□ 邵曉楓

治理理論自20世紀80—90年代以來風靡全球。治理是各主體平等協(xié)商，運用一定的規(guī)則和程序對各方利益進行協(xié)調，從而促進公共利益最大化的過程，民主、多元、協(xié)商是其核心要素。黨的十八屆三中全會明確提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為國家治理體系現(xiàn)代化重要組成部分的教育治理體系現(xiàn)代化也被提上了議事日程。社區(qū)教育是在社區(qū)內進行的社會教育，是學校教育之外的我國教育體系中的一個重要組成部分，建立社區(qū)教育治理體系是大勢所趨。2016年《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》明確規(guī)定，到2020年，我國要初步形成社區(qū)教育治理體系的總目標。在上述大的社會背景下，國內學術界開始對社區(qū)教育治理問題進行探討，但數(shù)量不多，且大多涉及社區(qū)教育治理體系的構建、完善等問題，幾乎沒有人專門探討社區(qū)教育治理體系本身的內涵，而要構建科學的社區(qū)教育治理體系，我們就要首先弄清“社區(qū)教育治理體系”究竟是什么。

對于如何理解治理體系問題，人們從多方面進行了探討，主要有三種觀點：一是認為治理體系就是一種制度體系[1]3。二是把治理體系主要視為一種制度體系，但同時又包含了與制度有關的理念、行為等[2]。三是把治理體系視為是一個由多種因素構成的系統(tǒng)，這種觀點占據(jù)了主流地位。如認為教育治理體系是由教育治理的主體、客體、目標、機制等不同要素組成的系統(tǒng)，最終目標是要實現(xiàn)教育領域內的善治。[3]還有人提出，現(xiàn)代教育治理體系是由誰治理，治理什么，以及如何治理三大基本要素及其十二個子要素組成的結構系統(tǒng)。[4]筆者更贊同第三種觀點，并由此認為，社區(qū)教育治理體系應是在一定理念指導下，由誰治理、要治理什么、想達到什么目標、怎樣進行治理、治理的效果如何等多種因素構成的系統(tǒng)。也就是說，社區(qū)教育治理體系應是由社區(qū)教育治理理念、治理目標、治理主體、治理客體、治理體制與原則方法、治理結果評價等方面構成的一個系統(tǒng)。下面，我們對這一系統(tǒng)進行比較詳細的分析。

一、現(xiàn)代社區(qū)教育治理體系邏輯起點：社區(qū)本位、民主及多元理念

1.社區(qū)本位的理念

社區(qū)教育治理屬于公共管理的范疇，而公共管理具有公共性和社會性特質，這就決定了社區(qū)教育治理不是政府一家的事情，而是整個社區(qū)共同的事，應以社區(qū)為本位。“公民自己才是幸福生活的主體。政府沒有為公民的幸福生活提供客觀條件是一種重大失職，但試圖超越自己的能力去實現(xiàn)公民的幸福，或者試圖替代公民去實現(xiàn)公民的幸福，則是相當危險的?！盵1]74在我國當前的社區(qū)教育管理中，有著濃厚的官本位色彩，還未真正確立以社區(qū)為本位的理念，由此帶來以下問題：一是由于政府擔負的職能過多而能力和精力又有限，使其對所管理的社區(qū)教育效率不高；二是政府雖然是公共利益的代表，但其也會努力追求自身利益，進而影響到社區(qū)教育的公共性體現(xiàn)不充分。因此，我們在構建社區(qū)教育治理體系中，應順應形勢的發(fā)展和要求，確立以社區(qū)為本位的新理念。

