張 敏 王 昊

(廣州航海學(xué)院 海商法研究中心，廣東 廣州 510725)

中國(guó)海員的勞動(dòng)權(quán)保護(hù)是個(gè)備受國(guó)際社會(huì)關(guān)注的問題。從客觀上，海員問題以其工作范圍的全球性很容易被置于國(guó)際視野之下，而且國(guó)際法中保護(hù)海員權(quán)益的公約得到較大范圍的認(rèn)可和履行，多年來海員權(quán)益保護(hù)在國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐中也取得顯著的成效。中國(guó)作為一個(gè)海員大國(guó)，有關(guān)海員權(quán)益保護(hù)的立法起步比較晚，海員勞動(dòng)權(quán)的特殊性并未被國(guó)內(nèi)勞動(dòng)法所涵蓋，實(shí)踐中海員勞動(dòng)權(quán)的保護(hù)也存在突出的問題需要尋找突破的理論依據(jù)。國(guó)際人權(quán)法作為國(guó)際法的一個(gè)分支，國(guó)際人權(quán)的制度表達(dá)體現(xiàn)了人權(quán)理論具體化。基于所謂的人權(quán)二元分類(即基于國(guó)家的人權(quán)和先于國(guó)家的人權(quán))，[1]基于國(guó)家的人權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家的基本道義原則，國(guó)際社會(huì)往往以此作為評(píng)判一個(gè)國(guó)家優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)際人權(quán)法規(guī)則的指引下，完善中國(guó)的海員勞動(dòng)權(quán)保護(hù)，使其符合保障人權(quán)的要求對(duì)中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響力及具有重要的意義。

一、國(guó)際人權(quán)法對(duì)勞動(dòng)權(quán)的界定與保護(hù)

在國(guó)際人權(quán)法律文件中，第一個(gè)規(guī)定了人權(quán)原則的是《聯(lián)合國(guó)憲章》，為國(guó)際社會(huì)提出人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)及人權(quán)內(nèi)涵?！堵?lián)合國(guó)憲章》共有9處內(nèi)容對(duì)人權(quán)原則做出了規(guī)定，以促進(jìn)對(duì)于全體人類的人權(quán)和基本自由的尊重等作為國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的重要法律依據(jù)。

《世界人權(quán)宣言》被認(rèn)為是國(guó)際人權(quán)法的基本法律文書，以自由和平等為其思想基礎(chǔ)，圍繞社會(huì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的核心內(nèi)容為國(guó)際社會(huì)提供了一份詳盡的人權(quán)保護(hù)清單。由于多數(shù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)接受《世界人權(quán)宣言》所設(shè)立的人權(quán)保護(hù)方案存在障礙，國(guó)際社會(huì)又衍生出《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》同共同構(gòu)成“國(guó)際人權(quán)憲章”。

從對(duì)國(guó)際人權(quán)保護(hù)的發(fā)展時(shí)期看，根據(jù)的主體不同來劃分為自由權(quán)本位期和生存權(quán)本位期：自由權(quán)本位時(shí)期的人權(quán)主體是無差別的一般公民，生存本位時(shí)期的人權(quán)主體則是社會(huì)上由于受到自然條件、勞動(dòng)條件和其他經(jīng)濟(jì)條件制約而成為社會(huì)弱者的人；生存權(quán)本位的人權(quán)所保障的內(nèi)容是避免和補(bǔ)救社會(huì)弱者可能失去或已經(jīng)失去的自由與平等。國(guó)際人權(quán)法文件中，社會(huì)權(quán)利保護(hù)是核心內(nèi)容。社會(huì)權(quán)利側(cè)重于保護(hù)在社會(huì)上受到自然條件、勞動(dòng)條件和其他經(jīng)濟(jì)條件制約而成為社會(huì)弱者的人的生存權(quán)。從國(guó)際人權(quán)法律文件所保護(hù)核心內(nèi)容看，從邏輯上為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利，就必須保護(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)利：從工作權(quán)、合適的工作條件權(quán)、同工同酬的權(quán)利，以及享有社會(huì)保障的權(quán)利，維護(hù)所需的最低生活水準(zhǔn)的權(quán)利，以及享有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障：工作權(quán)原則、結(jié)社自由原則、公正報(bào)酬原則和同酬原則；工作時(shí)間有合理限制和定期給薪休假的權(quán)利等。(《世界人權(quán)宣言》第23條，24條，25條)。

國(guó)際人權(quán)法通過保護(hù)工作權(quán)(勞動(dòng)權(quán))的相關(guān)規(guī)定來實(shí)現(xiàn)生存權(quán)的價(jià)值保護(hù)：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》對(duì)工作權(quán)的規(guī)范更為充分，[2]包含了工作和工作中的權(quán)利、享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)及文化權(quán)在內(nèi)的五大類權(quán)利。有關(guān)具體條款集中體現(xiàn)在該公約的第6、7、8和10條當(dāng)中，主要涉及工作權(quán)、享有公正和良好工作條件的權(quán)利、組織和參加工會(huì)的確立和罷工權(quán)、享有社會(huì)保障的權(quán)利、對(duì)家庭、母親和兒童的保護(hù)、享有適足生活水準(zhǔn)的權(quán)利、身心健康權(quán)、受教育權(quán)以及文化權(quán)利方面所采取的具體措施和相關(guān)資料[注]具體請(qǐng)參見經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)會(huì)前工作組.2013年會(huì)前工作組第51屆會(huì)議通過的與中華人民共和國(guó)、包括中國(guó)香港和中國(guó)澳門的第二次定期報(bào)告有關(guān)的問題清單.E/C.12/WG/CHN/Q/2, 2-5.。

國(guó)際勞工組織1998年6月日內(nèi)瓦召開的第86屆國(guó)際勞工大會(huì)通過的《工作中的基本原則和權(quán)利宣言》確定了8個(gè)核心公約：強(qiáng)迫勞動(dòng)公約(1930年)，結(jié)社自由和保護(hù)組織權(quán)利公約(1948年)，結(jié)社自由和保護(hù)組織權(quán)利公約(1948年)，組織和集體談判權(quán)利公約(1949年)，同工同酬公約(1951年)，廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)公約(1957年)(就業(yè)和職業(yè)，)歧視公約(1958年)，最低就業(yè)年齡公約(1973年)，最惡劣形式童工勞動(dòng)公約(1999年)，在國(guó)際法制的框架中對(duì)工作權(quán)展開了多元化的保護(hù)，這些公約或公約性質(zhì)的文件共同推動(dòng)著勞動(dòng)權(quán)(工作權(quán))保護(hù)的發(fā)展。

