袁海晗

制度的生命力在于執(zhí)行。習近平總書記強調(diào)，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。如何提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，充分發(fā)揮制度的剛性約束和治本功能，不斷提升黨的治理現(xiàn)代化水平，對于推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標具有重要的現(xiàn)實意義。

一、黨的制度執(zhí)行力建設躍上新的高度

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加強調(diào)依法治國、依規(guī)治黨，高度重視強化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，堅持制度為先、執(zhí)行為要，充分發(fā)揮法規(guī)制度的剛性約束作用，使黨的制度執(zhí)行力建設邁出新的步伐。

1.更加注重依靠制度從嚴治黨。以習近平同志為核心的黨中央把制度治黨擺在了前所未有的高度，從出臺作風建設八項規(guī)定，到從嚴管黨治吏；從強調(diào)“守紀律講規(guī)矩”，到把權力關進制度籠子里；從深化黨的建設制度改革，到建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其指向都是依靠制度從嚴治黨，以制度治黨提高黨的建設科學化水平，推進政黨現(xiàn)代化、引領國家治理現(xiàn)代化。四川省委堅決貫徹中央全面從嚴治黨部署要求，注重發(fā)揮法治和制度的治本功能，出臺《堅持思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合全面推進從嚴治黨的決定》等一系列制度規(guī)定，探索了在法治軌道上推動改革發(fā)展、促進長治久安、重塑政治生態(tài)的四川實踐。

2.更加注重制度的傳承與創(chuàng)新。5年來，我們黨制定的制度既有創(chuàng)新，也有許多是傳承過去好的做法。在黨的群眾路線教育實踐活動中，中央反復強調(diào)，要嚴格落實黨內(nèi)生活制度，真刀真槍開展批評與自我批評，嚴肅黨的規(guī)矩，老辦法用出了新效果、已有制度煥發(fā)出新生機。同時以巨大的政治勇氣和強烈的責任擔當，聚焦現(xiàn)實問題、回應時代聲音，推進黨的各項制度改革創(chuàng)新，為營造良好政治生態(tài)提供了制度保障。近年來，四川省委始終堅持在繼承中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，推出了一系列務實管用、簡便易行的制度舉措，特別是以貫徹落實中央《干部任用條例》為抓手，制定出臺了貫徹《條例》的“1+5”配套制度，干部選任工作科學化水平進一步提升，得到了基層干部群眾的廣泛認可。

3.更加注重以上率下動真碰硬。黨的十八大以來，正風肅紀取得了舉世公認的顯著成效。一個基本經(jīng)驗，就是中央以身作則、以上率下，言出必行、說到做到，彰顯了執(zhí)行力和示范效應。正是這種自上而下的主動姿態(tài)和榜樣力量，有力促進了黨風政風好轉(zhuǎn)，帶動了民風社風轉(zhuǎn)變。這些年，四川省委堅決擁護中央改進作風、懲治腐敗的決定，從嚴抓班子帶隊伍，切實履行管黨治黨政治責任，模范執(zhí)行中央各項規(guī)定，為全省黨員干部作出表率，有力推動了黨紀黨規(guī)的執(zhí)行落地。

4.更加注重強調(diào)守紀律講規(guī)矩。習近平總書記多次強調(diào)黨員領導干部要守紀律講規(guī)矩，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，增強制度執(zhí)行力。黨中央先后出臺了《關于進一步規(guī)范黨政領導干部在企業(yè)兼職（任職）問題的意見》《關于加強干部選拔任用監(jiān)督工作的意見》《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，扎緊制度鐵籠，剛性約束權力，使紀律真正成為帶電的高壓線。就四川而言，省委緊扣班子隊伍建設的特殊實際，出臺嚴守政治紀律嚴明政治規(guī)矩“十項規(guī)定”，持續(xù)用力解決班子隊伍深層次問題，從思想上政治上組織上作風上徹底肅清周永康長期插手四川事務造成的惡劣影響，從而推動形成風清氣正、崇廉尚實、干事創(chuàng)業(yè)、遵紀守法的良好政治生態(tài)。

二、科學審視當前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力狀況

從調(diào)研的總體情況看，各級黨組織和廣大黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度能做到自覺學習、帶頭遵守、嚴格執(zhí)行，體現(xiàn)了較強的執(zhí)行力和落實力。但調(diào)研也反映，在現(xiàn)實生活中，一些地方、一些黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)意識比較淡薄，不同程度地存在著“重制定、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象。

1.從執(zhí)行主體看，主要存在“三個不相適應”。一是黨員干部的思維理念與治理現(xiàn)代化的新任務新要求不相適應。一些黨員干部缺乏制度意識，遇事想不起按法規(guī)制度辦，常常是當面“表決心”、背后“不上心”，甚至是朝令夕改；有的把主要精力放在如何規(guī)避風險上，執(zhí)行上打折扣、搞變通，有令不行、有禁不止。個別領導干部推動工作只問效果、不講程序，執(zhí)行制度“對人不對己”，追究責任“追下不追上”，嚴重影響了制度的執(zhí)行力。