這一理念主要有以下內涵：一是要以社區(qū)的特點和需要作為社區(qū)教育的出發(fā)點。長期以來，我國社區(qū)教育主要是從政府的角度出發(fā)，為配合政府的相關工作而開展。而社區(qū)教育理應是通過社區(qū)、為了社區(qū)的教育，社區(qū)是社區(qū)教育開展的基礎。因此，社區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟水平、文化傳統(tǒng)、歷史習俗、人口結構等方面的特點，以及社區(qū)在新時期的發(fā)展需要是社區(qū)教育的出發(fā)點，社區(qū)教育管理、教學、課程設置等一切工作的開展都應從本社區(qū)的特點和需要出發(fā)。二是要把促進社區(qū)的和諧健康、可持續(xù)發(fā)展作為社區(qū)教育的重要目標，即社區(qū)教育要促進社區(qū)內人與人的和諧、人與社會的和諧、人與自然的和諧、社會與自然的和諧，實現(xiàn)社區(qū)健康發(fā)展；同時，社區(qū)教育不但要能促進當前社區(qū)的發(fā)展，而且還要使今天的社區(qū)教育成為本社區(qū)以后發(fā)展的根基和條件。三是要以社區(qū)居民為本，以促進社區(qū)居民的發(fā)展為終極目標，改變傳統(tǒng)社區(qū)教育“目中無人”的現(xiàn)象。以人為本理念在教育中的最大體現(xiàn)就是要以學生為本，社區(qū)教育是以社區(qū)居民為對象的，因此，社區(qū)教育必須以居民為本，從社區(qū)居民的身心特點和需要出發(fā)，以促進社區(qū)全體居民的全面發(fā)展和個性發(fā)展為目標去進行教育教學工作。四是要以社區(qū)為主體，實現(xiàn)社區(qū)教育的主動發(fā)展。要讓社區(qū)社會組織與居民真正獲得主體地位，積極主動地參與社區(qū)教育，改變傳統(tǒng)社區(qū)教育中社區(qū)社會組織與居民處于被領導者的被動局面。

2.民主的理念

民主是治理這一概念的核心成分，“治理的本質在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權威或制裁”[5]。也就是說，治理理念與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治相對立，是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，其本身就意味著民主，其“根基在于協(xié)調協(xié)商而非上令下行、強加于人”[6]。社區(qū)教育治理體系的建立，當然應把民主作為其中一個最重要的理念。教育民主可分為外部民主與內部民主，在社區(qū)教育治理中，民主理念也體現(xiàn)在兩個方面：在外部民主方面，表現(xiàn)為打破政府一元主體、一元領導的傳統(tǒng)，促進社會組織和居民廣泛而深入地參與社區(qū)教育，與政府共同規(guī)劃、決策、管理社區(qū)教育事務，這也是社區(qū)教育中民主的最重要體現(xiàn)。按照科恩的定義，“民主是一種社會管理體制，在該體制中，社會成員大體能直接或間接地參與或可以影響全體成員的決策”[7]?？梢?，居民積極參與是社區(qū)教育民主的必要條件。因此，在社區(qū)教育中應實現(xiàn)社區(qū)居民廣泛而深入的參與，包括要擴大社區(qū)居民參與的廣度、深度與范圍，這是增強居民在社區(qū)教育中民主權力的最直接的表現(xiàn)。在內部民主方面，主要表現(xiàn)為在社區(qū)教育教學過程中，把社區(qū)居民視為與社區(qū)教育機構管理人員和教師平等的主體，充分發(fā)揚民主。

3.多元的理念

多元是治理這一概念的另一核心內涵，正如全球治理委員會所表述的那樣：“治理是各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務的總和。這是一個持續(xù)的過程，通過過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調和，并采取合作行動。這個過程包括授予公認的團體或權力機關強制執(zhí)行的權力，以及達成得到人民或團體同意或者認為符合他們的利益的協(xié)議?！盵8]也就是說，治理主體不是單一的，而是各種團體與個人組成的多元主體。隨著我國社會轉型，社區(qū)內出現(xiàn)了多種的利益主體，產(chǎn)生了多樣的教育利益訴求，這時，僅靠政府用行政手段去平衡各方的利益是難以做到的，這就需要一種新的，即多元的治理理念，通過社區(qū)各主體之間的協(xié)商與合作，實現(xiàn)社區(qū)教育公共利益的最大化。

社區(qū)教育治理的多元理念包括治理主體多元、辦學體制多元、投資渠道多元、評價主體與方式多元等方面。治理主體的多元是其核心，其內涵主要有兩個方面：其一，參與社區(qū)教育治理的主體除政府外，還有社區(qū)居民、社區(qū)社會組織等多個主體。社區(qū)教育中多元主體的參與使社區(qū)各方教育利益能得到較為充分的表達，使社區(qū)教育的決策更為科學合理。同時，在社區(qū)教育中，明確居民及社區(qū)社會組織作為治理的主體，實際上是對居民現(xiàn)代公民身份與權利的強調，而社會體制改革的“核心價值取向就是構建現(xiàn)代公民身份制度”[9]。其二，參與社區(qū)教育治理的各主體是一種平等的主體間性關系。即是說，首先，政府、社區(qū)社會組織與居民個體都是參與社區(qū)教育的平等主體，沒有高下之分；其次，參與社區(qū)教育治理的各主體是互動合作的，因為在社區(qū)教育中各主體有著各自的利益需求，這就需要大家通過溝通協(xié)商，形成合力。