從上述國(guó)際公約的內(nèi)容可見并未對(duì)工作權(quán)或勞動(dòng)權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行細(xì)致的區(qū)分，認(rèn)為工作權(quán)是社會(huì)基本權(quán)利的首要組成部分，涉及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面諸多附帶權(quán)利。也有觀點(diǎn)認(rèn)為工作權(quán)就等同于勞動(dòng)權(quán)，但二者在勞動(dòng)法領(lǐng)域還是有諸多區(qū)別的，鑒于本文主旨對(duì)此不進(jìn)行深入探討，勞動(dòng)權(quán)也被稱之為人們能夠自由勞動(dòng)的工作權(quán)，從邏輯結(jié)構(gòu)看工作權(quán)是基礎(chǔ)和前提，其他權(quán)利是保障。勞動(dòng)權(quán)既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的核心，又是基本人權(quán)的核心。勞動(dòng)權(quán)作為一國(guó)法律制度中具體的法律權(quán)利，勞動(dòng)權(quán)包含的是一系列的權(quán)利，是指勞動(dòng)者依據(jù)法律、法規(guī)和勞動(dòng)合同所獲得的一切權(quán)利，包括工作權(quán)、報(bào)酬權(quán)、休息權(quán)、職業(yè)安全權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、結(jié)社權(quán)、集體協(xié)商的權(quán)利、民主管理權(quán)、勞動(dòng)爭(zhēng)議權(quán)等。[3]因此，勞工權(quán)比工作權(quán)具有更廣泛的社會(huì)權(quán)屬性和內(nèi)涵，本文采用勞動(dòng)權(quán)的概念進(jìn)行論述。

二、海事勞工公約對(duì)海員勞動(dòng)權(quán)保護(hù)的人權(quán)關(guān)懷

海運(yùn)作為真正的全球性產(chǎn)業(yè)，海員是海運(yùn)產(chǎn)業(yè)中具有決定性的力量。海員是一個(gè)具有較高的技術(shù)性、較大的風(fēng)險(xiǎn)性、較廣的涉外性和較典型社會(huì)性的特殊職業(yè)，其勞動(dòng)權(quán)保護(hù)和勞工標(biāo)準(zhǔn)具有國(guó)際勞工問題的典型性。

(一)從國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)到海員勞動(dòng)權(quán)的國(guó)際法律保護(hù)

在國(guó)際貿(mào)易全面發(fā)展之前，勞工問題只是一國(guó)的國(guó)內(nèi)問題。經(jīng)濟(jì)全球化帶來勞工問題的國(guó)際化，其產(chǎn)物是國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)。所謂國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)，是指國(guó)際勞工大會(huì)通過的國(guó)際勞工公約書、建議書，以及其他國(guó)際協(xié)議的關(guān)于處理勞動(dòng)關(guān)系和與之相關(guān)聯(lián)的一些關(guān)系的原則、規(guī)則的體系。[4](P15)國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容涵蓋了勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域的各種問題，是國(guó)際勞工組織保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的基本標(biāo)準(zhǔn)。其核心價(jià)值觀體現(xiàn)為一種基本的道德價(jià)值觀、基本人權(quán)觀。體現(xiàn)在國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)之勞動(dòng)專業(yè)類標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際公約，包括促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)政策、勞動(dòng)管理、勞資關(guān)系、工作條件、職業(yè)安全衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面，無不清晰地體現(xiàn)了人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。

在海員勞工保護(hù)方面，從1920年以來，國(guó)際勞工組織通過了大約40項(xiàng)海事勞工公約和29項(xiàng)海事勞工建議書，內(nèi)容涉及海員的最低年齡、工作時(shí)間、招募和安置、安全、衛(wèi)生和福利、社會(huì)保障及勞動(dòng)監(jiān)察等。這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在過去幾十年中并沒有如愿地對(duì)海員的工作和生活條件產(chǎn)生改善，抑或產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，國(guó)際勞工組織理事會(huì)進(jìn)行了進(jìn)一步的努力，把自2001年始去所通過的60項(xiàng)海事勞工協(xié)定進(jìn)行修訂，形成的2006年的勞工公約被稱為一部適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和富有人性化的綜合性海事勞工公約，當(dāng)然該公約從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容都進(jìn)行了相當(dāng)多的完善，[5]使海員勞工保護(hù)規(guī)范性得到充分的落實(shí)。

(二)海事勞工公約之體面勞動(dòng)體現(xiàn)勞動(dòng)權(quán)保護(hù)的人權(quán)關(guān)懷

《2006年海事勞工公約》被稱為“船員權(quán)利法案”，該公約與其他國(guó)際人權(quán)文件相比，雖然在列舉的權(quán)利方面大體一致，但是突出了人權(quán)保護(hù)機(jī)制以及這套機(jī)制的發(fā)展。海事勞工公約中海員的人權(quán)保護(hù)的外觀性狀，通過設(shè)定海員的各種權(quán)利，同時(shí)也設(shè)立了圍繞海員保護(hù)的特定的法律關(guān)系、社會(huì)秩序、利益格局甚至政治結(jié)構(gòu)，形成海員人權(quán)的制度表達(dá)；在內(nèi)在機(jī)理上，通過海員人權(quán)的制度表達(dá)，以及并不抽象的權(quán)利訴求和實(shí)現(xiàn)途徑，從海員這個(gè)特定的群體的生存境況，折射出航海的文化傳統(tǒng)與習(xí)俗、海員職業(yè)群體意識(shí)形態(tài)和價(jià)值訴求，這也是對(duì)于人類本性和社會(huì)本質(zhì)一個(gè)側(cè)面的認(rèn)知和思考?？梢姡Ｊ聞诠すs對(duì)船員權(quán)益的保護(hù)，已經(jīng)超越一般意義的勞工權(quán)益的保護(hù)，從內(nèi)涵上充分體現(xiàn)了從海員權(quán)益保護(hù)到人權(quán)理念的發(fā)展。