二是黨員干部的能力素養(yǎng)與法治專業(yè)化要求不相適應。一些黨員干部不重視對政策法規(guī)的學習領會，往往是浮光掠影、淺嘗輒止，斷章取義、各取所需，把握不準精神實質(zhì)，甚至出現(xiàn)制度誤解，影響了制度執(zhí)行力。有的黨員干部在執(zhí)行中唯規(guī)定是從，往往照本宣科，當“復印機”“傳聲筒”，習慣于以文件落實文件，以會議貫徹會議，沒有切合實際的創(chuàng)新，工作思路不寬、執(zhí)行辦法不多，影響了制度的執(zhí)行效果。

三是黨員干部的行為習慣與全面從嚴治黨的新形勢不相適應。一些黨員干部習慣于講關系、按“潛規(guī)則”辦事。有的對依法執(zhí)政、依法行政不適應，仍然習慣于大包大攬、以言代法，黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（領導批條）、白頭不如口頭（領導指示）；有的對從嚴態(tài)勢下的規(guī)矩約束不適應，仍然習慣于把自己作為特殊黨員不受制度規(guī)定的約束，習慣了享受黨員權利而不自覺履行義務。

2.從執(zhí)行監(jiān)督看，主要存在“三個不夠到位”。一是法規(guī)制度頒布后的實施情況評估不夠到位。一些地方和單位制定出臺規(guī)章制度后，往往是一發(fā)了之、不理不問，對制度是否與改革發(fā)展需要相適應、是否與有關法規(guī)制度相沖突、是否收到了預期效果等等，缺乏廣泛論證和科學評估，在一定程度上影響了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行效果。

二是法規(guī)制度執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查不夠到位。從內(nèi)部監(jiān)督來看，缺少制度執(zhí)行的督查機構(gòu)、專班和專職人員，沒有客觀的評價標準，也缺少嚴格的獎懲機制。同時，監(jiān)督方式太單一，往往是上對下的監(jiān)督相對容易一些、成效也大一些，平級監(jiān)督和下對上的監(jiān)督難以真正開展起來，成效也不夠明顯，特別是對“一把手”的監(jiān)督乏力。從外部監(jiān)督來看，人大、政協(xié)、人民群眾、新聞媒體、網(wǎng)絡輿論等相關監(jiān)督主體如何有效監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況，既沒有直接的制度通道，也缺乏有效的監(jiān)督手段。endprint

三是法規(guī)制度執(zhí)行效果的考核問責不夠到位。一些地方的法規(guī)制度沒有確切規(guī)定違反制度怎么辦，加之沒有明確制度執(zhí)行的具體責任人和時限要求，使制度執(zhí)行的情況無法準確考核，影響了問責效果。此外，一些監(jiān)督主體在對違反制度或制度執(zhí)行不力的人進行懲處時，受人情關系、面子文化的影響，查處不嚴厲，沒有體現(xiàn)出懲治應有的威懾力，使得違反制度的成本過低，導致了執(zhí)行監(jiān)控沒有起到應有的糾偏作用。

3.從制度本身看，主要存在“三個不夠緊密”。一是制度設計與基層實踐結(jié)合不夠緊密。一些地方制度規(guī)定過于籠統(tǒng)和寬泛，“牛欄關不住貓”，讓違規(guī)者“鉆了空子”。有的制度規(guī)定過于原則，給“尋找對策”者留下操作空間。

二是長遠規(guī)劃與解決現(xiàn)實問題結(jié)合不夠緊密。有的地方往往是長期規(guī)劃多，而近期剛性目標少。有的還存在“上下一般粗”，沒有結(jié)合實際細化規(guī)則措施，制度成了“一紙空文”；有的搞“層層加碼”，確定了不切實際的標準，看起來很嚴格，現(xiàn)實中根本執(zhí)行不了，純粹就是“制度作秀”。

三是主干法規(guī)與配套制度結(jié)合不夠緊密。一些主干法規(guī)、基礎制度制定出臺后，缺少相應的配套制度，沒有形成完整封閉、有效運行的制度鏈條或制度體系。一些地方“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象較為普遍，零星性、碎片化政策過多。

三、用創(chuàng)新思維和法治理念加強制度執(zhí)行力建設

問卷調(diào)查顯示，有71.76%的人認為當前提高制度執(zhí)行力“十分緊迫”，有72.94%的人認為“在黨內(nèi)法規(guī)制度的健全完善和提高執(zhí)行力中，提高執(zhí)行力更為緊迫?！碧岣唿h內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是一項系統(tǒng)工程，要強化問題意識和系統(tǒng)思維，既要從執(zhí)行主體上著力，也要從制度本身和制度環(huán)境上著力，更加注重標本兼治。