二、現(xiàn)代社區(qū)教育治理體系目標：社區(qū)教育善治

善治是一切治理的目標，最終是要實現(xiàn)公共利益的最大化，我國社區(qū)教育治理體系的目標也就是要實現(xiàn)社區(qū)教育的善治，使社區(qū)教育公共利益最大化。具體而言，這一目標體現(xiàn)在以下幾方面：

1.提高社區(qū)教育效率，滿足居民多方面的教育需求

效率是指投入與產(chǎn)出之比,提高效率即是最大限度地利用資源以滿足人及社會的不同需要。我國當前社區(qū)教育的人力資源和物力資源都還很有限，提高社區(qū)教育效率，最大限度地用好相關的教育資源，增加居民接受社區(qū)教育的機會，滿足社區(qū)居民的多種教育需要就顯得更為重要，應成為社區(qū)教育治理體系的重要目標。社區(qū)教育效率的高低，是衡量社區(qū)教育治理體系科學性的重要標準。因此，除政府部門外，還要調動社區(qū)內各社會組織及個人的積極性，鼓勵他們積極參與社區(qū)教育活動，分工協(xié)作，建立科學的管理制度和規(guī)程，提高社區(qū)教育的效率。在這一過程中，由于參與的主體多元，其相互的溝通與協(xié)調需要一個過程，可能會在短時期內降低教育效率，但從長期來看，這種民主機制是必要的，有利于決策的科學化，使社區(qū)教育實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)長期的效率，只有這樣，才能更好地實現(xiàn)滿足居民教育需求的目標。

2.提高社區(qū)教育質量，促進居民的全面發(fā)展

教育的本質是培養(yǎng)人，促進人的全面發(fā)展，社區(qū)教育也不例外。社區(qū)教育作為一種校外教育，與學校教育相比，其在促進人的全面發(fā)展中有著自己的獨特性：社區(qū)教育除包括兒童青少年的校外教育外，主體部分是成人的繼續(xù)教育，其與終身教育結合更加緊密，有利于彌補學校教育的不足，滿足居民終身學習、終身發(fā)展的需要；社區(qū)教育能給具有不同教育需要的人提供更具個性化的學習內容與學習方式，使居民實現(xiàn)個性發(fā)展，而個性發(fā)展恰恰是馬克思主義全面發(fā)展理論的重要組成部分，也是現(xiàn)代教育的重要特點與要求；社區(qū)教育本質上是一種社會教育，是一種與現(xiàn)代大工業(yè)生產(chǎn)緊密結合的教育，而按照馬克思主義全面發(fā)展理論，與現(xiàn)代大工業(yè)生產(chǎn)結合，是造就全面發(fā)展的人的唯一途徑。因此，社區(qū)教育不但要盡量多地給居民提供教育機會，而且還要注重提高教育質量，使居民實現(xiàn)全面發(fā)展、個性發(fā)展應成為社區(qū)教育的重要目標。

3.實現(xiàn)社區(qū)教育外部功能，促進社區(qū)治理

社區(qū)教育治理是社區(qū)治理體系中的重要組成部分，如果說培養(yǎng)人，促進社區(qū)成員的全面發(fā)展是其內部功能，促進社區(qū)治理則是其外部功能。首先，通過社區(qū)教育活動，加強政府、社區(qū)居民及社區(qū)社會組織三者之間的交流溝通，增強相互之間的信任感，建立協(xié)商合作的規(guī)范和網(wǎng)絡體系，而信任、規(guī)范與網(wǎng)絡正是社會資本的核心要素。由于社會資本的狀況決定著社區(qū)治理的成效，因此，社區(qū)教育的重要目標之一是要增加社會資本，重建社會秩序，促進社區(qū)治理。其次，通過培養(yǎng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理所必需的基本素質，包括讓社區(qū)居民了解現(xiàn)代政治知識，特別是有關治理的知識與理念，培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識、公民道德及社區(qū)意識，提升居民的參與意識和參與能力等，為社區(qū)治理的實現(xiàn)奠定基礎。再次，培育社區(qū)治理所必需的知識階層、大量的社工人才和志愿者，同時，在當前還要特別注意培育社區(qū)社會組織，促進社區(qū)居民有秩序有組織地參與社區(qū)事務，從而提高公民社會的成熟度，推進社區(qū)治理。最后，提升社區(qū)政府相關管理人員和社會工作人員獻身社區(qū)工作的專業(yè)精神，熱愛社區(qū)工作、吃苦耐勞的專業(yè)道德，有關社區(qū)工作和治理方面的專業(yè)知識，以及交流溝通、策劃管理、調查研究等方面的專業(yè)技能，使社區(qū)治理走向專業(yè)化。