尤其是對(duì)海員體面勞動(dòng)觀念的提出，意味著對(duì)海員權(quán)益保護(hù)的關(guān)注向人權(quán)保護(hù)方向發(fā)生了很大跨越。海員體面勞動(dòng)的內(nèi)涵，實(shí)則反應(yīng)了人的尊嚴(yán)這一基本人權(quán)。海員作為社會(huì)成員，不論從國(guó)際勞工公約和國(guó)內(nèi)人權(quán)的角度，獲得尊嚴(yán)和平等對(duì)待，是船員過上“體面生活”保證，也是船員個(gè)人發(fā)展人格自由所必需的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面權(quán)利的基礎(chǔ)，更是船員符合人的尊嚴(yán)生活的前提。[6](P8)使海員人權(quán)保護(hù)已經(jīng)處于國(guó)際法治的起點(diǎn)。

關(guān)于中國(guó)海員人權(quán)的內(nèi)涵，本文認(rèn)為，海員人權(quán)與世界海員勞工統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)具有一致性，與國(guó)際海事勞工組織制定的勞工公約具有一致性，并受到國(guó)際海事勞工公約保護(hù)。要保障海員的基本人權(quán)，第一，堅(jiān)持生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要人權(quán)。在海員人權(quán)保障中生存權(quán)、發(fā)展權(quán)應(yīng)受到優(yōu)先重視，并圍繞生存權(quán)落實(shí)好海事勞工公約規(guī)定的系列海員的基本權(quán)利。第二，堅(jiān)持以人為本，在發(fā)展海運(yùn)經(jīng)濟(jì)同時(shí)，保障海員的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的落實(shí)。第三，海員人權(quán)保護(hù)需要落實(shí)到的海員權(quán)益的具體制度來實(shí)現(xiàn)。

(三)實(shí)現(xiàn)海員體面勞動(dòng)的基本設(shè)計(jì)及人權(quán)內(nèi)涵

影響海員實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的因素很多，其中，海員社會(huì)保障權(quán)是保障海員體面勞動(dòng)的重要制度設(shè)計(jì)。如果海員社會(huì)保障權(quán)受到阻礙，從根本上影響海員體面勞動(dòng)乃至人的尊嚴(yán)這一基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

《2006 海事勞工條約》規(guī)則4.5規(guī)定了海員社會(huì)保障權(quán)：成員國(guó)要確保其所在國(guó)的海員及其受贍養(yǎng)人能夠獲取符合本公約規(guī)定的社會(huì)保障權(quán)保護(hù)；成員國(guó)要采取實(shí)際行動(dòng)確保海員享有并逐步享有全面完善的社會(huì)保障權(quán)保護(hù)；要確保海員及其受贍養(yǎng)人享有不低于岸上工人所享受的社會(huì)保障權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)等等。在此基礎(chǔ)上，該公約還對(duì)海員所享受的社會(huì)保障權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并列舉了一些常見的權(quán)項(xiàng)。[7](P138)

海員的社會(huì)保障權(quán)作為應(yīng)然權(quán)利，包括社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)、社會(huì)救濟(jì)權(quán)三方面的內(nèi)容：(1)海員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的內(nèi)涵：獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、遺屬保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等權(quán)利。(2)海員社會(huì)福利又包括海員社會(huì)公共福利與職工海員福利待遇。海員社會(huì)公共福利的內(nèi)容主要包括下列機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)：海員工會(huì)，各港口的海員俱樂部，不以贏利為目的的海員職業(yè)介紹所，各港口的海員疾病治療中心等。海員職工福利待遇主要包括：遣返費(fèi)用、船上膳食供應(yīng)、醫(yī)療保健、起居艙室標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)假日加薪、帶薪休假、勞動(dòng)時(shí)間、停雇津貼、傷病津貼、療養(yǎng)津貼、殘疾津貼、遺屬津貼、祭葬費(fèi)等等。(3)海員社會(huì)救濟(jì)權(quán)是指當(dāng)船員生活難以維持最低水準(zhǔn)時(shí)，有要求國(guó)家和社會(huì)給予無償性的食物或其他形式的幫助的權(quán)利，使其基本生活得以保障并恢復(fù)。正是由于海事勞工公約的賦權(quán)，為海員權(quán)益的保護(hù)構(gòu)建了一道充分的人權(quán)保護(hù)屏障。

在本質(zhì)上，海員社會(huì)保障權(quán)與人權(quán)內(nèi)涵是相吻合的：海員社會(huì)保障權(quán)的目的是使海員最基本的生存權(quán)利得到滿足和保障，海員社會(huì)保障權(quán)保護(hù)的主要法益，是當(dāng)不能控制的道德偶然性而帶來的生存風(fēng)險(xiǎn)致使海員生活陷入不利境地時(shí)提供的救濟(jì)。從海員社會(huì)保障權(quán)和海員作為弱者身份的生存權(quán)的關(guān)系來看，海員社會(huì)保障權(quán)是海員生存權(quán)的救濟(jì)方式。海員作為弱勢(shì)群體，在遇到不利狀況時(shí)，由于自身救濟(jì)能力有限，往往是通過“物質(zhì)請(qǐng)求——國(guó)家?guī)椭S持生存”的救濟(jì)模式來實(shí)現(xiàn)其生存權(quán)的。海員社會(huì)保障權(quán)機(jī)制的建立和完善，就將在最大程度上降低海員職業(yè)中不能控制的道德偶然帶來的不公平和不正義，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)海員其他權(quán)利的平等權(quán)和發(fā)展權(quán)。建立起完備的海員社會(huì)保障體系，即海員的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)的建立既有專門立法依據(jù)，又有保障海員社會(huì)保障有效運(yùn)行的支持和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

三、海員人權(quán)保障的國(guó)家義務(wù)及實(shí)施的局限

我國(guó)于1997年10月簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，并在2001年通過該公約；在1998年簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。作為該公約的締約國(guó)，中國(guó)已經(jīng)采取了積極的措施分別履行兩公約下的直接義務(wù)：“尊重和保證”該《公約》所宣布的權(quán)利，及“承認(rèn)、承擔(dān)、保護(hù)”的義務(wù)。在涉及勞動(dòng)權(quán)的保護(hù)的公約中我國(guó)目前已經(jīng)批準(zhǔn)了23個(gè)(包括對(duì)舊中國(guó)政府批準(zhǔn)的14個(gè)公約的承認(rèn))，承擔(dān)了作為成員國(guó)在國(guó)際法上的義務(wù)。