第一，培育黨員干部的制度意識和思維習慣。一是增強制度權威性意識。加強黨員干部理想信念和思想政治教育，強化黨員干部黨章至上、憲法至上、黨紀國法至上的思想觀念，在內(nèi)心深處根植法治精神，培樹制度信仰。二是增強制度面前人人平等意識。必須加強黨員干部法治紀律教育，強化對領導干部特別是“一把手”教育管理，破除特權思想、例外心理，堅持法律面前人人平等，制度面前沒有特權，制度約束沒有例外。三是增強自我約束意識。黨內(nèi)法規(guī)制度既是約束行為的緊箍咒，也是保護干部的護身符。要通過經(jīng)常性的反面警示教育和正面典型教育，引導黨員干部自覺用制度管權管事管人，一切按制度程序辦事，糾正鉆制度漏洞、“打擦邊球”等錯誤思想，減少權力運行的隨意性。

第二，把守紀律講規(guī)矩作為制度執(zhí)行的檢驗標尺。一是在政治紀律上檢驗，嚴格遵守黨章黨規(guī)，堅決維護黨中央權威，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，做政治上的明白人。二是在組織紀律上檢驗，堅決服從組織決定，做老實人、說老實話、做老實事，不搞任何形式的派別活動，堅決抵制“袍哥文化”“勾兌文化”。三是在財經(jīng)紀律上檢驗，決不搞利益輸送，不插手市場經(jīng)濟活動，不謀取非法利益，管好親屬和身邊工作人員。如四川，專門出臺了“三個不直接分管”制度規(guī)定，要求“一把手”不直接分管本部門（單位）財務、工程項目、物資采購。四是在工作紀律上檢驗，決不允許有令不行、有禁不止；嚴格規(guī)范從政行為，凈化從政環(huán)境。五是在法治規(guī)矩上檢驗，自覺增強依法辦事意識，自覺在法治軌道上想問題、作決策、用權力，決不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法，養(yǎng)成遵規(guī)守矩的行為習慣。

第三，強化制度執(zhí)行過程監(jiān)督和問效問責。一是構(gòu)建監(jiān)督主體多元聯(lián)動機制。從黨內(nèi)監(jiān)督看，既要強化上對下的監(jiān)督，上級機關結(jié)合日常調(diào)研、專題活動、專項工作等，監(jiān)督檢查下級執(zhí)行制度情況；也要加強下對上的監(jiān)督，定期組織下級機關，對上級機關執(zhí)行法規(guī)制度的情況進行民主測評；同時，各級黨委、紀檢檢查機關、有關法規(guī)處室等專門機構(gòu)要承擔專門的監(jiān)督責任，加強制度執(zhí)行檢查。從黨外監(jiān)督看，要暢通群眾建言獻策和批評監(jiān)督渠道，完善黨內(nèi)法規(guī)公開制度，建立健全群眾、媒體和輿論“三位一體”監(jiān)督制度，推動黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行落實。二是打造無縫銜接的執(zhí)行監(jiān)督鏈條。構(gòu)建起從制定實施、備案審查、執(zhí)行落實、監(jiān)督檢查到跟蹤問效的監(jiān)督鏈條，不脫節(jié)、不空檔，各個環(huán)節(jié)緊密相扣，形成閉合的執(zhí)行系統(tǒng)，確保每一項制度不折不扣執(zhí)行到位。三是強化監(jiān)督結(jié)果的科學運用。探索建立黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度，對執(zhí)行落實情況科學分析、量化考評，將實施中出現(xiàn)的新情況新問題及時反饋給制度制定部門，及時修訂完善。把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨建述職內(nèi)容、納入黨員干部日?？疾靸?nèi)容。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行效果考核問責機制，以嚴格的獎罰手段維護黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權威性。

第四，推動實體性制度向程序性制度深化。一是加快完善操作規(guī)程。通過對實體性制度的解釋和細化，制定規(guī)范的操作流程，避免執(zhí)行中的模棱兩可、似是而非，減少執(zhí)行的自由裁量空間。二是強化制度的系統(tǒng)配套。從縱向角度，增強制度的連續(xù)性和銜接性，實現(xiàn)已有制度和新建制度無縫銜接，將內(nèi)容相近、散見于各個制度規(guī)范的零散規(guī)定進行整合，增強法規(guī)制度的集成性和連續(xù)性；從橫向角度，增強黨內(nèi)法規(guī)制度之間、黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律之間的銜接協(xié)調(diào)、同向發(fā)力、密切配合，避免制度規(guī)定之間產(chǎn)生矛盾沖突。三是嚴格執(zhí)行備案審查。既要防止違反上位法規(guī)制度搞選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行，也要減少部門之間制度相互攀比，權力部門化、部門利益化、利益行政化，防止“制度打架”“制度作秀”，確保法規(guī)制度的規(guī)范統(tǒng)一和簡便易行。同時，要加強制度的評估、完善和清理工作，建立制度評估和反饋機制，對過時的制度要及時廢止，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要制定配套制度要抓緊制定。

各級黨員干部一定要認真學習法規(guī)制度，習慣運用法規(guī)制度知識分析和解決現(xiàn)實問題，自覺在依法治國、依規(guī)治黨的軌道上想問題、辦事情，將合規(guī)合法作為工作的“準星”、衡量成效的“尺子”、改進工作的“鞭子”，做依法辦事的模范，營造遵紀守法的良好氛圍，共同維護黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權威性。

（作者：中共四川省委組織部組織二處處長）

責任編輯：李艷玲 高天鼎endprint