三、現(xiàn)代社區(qū)教育治理體系主體：政府、社區(qū)社會組織及公民

如前所述，社區(qū)教育治理的核心是多元治理，即多主體治理。這些主體主要有兩大部分：

1.政府

“在所有權力主體中，國家無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足與政府相提并論?！盵1]3在社區(qū)教育治理中也是如此，政府代表國家作為辦好社區(qū)教育這一公共事業(yè)的最大責任主體，具有其他主體不可替代的地位和作用。查門與亞斯平指出，政府在社區(qū)教育中應該做到：協(xié)調活動，邁向共同目標；分享資源；提供有關詢問職業(yè)訓練及個人發(fā)展的最多資源管道；提供廣泛的資訊及其他資源；不同主體合作以確保學習資源的足夠。[10]美國雖然是典型的分權制國家，但其聯(lián)邦、州及地方政府，仍然擔負著社區(qū)學院治理主體之責，主要表現(xiàn)為制定相關的法律法規(guī)，為社區(qū)學院提供主要的資金，監(jiān)督社區(qū)學院的辦學情況。結合我國的實際情況，政府主體在社區(qū)教育治理體系中的主要作用有：營造良好的治理外部環(huán)境，如建立社區(qū)教育治理必須具備的民主政治體制，通過宣傳使民主、多元的治理理念深入人心等；為社區(qū)教育治理體系的建立提供政策和法律保障，如出臺相應的法律法規(guī)和政策，激勵、規(guī)范和保障社區(qū)教育的發(fā)展；提供社區(qū)教育所需的主體資金；統(tǒng)籌規(guī)劃本區(qū)域的社區(qū)教育治理工作，明確社區(qū)教育的發(fā)展目標，統(tǒng)籌教育資源，促進各組織、各部門及各種教育形式之間的溝通與合作，建立教育社會一體的教育體系；指導、評估社區(qū)教育工作，促進社區(qū)教育健康可持續(xù)發(fā)展；等等。

2.社區(qū)社會組織及公民

社區(qū)社會組織與公民個人作為社區(qū)教育治理主體有其理論及實踐依據(jù)。從理論上看，公共權力存在于社會公共領域，以對公共事務的處理為內容。公共權力體系可分為國家權力與社會自治權力兩部分，行使公共權力的主體也可相應劃分為作為國家機構的政府和非國家的社會公共機構和組織。[11]社區(qū)教育屬于在社區(qū)內的公共事務，對社區(qū)教育的管理權屬于公共權力，因此，除政府主體作為國家的代表者以外，社區(qū)社會組織及公民理應成為社會自治權力的代表者，即治理主體。而且洛克、盧梭等古典自然法學派代表人物早就指出，政府的權力來自民眾，是民眾將自己的權力讓渡出來，以契約的形式委托給政府，使其代理民眾行使公共管理的職責。這就意味著民眾是公共權力的主人，政府在履行公共管理職責時，必須遵守契約，即要還權于民。黨的十九大也強調，要堅持以人民為中心，堅持人民的主體地位。這些都為把社區(qū)社會組織與公民個人作為社區(qū)教育治理主體提供了理論依據(jù)。從實踐上看，如前所述，由于社會的發(fā)展，公共事務大量增多，不能僅靠政府去滿足社區(qū)成員的多樣化教育需求，這就需要民間團體及公民等多主體的加入。這些政府之外的主體在社區(qū)教育治理體系中的主要作用體現(xiàn)在：首先，社區(qū)社會組織與公民個人是參加社區(qū)教育活動的主體，如果沒有他們的參加，社區(qū)教育便失去了存在的基礎；如果他們參加的范圍不廣泛，社區(qū)教育也不會具有強大的生命力并得到可持續(xù)發(fā)展。其次，社區(qū)社會組織、公民個人與政府主體一起，對社區(qū)教育進行規(guī)劃、決策與管理，使我國社區(qū)教育從當前這種自上而下的傳統(tǒng)行政管理模式逐步向自下而上的現(xiàn)代治理模式發(fā)展，滿足國家、社會、居民個人等不同主體的教育需要，實現(xiàn)公共利益最大化。