國(guó)際人權(quán)法的宗旨在于保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利，國(guó)家作為國(guó)際人權(quán)法實(shí)施的核心與基礎(chǔ)，國(guó)際人權(quán)法中最主要的權(quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者首先是國(guó)家。[8]通常通過國(guó)家層面上對(duì)公約履行報(bào)告義務(wù)、立法措施、政策規(guī)劃和舉措等方面來實(shí)施國(guó)家義務(wù)：報(bào)告義務(wù)指報(bào)告國(guó)家立法、司法實(shí)踐情況,包括存在的困難和問題等；立法措施方面指中國(guó)為履約制定的法律法規(guī)情況；政策規(guī)劃和舉措方面指國(guó)家將人權(quán)事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。

國(guó)家在海員人權(quán)保護(hù)的義務(wù)與其他人權(quán)條約通常的義務(wù)有著重大區(qū)別：海事勞工公約下的人權(quán)義務(wù)，不是提交人權(quán)報(bào)告，或者接受個(gè)人申訴及國(guó)家間指控或者接受相關(guān)人權(quán)委員會(huì)監(jiān)督等等。海事勞工公約的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)海員的人權(quán)關(guān)懷，這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不具有締約國(guó)之間的相對(duì)應(yīng)性，不是為了國(guó)家之間相對(duì)應(yīng)的利益，而是締約國(guó)與受其管轄的特定人群的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[8]我國(guó)批準(zhǔn)和實(shí)施公約能夠彰顯我國(guó)以人為本的執(zhí)政理念，宣示我國(guó)切實(shí)維護(hù)海員勞動(dòng)者權(quán)益。[9]在海員人權(quán)保護(hù)方面，國(guó)家承擔(dān)的人權(quán)義務(wù)包含以下幾個(gè)方面：

(一) 國(guó)家對(duì)海員人權(quán)的“承認(rèn)”的立法義務(wù)及局限

國(guó)家對(duì)海員人權(quán)的“承認(rèn)”義務(wù)主要是通過立法來實(shí)現(xiàn)。對(duì)我國(guó)而言對(duì)海員權(quán)益保護(hù)的立法是多層次的，包括批準(zhǔn)加入《2006年海事勞工公約》，通過國(guó)內(nèi)船員立法，制定海員權(quán)益保障的部門規(guī)章等多項(xiàng)立法活動(dòng)，來構(gòu)建一個(gè)完善的法律體系確認(rèn)海員人權(quán)。關(guān)于加入和履行《海事勞工公約》已經(jīng)列入我國(guó)的海事立法規(guī)劃中，目前主要妨礙我國(guó)政府批準(zhǔn)海事勞工公約的主要原因之一，是因?yàn)樵诤Ｊ聞诠すs涵蓋的部分內(nèi)容目前國(guó)內(nèi)立法尚沒有跟上。據(jù)悉，中國(guó)政府針對(duì)海事勞工公約履行方面，已經(jīng)準(zhǔn)備著手制定《海員服務(wù)監(jiān)督管理辦法》、《海上勞動(dòng)關(guān)系調(diào)解與仲裁》等規(guī)范性文件。有些法規(guī)和規(guī)章的立法計(jì)劃實(shí)施并不順利，例如《海船海員職業(yè)保障規(guī)定》已經(jīng)完成了征求意見，進(jìn)入上報(bào)立法說明階段，[10]但是最終并未獲批準(zhǔn)，于2013年7月26日，這一規(guī)定轉(zhuǎn)為交通部規(guī)范性文件《中華人民共和國(guó)海員船上工作和生活條件管理辦法》出臺(tái)?？梢?，作為對(duì)海員人權(quán)保護(hù)立法的國(guó)家義務(wù)在我國(guó)正在落實(shí)和加強(qiáng)，但是立法的進(jìn)程并非十分順暢，國(guó)內(nèi)的做法與海員人權(quán)保護(hù)的國(guó)際人權(quán)保護(hù)的要求和國(guó)內(nèi)民生需求尚存在很大差距。

(二)國(guó)家對(duì)海員人權(quán)的“承擔(dān)”的管理義務(wù)及局限

國(guó)家對(duì)海員人權(quán)的“承擔(dān)”義務(wù)是通過海員管理職責(zé)的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。在法律中承認(rèn)海員人權(quán)與保證海員人權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)是有差距的，海員的人權(quán)不僅體現(xiàn)在享有法律規(guī)范中規(guī)定的權(quán)利，海員的法定權(quán)利能夠在日常生活中行使才是最重要的。隨著國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展，關(guān)注的重心已經(jīng)從人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的制定轉(zhuǎn)向強(qiáng)化國(guó)際人權(quán)的實(shí)施效果。作為國(guó)家的義務(wù)是利用可用資源并采取可能的措施，為人權(quán)項(xiàng)下的具體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。從海員人權(quán)的角度，國(guó)家也是被設(shè)立了保障和促進(jìn)海員人權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)：海事勞工公約所涉及海員人權(quán)權(quán)利包括就業(yè)條件、招募和安置、健康保護(hù)、醫(yī)療、福利和社會(huì)保障保護(hù)、體檢、職業(yè)健康等十幾項(xiàng)內(nèi)容，而這些領(lǐng)域?qū)⒎謩e由勞動(dòng)部門、社會(huì)保障部門、稅務(wù)、衛(wèi)生、交通運(yùn)輸部海事部門等主管部門負(fù)責(zé)，多重管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)履行能力和合作機(jī)制，將面臨的是上升到國(guó)家義務(wù)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

(三)國(guó)家對(duì)海員人權(quán)的“保護(hù)”義務(wù)及局限

國(guó)家對(duì)海員人權(quán)的“保護(hù)”義務(wù)綜合了立法、執(zhí)法以及行政管理等方式來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)海員證實(shí)現(xiàn)人權(quán)權(quán)利的時(shí)候，除了來自私人主體的侵害，更大程度會(huì)來自公權(quán)力的侵害。如果沒有為海員人權(quán)權(quán)利被侵犯時(shí)設(shè)定必要的救濟(jì)，或沒有制度保障這些救濟(jì)的有效實(shí)施，則海員的人權(quán)保護(hù)將流于形式。因此國(guó)家一方面必須建立一套有效的機(jī)制保護(hù)海員人權(quán)免受來自任何方面的侵犯，另一方面，如果一個(gè)國(guó)家未能有效地制止人權(quán)被侵犯或是未能提供給被侵犯的人權(quán)以有效的救濟(jì)，那么國(guó)際人權(quán)法中則將構(gòu)成該公約之下締約國(guó)的法律責(zé)任。[11]國(guó)家對(duì)海員人權(quán)的保護(hù)義務(wù)的難點(diǎn)，不是缺乏對(duì)私主體侵犯海員人權(quán)的規(guī)制，而是國(guó)家如何建立一套完善的保護(hù)機(jī)制，限制國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不作為造成的間接侵害。這也正是下文展開對(duì)我國(guó)海員社會(huì)保障制度欠缺的分析中，政府在建立海員社保機(jī)制時(shí)，公權(quán)力在引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)、組織和個(gè)人等私權(quán)利的博弈中沒起到應(yīng)有的作用，政府對(duì)海員人權(quán)保護(hù)的戰(zhàn)略意義認(rèn)知及海員人權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)不到位，導(dǎo)致國(guó)家在海員權(quán)益保障的政策、法律不健全，在保障海員人權(quán)的基本制度，即海員社會(huì)保障制度不健全等負(fù)面效應(yīng)，在從國(guó)際法上可歸責(zé)于國(guó)家在人權(quán)法的責(zé)任。[12]

