zhàn)錯綜復雜的嚴峻形勢和黨中央提出的強化風險治理的急迫任務。

推進重大決策社會穩(wěn)定風險評估，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，主動適應新形勢新任務，持續(xù)推進規(guī)范化、法治化、智能化、專業(yè)化、社會化建設，不斷擴面（領域）、提質（質量）、增效（效果），為打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，實現中國夢發(fā)揮更大作用。

第一，樹立風險意識，完成治理理念的革命

各級黨委和政府作為決策者，要開闊視野、更新觀念，深刻認識現代社會屬于風險社會的屬性，把握風險社會的普遍規(guī)律，加強對中國現代化進程中社會風險特點趨勢的研究，系統(tǒng)掌握風險管理的科學理論方法，把社會風險管理作為提高執(zhí)政能力、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，從理念上行動上完成決策者向風險管理者、治理者的角色轉變。

第二，提高政治站位，嚴格落實風險評估責任

黨中央多次強調重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作，明確規(guī)定黨政領導對此負有領導責任。國務院帶頭對重大決策事項進行社會穩(wěn)定風險評估。地方黨政主要負責同志作為“關鍵少數”，要增強“四個意識”，牢記“防范風險挑戰(zhàn)要一以貫之”，把實施重大決策社會穩(wěn)定風險評估作為貫徹落實黨中央防范化解重大風險決策部署的政治考驗，徹底糾正所謂風險評估“妨礙”決策的錯誤認識和逃避風險評估的錯誤行為。出臺政策、上馬項目、推出改革措施都要，要把重大決策社會穩(wěn)定風險評估作為“前置程序”和“剛性門檻”，嚴格落實“應評盡評”要求，最大限度發(fā)揮這一制度設計的科學效用，從程序上內容上杜絕決策的隨意性、盲目性。對不按照黨中央要求進行風險評估或不尊重風險評估結論而盲目決策、造成嚴重影響和損害的，要責任倒查、嚴肅追究。

第三，堅持目標導向、創(chuàng)新驅動、實踐引領，推進規(guī)范化、法治化、智能化、專業(yè)化、社會化建設

要將黨中央的頂層設計與地方、部門和基層的實踐密切結合，充分發(fā)揮各方面的積極性創(chuàng)造性，針對不同地方、領域、系統(tǒng)的具體實際，補短板、強弱項。匯聚各地新鮮經驗，加強制度化、規(guī)范化建設，探索形成全國統(tǒng)一、系統(tǒng)完備的制度體系，以及分類科學、規(guī)范有效的評估程序及標準。推動條件成熟的省區(qū)市先行地方立法，進而形成國家層面的法律框架，從以紅頭文件為依據過渡到以法律法規(guī)為依據。加強黨政領導干部社會風險防控能力建設，各級黨校（行政學院）開設風險管理課程，對黨政干部開展專題培訓。發(fā)揮高校優(yōu)勢，借鑒國外先進理論方法，總結中國創(chuàng)新實踐經驗，培養(yǎng)更多風險管理專業(yè)人才。培育發(fā)展風險評估第三方機構，支持第三方機構行業(yè)組織建設，探索依法管理辦法，引導第三方機構依法履行社會責任，科學公正中立開展業(yè)務，增強風險評估的公信力和有效性。

第四，加強學術研究和理論創(chuàng)新，形成中國特色決策風險管理理論方法體系

我國學者擁有中國現代化這個特殊的觀察、實踐平臺，擁有歷史文化獨特、發(fā)展極不平衡、決策內容復雜多樣且涉及人口眾多這樣一個宏大研究對象。要系統(tǒng)研究改革開放40年重大決策的經驗教訓，密切跟蹤當下重大決策社會風險評估治理的生動實踐，作深入思考和前瞻性應用性研究。主動參與國家和地方重大決策事項的社會風險評估，對困擾政府、企事業(yè)單位、第三方評估機構的理論問題、實踐問題，作大量觀察、調研、案例分析，在此基礎上借鑒國外社會影響評價的理論方法，形成具有中國特色、符合中國國情的社會風險評估及治理理論方法體系，為國家治理、地方治理、我國海外利益拓展提供風險防范指導。政府應以更加開放的姿態(tài)，向學者提供參與機會和研究條件，加強交流探討，形成良性互動。如此，不僅能推動中國的風險防范和國家治理，還能對全球風險防范治理貢獻中國智慧。