對于上述兩大主體，我們應確立以下立場與觀念：一方面，政府主體在其中起著主導的作用。盡管一些人對政府“元治理”所產(chǎn)生的消極作用提出了批評，但我們不能因此否定政府主體在社區(qū)教育治理中的主導作用。我國有著長期的集權傳統(tǒng)，屬于后發(fā)外源型現(xiàn)代化模式國家，社會變遷是自上而下進行的，政府在治理體系中一直是重要的元治理者，在治理中發(fā)揮著關鍵性的作用。特別是我國當代社區(qū)教育發(fā)展時間短，實踐經(jīng)驗不夠豐富，如果照搬美國等國的社區(qū)教育治理經(jīng)驗，其強調多元而否定政府的主導作用，顯然不符合我國國情，且很可能降低社區(qū)教育治理的效率。美國的社區(qū)教育治理模式建立在其充分發(fā)展的市場經(jīng)濟和較為成熟的公民社會基礎之上，而我國的市場經(jīng)濟發(fā)展還遠說不上充分，公民社會還比較弱小。因此，如何有效發(fā)揮政府在社區(qū)教育中的元治理作用，又適當引入現(xiàn)代治理理論，建立具有中國特色的社區(qū)教育治理體系，實現(xiàn)社區(qū)教育從傳統(tǒng)的管理模式向治理模式的過渡是需要我們深思的問題。另一方面，我們不能因為主張政府在社區(qū)教育治理中的主導作用，就否定社區(qū)教育治理的多元主體性。要特別注意以下兩點：其一，不能以任何借口否定社區(qū)教育多元治理的規(guī)律。實踐中我們固然要堅持中國特色，但治理中的民主、平等、多元等是人類社會所應共同遵循的，我們不能拒絕先進的理念和做法。其二，不能以居民的素質不高來反對推進社區(qū)教育治理。這種觀點是本末倒置的，“從根本上說，是政治制度決定公民素質，而不是相反”，因為從唯物史觀來看，社會存在決定社會意識，國家制度是社會存在，公民素質屬于社會意識。[1]209

四、現(xiàn)代社區(qū)教育治理體系客體：明確邊界、規(guī)范運行

社區(qū)教育治理體系的客體，也即是社區(qū)教育治理的對象，主要包括以下內容：

1.明確政府、社區(qū)、居民三者的邊界及職責關系

這是社區(qū)教育治理的核心內容。從世界發(fā)達國家看，社區(qū)教育中政府與社區(qū)、政府與居民個人的關系受本國政治管理體制的影響而有多種模式，既有政府主導作用發(fā)揮較大的模式，也有社區(qū)自治程度更大的模式，還有這兩種模式的混合體模式，但不管哪一種模式，它們都對政府、社區(qū)和居民各自的權責進行了明確的劃分,即使是政府主導作用較強的國家，政府對社區(qū)教育的管理也必須在一定的范圍內，社區(qū)社會組織及社區(qū)居民也必定有著參與社區(qū)教育管理的權利與義務。目前我國政府與社區(qū)、居民個人在社區(qū)教育中各自的職責不明，特別是社區(qū)社會組織及社區(qū)居民在社區(qū)教育中的主體地位未得以明確，造成了政府在社區(qū)教育中的越位，表現(xiàn)為政府在社區(qū)教育中包攬一切，把本屬于社區(qū)自身的權利和本應該由社區(qū)自身辦理的教育事務都收歸政府，使居民參與不足，不利于社區(qū)居民主體性的培養(yǎng)和民間組織的培育；同時，由于政府的職能不明，又造成其在社區(qū)教育中嚴重的缺位現(xiàn)象，表現(xiàn)為政府對社區(qū)教育的法律與政策支持不到位，對社區(qū)教育的投入不到位，對社區(qū)有關民間組織、機構支持和培育不到位，對社區(qū)教育的師資建設與培養(yǎng)不到位，對社區(qū)教育質量監(jiān)督評估不到位等等。