四、完善我國(guó)海員社保機(jī)制對(duì)履行海員人權(quán)保護(hù)

隨著我國(guó)批準(zhǔn)加入了《2006年海事勞工公約》和該公約進(jìn)行履約階段，這部船員的人權(quán)法典即將作用于我國(guó)海事領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)海員的權(quán)益保障和政府的職責(zé)以及相應(yīng)法律的完善都有著重大影響。

(一)履約層面我國(guó)國(guó)內(nèi)法現(xiàn)狀

在我國(guó)，對(duì)我國(guó)海員勞動(dòng)權(quán)利保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)主要集中在《中華人民共和國(guó)海員條例》、《海員服務(wù)管理規(guī)定》、《海上交通安全法》等海事法規(guī)，以及《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等普遍適用于一般職業(yè)的法律。此外，還包括我國(guó)批準(zhǔn)加入或在全球范圍內(nèi)生效的國(guó)際公約，如《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家公約》(STCW公約)、《國(guó)際海上生命安全公約》(SOLAS公約)、《2006年海事勞工公約》等。上述法律法規(guī)形成了我國(guó)現(xiàn)有的海員權(quán)利法體系，基本上對(duì)海員的工作條件、就業(yè)條件、工作和休息時(shí)間、工資、福利、職業(yè)安全和健康保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，使我國(guó)海員的人權(quán)保護(hù)得到基本保障。雖然在制度和法律上，船員群體在享受一般職業(yè)群體的權(quán)利方面，特別是基本權(quán)利方面的平等性基本得到了保障。但是，基于船員職業(yè)特殊性的船員社會(huì)保障權(quán)卻還未達(dá)到理想水平。

船員社會(huì)保障體制缺失主要體現(xiàn)在立法上，缺乏專門的海員社會(huì)保障權(quán)保護(hù)的立法，同時(shí)缺乏專門的海員社會(huì)保障權(quán)保護(hù)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，加之海員社會(huì)保障權(quán)維權(quán)意識(shí)薄弱，這些因素共同構(gòu)成我國(guó)海員人權(quán)保障的一個(gè)短板。我國(guó)目前雖然在為加入《2006海事勞工公約》進(jìn)行論證和努力，由人力資源和社會(huì)保障部和交通部出臺(tái)了《海事勞工公約符合申明(征求意見稿)》，但是國(guó)內(nèi)法中海員法仍將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)缺位，保護(hù)船員權(quán)益的立法主要體現(xiàn)為部門規(guī)章。

(二)海員體面勞動(dòng)的人權(quán)內(nèi)涵及基本制度設(shè)計(jì)

影響海員實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的因素很多，其中，海員社會(huì)保障權(quán)是保障海員體面勞動(dòng)的重要制度設(shè)計(jì)。如果海員社會(huì)保障權(quán)受到阻礙，從根本上影響海員體面勞動(dòng)乃至人的尊嚴(yán)這一基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

《2006 海事勞工條約》規(guī)則4.5規(guī)定了海員社會(huì)保障權(quán)：成員國(guó)要確保其所在國(guó)的海員及其受贍養(yǎng)人能夠獲取符合本公約規(guī)定的社會(huì)保障權(quán)保護(hù)；成員國(guó)要采取實(shí)際行動(dòng)確保海員享有并逐步享有全面完善的社會(huì)保障權(quán)保護(hù)；要確保海員及其受贍養(yǎng)人享有不低于岸上工人所享受的社會(huì)保障權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)等等。在此基礎(chǔ)上，該公約還對(duì)海員所享受的社會(huì)保障權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并列舉了一些常見的權(quán)項(xiàng)。[7](P138)

海員的社會(huì)保障權(quán)作為應(yīng)然權(quán)利，包括社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)、社會(huì)救濟(jì)權(quán)三方面的內(nèi)容：(1)海員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的內(nèi)涵：獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、遺屬保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等權(quán)利。(2)海員社會(huì)福利又包括海員社會(huì)公共福利與職工海員福利待遇。海員社會(huì)公共福利的內(nèi)容主要包括下列機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)：海員工會(huì)，各港口的海員俱樂部，不以贏利為目的的海員職業(yè)介紹所，各港口的海員疾病治療中心等。海員職工福利待遇主要包括：遣返費(fèi)用、船上膳食供應(yīng)、醫(yī)療保健、起居艙室標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)假日加薪、帶薪休假、勞動(dòng)時(shí)間、停雇津貼、傷病津貼、療養(yǎng)津貼、殘疾津貼、遺屬津貼、祭葬費(fèi)等等。(3)海員社會(huì)救濟(jì)權(quán)是指當(dāng)船員生活難以維持最低水準(zhǔn)時(shí)，有要求國(guó)家和社會(huì)給予無償性的食物或其他形式的幫助的權(quán)利，使其基本生活得以保障并恢復(fù)。正是由于海事勞工公約的賦權(quán)，為海員權(quán)益的保護(hù)構(gòu)建了一道充分的人權(quán)保護(hù)屏障。