2.明確社區(qū)教育與各教育形式之間的邊界及關系，合理統(tǒng)籌、規(guī)劃與管理資源

要明確社區(qū)教育與普通教育、成人教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等各類教育形式之間的邊界及關系，著力解決幾者混淆不清，社區(qū)教育沒有明確的學科地位和實際法律地位，管理混亂，各自為政等問題。社區(qū)教育在我國是一種比較新的教育概念，不少人沒能厘清其與普通教育、成人教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育的關系，國家也沒有相關的法律和政策對之加以明確和規(guī)定，這就導致其管理部門不明。從教育部層面看，社區(qū)教育的宏觀管理歸屬于綜合改革司下的繼續(xù)教育辦公室，其具體的日常管理部門則是職業(yè)與成人教育司。但事實上，教育部職成司只管職業(yè)教育與成人教育，繼續(xù)教育辦公室也只管學校教育之后的繼續(xù)教育，而社區(qū)教育不僅包括由社區(qū)所進行的職業(yè)教育、成人教育與繼續(xù)教育，而且還包括由社區(qū)所進行的學校校外教育等。顯然，社區(qū)教育與職業(yè)教育、成人教育、繼續(xù)教育都是交叉關系，用其中一個的主管部門去管理與其具有交叉關系的教育形式是不妥當?shù)?。另外，社區(qū)教育本質上是一種在社區(qū)內進行的社會教育，教育部門又如何能統(tǒng)領社會其他機構與教育力量？由于社區(qū)教育與上述教育形式的邊界不明，造成管理部門不明確，難以統(tǒng)籌本社區(qū)教育力量及教育資源等問題。

3.規(guī)范社區(qū)教育內部課程、教學、師資、教育質量等問題

課程、教學、師資和教育質量是社區(qū)教育內部體系運轉過程中的核心問題，也是建立社區(qū)教育治理體系中不可回避的問題，因此，必須對上述方面進行規(guī)范。在課程方面，要改變課程設置隨意，不能滿足大多數(shù)居民需要的現(xiàn)狀，成立由社區(qū)教育機構教師與管理者、社區(qū)居民代表、課程專家等組成的專門的社區(qū)教育課程開發(fā)團隊，形成課程開發(fā)的規(guī)范流程，即要對社區(qū)教育課程的設置及內容的選擇進行系統(tǒng)的調研、分析，對課程實施效果進行科學的評估，不斷完善和修訂課程計劃與內容；在教學方面，要針對社區(qū)居民的不同特點，特別是要從社區(qū)居民的學習心理及生活需要出發(fā)，對社區(qū)教學的方式方法進行系統(tǒng)的研究，采用多種靈活的教學組織形式與方法，提高教學的有效性；在師資方面，要明確社區(qū)教育教師的身份和地位，建立和完善社區(qū)教育教師的準入制度、培養(yǎng)培訓制度、福利保障制度和職稱晉升體系，使社區(qū)教育教師走向專業(yè)化；在教育質量方面，要建立系統(tǒng)而規(guī)范的教育質量評估體系，提高社區(qū)教育質量，實現(xiàn)社區(qū)教育的內涵式發(fā)展。

五、現(xiàn)代社區(qū)教育治理體系運行保障：合理的治理制度與原則方法

制度是指組織機構系統(tǒng)及其運行的規(guī)則，社區(qū)教育治理中的制度是指社區(qū)教育的組織機構系統(tǒng)(主要包括社區(qū)教育的管理體制、辦學體制、投資體制、政策法規(guī)體制等)及其運行的規(guī)則，與治理的原則方法一起構成社區(qū)教育治理體系的具體運行保障。