在本質(zhì)上，海員社會(huì)保障權(quán)與人權(quán)內(nèi)涵是相吻合的：海員社會(huì)保障權(quán)的目的是使海員最基本的生存權(quán)利得到滿足和保障，海員社會(huì)保障權(quán)保護(hù)的主要法益，是當(dāng)不能控制的道德偶然性而帶來的生存風(fēng)險(xiǎn)致使海員生活陷入不利境地時(shí)提供的救濟(jì)。從海員社會(huì)保障權(quán)和海員作為弱者身份的生存權(quán)的關(guān)系來看，海員社會(huì)保障權(quán)是海員生存權(quán)的救濟(jì)方式。海員作為弱勢(shì)群體，在遇到不利狀況時(shí)，由于自身救濟(jì)能力有限，往往是通過“物質(zhì)請(qǐng)求——國(guó)家?guī)椭S持生存”的救濟(jì)模式來實(shí)現(xiàn)其生存權(quán)的。海員社會(huì)保障權(quán)機(jī)制的建立和完善，就將在最大程度上降低海員職業(yè)中不能控制的道德偶然帶來的不公平和不正義，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)海員其他權(quán)利的平等權(quán)和發(fā)展權(quán)。建立起完備的海員社會(huì)保障體系，即海員的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)的建立既有專門立法依據(jù)，又有保障海員社會(huì)保障有效運(yùn)行的支持和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(三)海員勞動(dòng)權(quán)中社會(huì)保險(xiǎn)制度缺陷凸顯人權(quán)保障缺陷

在海員勞動(dòng)權(quán)保護(hù)的實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)海員行業(yè)的社會(huì)保障三個(gè)方面都存在突出的問題，按照我國(guó)海員的主要傭工方式，反映在社會(huì)保險(xiǎn)方面突出的問題如下：

1、對(duì)船公司自有海員的社會(huì)保險(xiǎn)保障能力不充分，沒有考慮到海員職業(yè)的特殊性，海員的職業(yè)特性決定了海員所需要保障的需求與陸地上其他職業(yè)有很大不同。但目前我國(guó)的保障依據(jù)主要是普適性社會(huì)保障權(quán)制度，這就造成了海員社會(huì)保障權(quán)水平低，對(duì)海員職業(yè)的保障能力不足。隸屬于船公司自有海員，即與船公司存在勞動(dòng)合同關(guān)系的海員，這是我國(guó)目前海員傭工方式的主要形式。我國(guó)海運(yùn)企業(yè)對(duì)船公司自有海員的社會(huì)保險(xiǎn)的安排，主要是參照對(duì)陸上職工的做法，船公司在為海員繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用時(shí)大多是以其陸上休假期間的工資為準(zhǔn)按百分比繳納。由于海員在船上工作期間的工資與在陸上休假期間的工資相差懸殊很大，海員按照休假期間基本生活費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)繳納社保不利于海員獲得充足的社保。

2、社會(huì)自由海員的社會(huì)保險(xiǎn)保障制度存在嚴(yán)重漏洞。當(dāng)前的海員社會(huì)保障權(quán)制度只對(duì)與船公司建立了勞動(dòng)關(guān)系的海員發(fā)生效力，對(duì)其他類型的自由海員，如，個(gè)體海員、家庭海員還未覆蓋，對(duì)海員職業(yè)的高流動(dòng)性造成的權(quán)利空白沒有相關(guān)銜接，對(duì)海員繳納義務(wù)也沒有強(qiáng)制性規(guī)定。目前我國(guó)船公司雇傭個(gè)體海員在社保問題的常見情形是，船公司與海員形成共識(shí)：在海員的工資及勞務(wù)費(fèi)用之外，如果涉及到海員的社會(huì)保障費(fèi)用，直接發(fā)放到現(xiàn)金收入里，不必由公司幫其繳納足額的社會(huì)保險(xiǎn)金。最終，導(dǎo)致海員在遭遇意外時(shí)，社保將發(fā)揮不了其應(yīng)有的保障作用，造成社會(huì)、雇主和個(gè)人共同承擔(dān)的社保機(jī)制嚴(yán)重受阻。

3、外派海員社會(huì)保險(xiǎn)保障不足。部分外派海員的勞動(dòng)關(guān)系由某一海員外派機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)時(shí)，這種機(jī)構(gòu)并沒有承擔(dān)社保的全部?jī)?nèi)容而只負(fù)擔(dān)海員的養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)，除此之外的社會(huì)保險(xiǎn)無人承擔(dān)。作為外派海員大國(guó)，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，他們?cè)趧趧?dòng)合同中很少涉及社會(huì)保障權(quán)特別是社會(huì)保險(xiǎn)條款，致使其社會(huì)保障權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，發(fā)生糾紛時(shí)也難援引國(guó)內(nèi)法進(jìn)行維權(quán)。

(四)海員社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)安排中存在的問題

在海員社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)方面，我國(guó)存在的主要問題是沒有強(qiáng)制的立法，實(shí)踐中各地做法差異比較大，甚至完全存在空白。就海員社會(huì)福利而言無論是海員社會(huì)公共福利與職工海員福利多沒有很好落實(shí)，例如，體現(xiàn)海運(yùn)社會(huì)公共福利的組織機(jī)構(gòu)海員工會(huì)、各港口的海員俱樂部作用，與國(guó)外的海員工會(huì)等組織相比形同虛設(shè)，據(jù)調(diào)查我國(guó)外派海員稱到國(guó)外能體驗(yàn)到海員工會(huì)的服務(wù)在國(guó)內(nèi)完全沒有。而不以贏利為目的的海員職業(yè)介紹所在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中更不存在，我國(guó)海事部門對(duì)此實(shí)際情況提出建議，通過建立獲得公益補(bǔ)貼的船員服務(wù)協(xié)會(huì)，取得中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)和船員服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，為海員免費(fèi)提供就業(yè)服務(wù)，[13]來逐步規(guī)范已經(jīng)形成的海員職業(yè)中介。至于海員的特殊福利待遇，應(yīng)該包括：遣返費(fèi)用、船上膳食供應(yīng)、醫(yī)療保健、起居艙室標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)假日加薪、帶薪休假、勞動(dòng)時(shí)間、停雇津貼、傷病津貼、療養(yǎng)津貼、殘疾津貼、遺屬津貼、葬祭費(fèi)等待遇。[14]目前我國(guó)各海運(yùn)企業(yè)做法不一。由于我國(guó)沒有這方面的法律規(guī)定，有的海運(yùn)企業(yè)或是根據(jù)交通部的若干規(guī)定來執(zhí)行，有的海運(yùn)企業(yè)完全沒有給予海員這部分福利待遇。至于外派船員的這種權(quán)益也不能得到法律保障。

我國(guó)目前尚沒有針對(duì)海員的社會(huì)救濟(jì)制度，海員救濟(jì)制度亟需發(fā)展。目前，反應(yīng)出我國(guó)海員救濟(jì)制度的一個(gè)緊迫問題是發(fā)生外派船員在國(guó)外被遺棄等情況，(欠薪2個(gè)月就算被遺棄)，用常規(guī)的外交途徑處理，即外交部會(huì)同交通運(yùn)輸部通過海事局把船員遣返回國(guó)，而這個(gè)渠道并非十分暢通，因?yàn)楸磺沸降拇瑔T如果離船后被欠薪金很可能得不到求償，沒有相應(yīng)的救濟(jì)制度保障被遺棄海員順利回國(guó)。由于海員的職業(yè)特點(diǎn)的國(guó)際性和流動(dòng)性，海員的救濟(jì)制度必須包含海員社會(huì)救濟(jì)的國(guó)際合作制度。通過公約規(guī)定的各成員國(guó)應(yīng)互相合作，應(yīng)保證國(guó)際流動(dòng)的海員通過繳費(fèi)或不繳費(fèi)的機(jī)制，獲得各成員國(guó)所提供的社會(huì)救濟(jì)權(quán)利是一種途徑。[15]此外，我國(guó)要滿足國(guó)際社會(huì)對(duì)海員救濟(jì)國(guó)際合作的要求，需要建立符合海員職業(yè)特點(diǎn)的社會(huì)救濟(jì)制度。

上述我國(guó)海員社會(huì)保障制度的缺失，雖然根本原因在于立法的空白，但是法律的產(chǎn)生植根于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)政策、文化乃至意識(shí)形態(tài)。國(guó)家社會(huì)保障制度的完善，海洋與航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，航海文化的影響以及海員的社會(huì)地位等因素，無不影響著一個(gè)國(guó)家海員社會(huì)保障體制的實(shí)踐與理論。本文認(rèn)為，這些影響因素中，政府在企業(yè)、個(gè)人的利益博弈起到關(guān)鍵的作用，不可否認(rèn)的是造成海員社會(huì)保障體系的欠缺，與政府的重視不足和政策扶持不力有很大的關(guān)系。

五、運(yùn)用社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施：建立海員救助基金

(一)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施下的海員救助基金厘定

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理主要針對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域所采取的公共措施，是關(guān)于社會(huì)保障的全新理念，集合政策、角色、策略和行動(dòng)的體制和社會(huì)過程，是一種合理分配政府、市場(chǎng)、民間機(jī)構(gòu)及個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的方法。針對(duì)海員職業(yè)的特殊性和危險(xiǎn)性，海事勞工公約2014年修正案規(guī)定了建立財(cái)務(wù)擔(dān)保系統(tǒng)，該體現(xiàn)包括社會(huì)保障、保險(xiǎn)或基金或其他類似的安排，形式由政府與船東組織和海員組織協(xié)商后確定。實(shí)則體現(xiàn)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法。

我國(guó)現(xiàn)行的海員社會(huì)保障制度存在困境中，最根本的問題是缺乏支持海員社會(huì)保障運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。一方面，負(fù)責(zé)維護(hù)我國(guó)海員合法權(quán)益的機(jī)構(gòu)無法從經(jīng)濟(jì)上提供給海員社會(huì)保障更多的支持，包括勞動(dòng)與社會(huì)保障部門、海事部門、海員工會(huì)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等。另一方面，支持海員社會(huì)保障的其他制度體系尚沒能完善，我國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)沒有包含船員的遣返費(fèi)用等責(zé)任，社會(huì)保險(xiǎn)中也沒有包含該項(xiàng)目，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度滿足不了海員社會(huì)保險(xiǎn)的需求，強(qiáng)制保險(xiǎn)盡管能夠以法律的手段強(qiáng)制性推廣，目前針對(duì)海員社會(huì)保障的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度尚在探索中，目前尚存在一些問題，例如，脫保率的存在，受害人索賠時(shí)直接索賠與程序都有一定障礙。

我國(guó)通過建立海員救助基金，有效帶動(dòng)海員社會(huì)保障體系的運(yùn)行。因此，需要對(duì)海員救助基金的基本問題進(jìn)行厘清：海員救助基金本身的性質(zhì)定位，在相關(guān)制度體系中所處的地位，該制度建立擬在海員社會(huì)保障體制中發(fā)揮的功能，以及相關(guān)主體在救助基金中作用和責(zé)任的分配等。對(duì)這些基本問題可以作如下回答：從救助基金的性質(zhì)定位看，海員救助基金也是國(guó)家社會(huì)救助體系的一部分。社會(huì)救助是國(guó)家與社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體提供生活保障的一種政策，以提供款物接濟(jì)與扶助的形式給貧困人口和不幸者的扶助措施。[16](P13-14)海員救助基金從體系上既是海員救濟(jì)機(jī)制的一個(gè)組成部分，救助基金是為了彌補(bǔ)“交強(qiáng)險(xiǎn)”覆蓋面上的漏洞而登上歷史舞臺(tái)的，[17]因此，海員救助基金亦為海員社會(huì)保障強(qiáng)制保險(xiǎn)的一種補(bǔ)充。海員救助基金的功能定位，是補(bǔ)償受害海員無法從其他途徑獲得賠償?shù)膿p害，這也是一般救助基金的基本功能定位。[10]當(dāng)海員社會(huì)保障的其他機(jī)制無能為力的時(shí)候，海員救助基金是受害海員尋求救濟(jì)的保底機(jī)制。因此，海員救助基金必然帶有社會(huì)福利的性質(zhì)，需要突出公權(quán)力的干預(yù)甚至政府的職責(zé)。如果對(duì)該制度的設(shè)計(jì)中沒有明確政府的職責(zé)，考慮到資金來源的充足性，對(duì)該基金的運(yùn)行建立有力的監(jiān)管制度，那么海員救助基金所能發(fā)揮社會(huì)保障功能就值得質(zhì)疑。為此，需要建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的，充分體現(xiàn)社會(huì)福利，級(jí)政府皆能發(fā)揮應(yīng)有作用的救助基金。無疑符合社會(huì)救助的本質(zhì)特征，救助基金作為國(guó)家社會(huì)救助體系的一員，具有明顯的社會(huì)保障性質(zhì)，體現(xiàn)社會(huì)福利的價(jià)值，突出政府的職責(zé)。而這些問題的回答需要從人權(quán)保護(hù)的高度作為指導(dǎo)原則，否則海員救助基金制度難以走向完善。