1.構建現(xiàn)代社區(qū)教育體制，確立合理高效的運行規(guī)則

好的制度應具有合理性(正義性)、有效性、廉價性、開放性等特點。[12]51-59按照這個標準，首先，社區(qū)教育制度的設計要堅持正義的原則。羅爾斯早就指出：“正義是社會體制的第一美德。”[13]這一原則表現(xiàn)在社區(qū)教育制度設計中就是要從社區(qū)大多數(shù)人的利益出發(fā)，要有利于促進社區(qū)及社會的進步。如在社區(qū)教育管理體制上，其管理機構成員應由政府、企事業(yè)單位、社會組織和居民等各方面的代表組成，要努力使社區(qū)大多數(shù)居民參與制度的設計與實施。再如，社區(qū)教育的相關政策法規(guī)是社區(qū)教育系統(tǒng)運行的高級別規(guī)則，特別是相關的法律法規(guī)是最具權威性的運行規(guī)則，因此，我們在制定這些政策和法規(guī)時，特別要注意把正義原則放在首位，充分考慮社區(qū)居民的利益和社區(qū)的發(fā)展。社區(qū)教育只有堅持正義的價值理念，才能得到社區(qū)居民的認同和維護。其次，社區(qū)教育制度應是高效而低成本的。社區(qū)教育體制結構和運行規(guī)則要合理，要以最小的成本去滿足社區(qū)及居民對教育的多種需要。這就要求我們在管理體制上，明確社區(qū)教育的主管部門，改變當前政府對社區(qū)教育管理“越位”與“缺位”的混亂局面，明確社區(qū)教育治理各主體的責任和邊界，理順各主體之間的關系；在辦學體制上，打破公辦社區(qū)教育機構壟斷的局面，實現(xiàn)政府與社會、團體與個人等多種辦學體制并舉，提高辦學效率；在投資體制上，形成以政府投入為主、社會力量多種投入的投資體制；在政策法規(guī)體制上，所制定的規(guī)則應具體且可操作。再次，社區(qū)教育制度應是開放的。不管是管理機構的組建，還是運行規(guī)則的制定與修改，都必須公之于眾，讓社區(qū)更多的居民參與進來，建立重大決策聽證制度；同時，社區(qū)教育制度必須與時俱進，不斷根據(jù)社會、社區(qū)的發(fā)展變化和社區(qū)居民的需求作出合理的變革。只有做到上述幾個方面，才能真正落實2016年《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》中提出的，“推動形成黨委領導、政府統(tǒng)籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區(qū)自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區(qū)教育協(xié)同治理的體制和運行機制”[14]。

2.具有科學的社區(qū)教育治理原則與方法

首先，要堅持正式制度與非正式制度結合治理社區(qū)教育。制度可分為正式制度與非正式制度，正式制度一般以正式的文字形式固定下來，包括法律法規(guī)、單位部門制定的管理規(guī)范等；非正式制度大多是約定俗成的，是不成文的，包括傳統(tǒng)觀念、風俗習慣等。正式制度雖然更具有強制性，但非正式制度由于形成的時間久遠而根深蒂固，對人們的心理和行為有著重大的影響，而且這種影響比之正式制度更加廣泛深遠。因此，在社區(qū)教育治理中，一方面，我們要建立健全社區(qū)教育的正式制度，特別是要建立完善社區(qū)教育的法律法規(guī)；但另一方面，又要認識到并不是有了這些正式制度就可以高枕無憂，因為非正式制度的存在，可能使人們并不立即執(zhí)行或積極遵循這些正式制度。所以，在制度的確立時，要盡量把這兩種制度統(tǒng)一起來，使人們更容易接受；同時，又要通過正式制度逐漸改變一些傳統(tǒng)的落后觀念，使正式制度最終取代那些非正式制度。其次，處理好社區(qū)教育制度建立中外來經(jīng)驗與本土化的關系。一方面，我們應廣泛學習發(fā)達國家和國內發(fā)達地區(qū)社區(qū)教育制度建設中的先進經(jīng)驗，吸取其中民主、多元、合作等理念，以及一些好的做法。如美國、日本等發(fā)達國家注重社區(qū)教育法律法規(guī)體系的完整、管理體制重心的下移、管理中的規(guī)范化等方面都很值得我們學習。但另一方面，社區(qū)教育治理又要依國情和區(qū)情進行。如前所述，我國具有自己的國情，不能盲目照搬國外的經(jīng)驗，不僅如此，每一個社區(qū)都有自己的區(qū)情，在經(jīng)濟、文化等方面的實際情況都相差甚大，社區(qū)教育發(fā)展水平也有極大的差距，同樣不能照搬其他地區(qū)的社區(qū)教育治理經(jīng)驗。再次，要注重程序規(guī)則的建立。我國社區(qū)教育中建立了一些有關政府、社會組織、居民個人等行為的實體規(guī)則，但對于如何實現(xiàn)這些規(guī)則卻語焉不詳，如在教育部及與其他部門聯(lián)合發(fā)布的多個文件中，都強調了政府及社會各單位負有支持社區(qū)教育發(fā)展的責任，但對于如何去實現(xiàn)這些責任則缺乏明確細致的程序規(guī)定，這就直接導致文件中的規(guī)定大多沒有落到實處。有統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，一個制度或法律規(guī)范沒有一半以上是程序規(guī)則的話，實際上是很難落實的。[12]32因此，我們應加大對社區(qū)教育程序規(guī)則的建設，使之形成一個細致周密的系統(tǒng)，這樣才能提高社區(qū)教育制度的可執(zhí)行性。