(二)建立海員救助基金的具體運(yùn)作方式

業(yè)界也曾對(duì)有關(guān)海員救助基金的具體運(yùn)行框架進(jìn)行設(shè)計(jì)：[18]我國(guó)海員救助基金設(shè)立的目的：為維護(hù)廣大海員合法權(quán)益提供資金保障；海員救助基金的主體，應(yīng)當(dāng)建立以財(cái)政部為主導(dǎo)，會(huì)同勞動(dòng)和社保部、交通部、海員工會(huì)、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)的聯(lián)合管理架構(gòu)；海員救助基金的管理運(yùn)作方式，可成立專門的海員救濟(jì)援助基金委員會(huì)，基金委員會(huì)的運(yùn)作以能保證基金管理組織的嚴(yán)密性和運(yùn)轉(zhuǎn)順暢性的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)來管理；在基金籌集上，各級(jí)政府，尤其是中央政府都有義務(wù)對(duì)基金進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。把中央和地方的財(cái)政預(yù)算支持作為基金來源的主要渠道，同時(shí)推行由船東或海員派遣公司負(fù)擔(dān)的海員強(qiáng)制性保險(xiǎn)，社會(huì)捐贈(zèng)、基金利息、代位追償所得等途徑逐年補(bǔ)充。此外，對(duì)于海員救助基金的其他重要問題，如，基金的資金安全保障、基金管理人員的法律責(zé)任、受害人及其親屬權(quán)益保護(hù)等也需作出制度安排。

總之，建立海員救助基金，從維護(hù)海員合法權(quán)益，幫助遭意外的海員擺脫困境等具體制度建設(shè)將起到完善海員社會(huì)保障機(jī)制的作用，從海員人權(quán)保護(hù)方面能體現(xiàn)我國(guó)政府對(duì)海員體面工作、海員權(quán)益保護(hù)的重視和積極態(tài)度。

六、建立海員人權(quán)保護(hù)機(jī)制的戰(zhàn)略意義

(一)海員群體是航運(yùn)業(yè)的核心要素，是我國(guó)打造航運(yùn)強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)海洋戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)

由于近年來我國(guó)海員隊(duì)伍內(nèi)部出現(xiàn)人員流失嚴(yán)重、職業(yè)吸引力不強(qiáng)等問題，海運(yùn)行業(yè)面臨海員人才青黃、職業(yè)隊(duì)伍不健康發(fā)展等狀況。造成上述狀況的原因中，船員社會(huì)保障權(quán)的不完善是其中重要的因素之一，船員社會(huì)保障權(quán)保護(hù)不僅僅關(guān)乎船員職業(yè)個(gè)人的生存和發(fā)展，更與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步緊密相連，是一個(gè)民生和社會(huì)問題。尤其是我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的推行，把中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球的利益結(jié)合在一起，保護(hù)海員人權(quán)，不僅是一個(gè)國(guó)家的責(zé)任，而且成為一種國(guó)際責(zé)任。作為國(guó)家責(zé)任就必須把對(duì)海員勞工權(quán)益的保護(hù)，落實(shí)到重視“船員勞動(dòng)法”的地位，完善海員立法保障嚴(yán)格執(zhí)法；作為國(guó)際責(zé)任，我國(guó)必須密切關(guān)注“國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)”的發(fā)展趨勢(shì)，尤其應(yīng)重視海事勞工公約，我國(guó)加入和履行海事勞工公約，也是我國(guó)海員人權(quán)保護(hù)機(jī)制與國(guó)際接軌的過程。

(二)海員人權(quán)體系的建立，同時(shí)也是一個(gè)海員對(duì)航運(yùn)業(yè)義務(wù)與責(zé)任體系的提升

從對(duì)廣東航運(yùn)企業(yè)的調(diào)研反應(yīng)出，在海員權(quán)益保障缺失的同時(shí)，也面臨著因船員隊(duì)伍中存在職業(yè)操守欠缺，缺乏責(zé)任感等原因造成海上事故和環(huán)境損害的問題。加強(qiáng)海員人權(quán)保護(hù)促進(jìn)海員合法權(quán)益，受益方不僅僅是海員，因?yàn)槿藱?quán)的保護(hù)關(guān)涉到整個(gè)社會(huì)，關(guān)乎被保護(hù)人的義務(wù)與責(zé)任。本文認(rèn)為，海員在享受到充分的人權(quán)保障時(shí)，也是其社會(huì)責(zé)任和職業(yè)道德提升之時(shí)，也是我國(guó)海運(yùn)企業(yè)乃至整個(gè)行業(yè)蓬勃發(fā)展之時(shí)，國(guó)家海運(yùn)戰(zhàn)略也必將從海員的人權(quán)保護(hù)中得到更好的實(shí)施。

(三)海員人權(quán)保護(hù)機(jī)制的建立將對(duì)中國(guó)人權(quán)保護(hù)進(jìn)程有所貢獻(xiàn)

一直以來，中國(guó)在人權(quán)問題上承受西方國(guó)家政府組織和非政府組織批評(píng)的聲音，很多情況下這種批評(píng)都是因?yàn)橥饨鐚?duì)中國(guó)所出現(xiàn)的人權(quán)思想爭(zhēng)鳴產(chǎn)生誤會(huì)和不甚了解造成的。除了通過積極主動(dòng)參與國(guó)際人權(quán)討論，致力于具體人權(quán)領(lǐng)域——海員人權(quán)保護(hù)的具體制度建立和實(shí)施，是中國(guó)從根本上消除這些偏見產(chǎn)生的可行途徑。到目前為止，我國(guó)對(duì)人權(quán)的保護(hù)，無論是國(guó)際層面的保護(hù)，還是在國(guó)內(nèi)層面的保護(hù)，大多在理論探討重于社會(huì)的實(shí)踐。[19]我國(guó)如果在海員人權(quán)保護(hù)制度上取得成就，無疑是對(duì)我國(guó)的人權(quán)進(jìn)程的重大貢獻(xiàn)?！叭藱?quán)得到切實(shí)尊重和保障”被我國(guó)政府確立為全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一。與這一目標(biāo)相一致，我國(guó)政府提出了一系列重大部署和戰(zhàn)略舉措，為人權(quán)保障中國(guó)夢(mèng)提供了實(shí)現(xiàn)途徑。[20](P153)海員人權(quán)保護(hù)制度的有效落實(shí)，將是我國(guó)在簽署了聯(lián)合國(guó)兩大人權(quán)公約后，在具體人權(quán)領(lǐng)域中證明我國(guó)已經(jīng)積極參與到國(guó)際人權(quán)保護(hù)中來的最生動(dòng)具體的表達(dá)。因此，海員人權(quán)保護(hù)機(jī)制的建立和完善任重而道遠(yuǎn)。