六、現(xiàn)代社區(qū)教育治理體系結果衡量：科學規(guī)范的評價

教育評價是對教育活動滿足社會與個體需要的程度作出判斷的活動，是對教育活動現(xiàn)實的或潛在的價值作出判斷，以期達到教育價值增值的過程。[15]對于社區(qū)教育治理結果進行科學評價包括兩大方面：

首先，有科學的社區(qū)教育治理結果評價標準。俞可平教授對有關國家治理的標準問題提出過一系列觀點，認為我國治理評估框架應包括以下基本內容：公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務、廉政。[1]255-259結合社區(qū)教育的具體情況，我國社區(qū)教育治理結果的評價框架標準至少應包括以下要素：一是民主化，這是一條最重要的標準，也是評價社區(qū)教育治理的根本標準。其最重要的指征是社區(qū)社會組織及居民廣泛而深入的參與情況，包括社區(qū)居民在社區(qū)教育管理機構中所占的比例、社區(qū)教育規(guī)劃及重大決策的聽證率、社會組織對社區(qū)教育的貢獻率、社會組織及居民個體對社區(qū)教育活動的參與率、社

區(qū)居民對社區(qū)教育治理的滿意度等?？傊鐓^(qū)教育應成為聯(lián)合國教科文組織早就界定過的那樣，“是社區(qū)的住民對教育擁有的決定權，以及為創(chuàng)造社區(qū)教育而負有的責任”[16]。二是正確處理政府、社區(qū)及居民之間的關系，建立理性的制度體系，使社區(qū)教育公共權力運行制度化、法治化，使我國社區(qū)教育擺脫“人在政在，人去政息”的“人治”現(xiàn)象。正如馬斯·弗里德曼指出的那樣,美國成功的關鍵在于“長盛不衰的法治和制度，正是這種制度使每一個人可以充分發(fā)展而不論是誰在掌權”[12]。三是效率與公平并舉。一方面，社區(qū)教育是否能滿足社區(qū)居民的教育需求，促進居民和社區(qū)的發(fā)展，是否以較低的成本取得了較好的效果，社區(qū)教育管理人員和機構是否對居民的要求作出及時的反應等都應成為衡量社區(qū)教育治理效率的重要標準。另一方面，社區(qū)教育是否使社區(qū)所有居民都有參與其中的權利，是否都擁有同樣的教育資源，是否都能通過參與學習而得到適合自己的發(fā)展等內容應成為衡量社區(qū)教育治理公平的重要標準。

其次，有規(guī)范的評價機制。一是評估的主體應多元化，改變當前我國社區(qū)教育評價以社區(qū)教育管理機構和教育機構內部人員為主，公眾參與不夠的現(xiàn)狀，使社區(qū)教育的評價主體多元化，并逐步過渡到把社區(qū)教育交由社會第三方專門的評價機構進行評價。二是要使評價流程規(guī)范化。從建立社區(qū)教育的評價機構、制訂評價計劃、設計評價方案，到實施評價活動與總結評價結果，都要有一套規(guī)范的流程。

綜上所述，社區(qū)教育治理超越了傳統(tǒng)的社區(qū)教育管理，體現(xiàn)了社區(qū)教育的現(xiàn)代特性。社區(qū)教育治理體系是以社區(qū)本位、民主、多元的社區(qū)教育治理理念為邏輯起點，以實現(xiàn)社區(qū)教育的善治為目標，以政府、社區(qū)社會組織及社區(qū)居民為多元治理主體，通過構建現(xiàn)代社區(qū)教育治理體制，確立高效合理的運行規(guī)則和科學的治理原則與方法，以明確政府、社會、社區(qū)及居民個人在社區(qū)教育中的邊界和職責，明確普教、職教、成教間的關系，統(tǒng)籌各方教育力量和資源，規(guī)范社區(qū)教育課程、教學、師資、教育質量等為治理客體，并對社區(qū)教育治理結果進行科學、規(guī)范的評價而建立的體系。