康京濤

?

生態(tài)修復(fù)市場化的法理解構(gòu)與困境突圍

康京濤

(江西師范大學(xué)政法學(xué)院，江西南昌，330022)

作為一種新型的環(huán)境治理方式，生態(tài)修復(fù)市場化在國家法律政策中予以明確，實(shí)踐中呈現(xiàn)出“政企合作”與“企企合作”的運(yùn)行模式。生態(tài)修復(fù)市場化的“政企合作”模式打破了傳統(tǒng)環(huán)境治理的單一政府管制而轉(zhuǎn)變?yōu)楣胶献?，“企企合作”模式將污染者承?dān)生態(tài)修復(fù)行為(行為責(zé)任)轉(zhuǎn)變?yōu)橄虻谌叫迯?fù)企業(yè)支付修復(fù)費(fèi)用(經(jīng)濟(jì)責(zé)任)。受制于當(dāng)前我國生態(tài)修復(fù)市場化的法治不完善，生態(tài)修復(fù)市場化面臨著生態(tài)修復(fù)行業(yè)的專業(yè)化程度不高、監(jiān)督管理不暢、責(zé)任界定不清等障礙。法律作為有效且重要的社會(huì)調(diào)控機(jī)制，應(yīng)從生態(tài)修復(fù)市場化的制度規(guī)范、監(jiān)督體系、責(zé)任分配三個(gè)維度予以完善。

生態(tài)修復(fù)市場化；公私合作；制度規(guī)范；監(jiān)督管理；責(zé)任界定

一、問題提出：法律政策推動(dòng)下的生態(tài)修復(fù)市場化

伴隨生態(tài)環(huán)境損害的加劇，黨和國家對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的政策愈加明確，并在一系列的文件中明確了生態(tài)修復(fù)市場化的定位。2013年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，提出“誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。2014年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確了以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的第三方治理機(jī)制。之后，上海、河北、吉林、山西、安徽、陜西、黑龍江、甘肅、青海、北京、河南、四川、福建、云南、廣東、內(nèi)蒙古、貴州等17個(gè)省、市、自治區(qū)頒布了推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見，2017年8月環(huán)保部也出臺了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》。與此同時(shí)，財(cái)政部印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(2015)把“環(huán)境治理”服務(wù)列入政府采購的指導(dǎo)目錄，中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(2015)、國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2015)和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2016)及《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》(2016)都明確提出推行環(huán)境污染第三方治理市場化機(jī)制、推動(dòng)治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于責(zé)任主體明確的濕地修復(fù)，既可以自行開展，也可以委托具備修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)。國家政策文件對生態(tài)修復(fù)的市場化定位，一方面反映出生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，另一方面表明國家推動(dòng)受損生態(tài)壞境修復(fù)的決心。

在國家政策的指引下，生態(tài)修復(fù)市場化得到了新近地方立法和部門規(guī)章的響應(yīng)?！锻恋貜?fù)墾條例》(2011)第23條規(guī)定了縣級以上人民政府可以吸引社會(huì)投資對歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進(jìn)行復(fù)墾?！逗笔⊥寥牢廴痉乐螚l例》(2016)第54條規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)第三方開展土壤污染控制與修復(fù)，建立土壤污染防治市場化機(jī)制。《三亞市山體保護(hù)條例》(2016)第23條規(guī)定了山體損害修復(fù)治理責(zé)任人和市人民政府可以委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施修復(fù)治理工程。《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法(試行)》(2012)第29條第7款規(guī)定了污染場地的治理及修復(fù)單位需委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行?！段廴就寥拉h(huán)境管理辦法(試行)》(2017)第25條規(guī)定了土地使用權(quán)人可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行污染地塊的治理與修復(fù)，但要防止治理修復(fù)中的二次污染。在沒有國家法的規(guī)定下，新近地方立法和部門規(guī)章對生態(tài)修復(fù)市場化的規(guī)定，體現(xiàn)了地方和部門的立法創(chuàng)新。

然而，作為一種新型的環(huán)境治理方式，生態(tài)修復(fù)市場化并未像環(huán)境污染第三方治理一樣，引起學(xué)界廣泛關(guān)注。已有研究也較為薄弱，為數(shù)不多的研究主要采取了三種路徑：一是以生態(tài)修復(fù)責(zé)任理論為核心，涉及了生態(tài)修復(fù)的市場化機(jī)制[1?4]①；二是以生態(tài)恢復(fù)性司法為核心，涉及了生態(tài)修復(fù)市場化[1,5?8]②；三是以環(huán)境污染第三方治理為核心，將生態(tài)修復(fù)市場化納入第三方治理的法治范疇[9?12]③。實(shí)際上，這三種路徑對生態(tài)修復(fù)市場化的討論都只是映射，缺乏全面系統(tǒng)、獨(dú)立的闡釋。究其原因，一個(gè)可能的解釋是，生態(tài)修復(fù)市場化屬于環(huán)境污染治理的下位概念，從屬于環(huán)境污染第三方治理的法治理論。但需要指出的是，與一般環(huán)境污染第三方治理不同，生態(tài)修復(fù)市場化是政府或污染企業(yè)的單純技術(shù)治理委托，并不涉及政府的項(xiàng)目融資(BOT、TOT、DBFO)，也不涉及污染企業(yè)的“托管運(yùn)營服務(wù)”[13]，其法律關(guān)系相對明確。因而，環(huán)境污染第三方治理的法治理論并不能完全解釋生態(tài)修復(fù)市場化的法理邏輯，化解其制度困境。故此，本文以生態(tài)修復(fù)市場化的法理邏輯和制度困境為核心，試圖對當(dāng)下日益高漲的生態(tài)修復(fù)市場化做一微觀的法治觀察。

二、生態(tài)修復(fù)市場化的法理解構(gòu)

按照生態(tài)修復(fù)市場化合作對象的不同，生態(tài)修復(fù)市場化的實(shí)踐模式可以區(qū)分為：政府和第三方企業(yè)合作的生態(tài)修復(fù)、污染企業(yè)和第三方企業(yè)合作的生態(tài)修復(fù)，即“政企合作”模式與“企企合作”模式?！罢蠛献鳌蹦Ｊ酱蚱屏藗鹘y(tǒng)環(huán)境治理的單一政府管制而轉(zhuǎn)變?yōu)楣胶献??！捌笃蠛献鳌蹦Ｊ綄⑽廴菊叱袚?dān)生態(tài)修復(fù)行為轉(zhuǎn)變?yōu)橄虻谌叫迯?fù)企業(yè)支付修復(fù)費(fèi)用，即行為責(zé)任轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

(一) “政企合作”模式：從單一管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣胶献?/h3>

“政企合作”模式是指政府通過向生態(tài)修復(fù)企業(yè)購買社會(huì)服務(wù)，對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的模式。這種模式主要包括三種情形：一是政府主導(dǎo)實(shí)施的自然生態(tài)修復(fù)工程。如，東北老工業(yè)基地環(huán)境污染形成機(jī)理與生態(tài)修復(fù)工程，“三河、三湖”重點(diǎn)水污染治理工程，太湖水污染控制與水體修復(fù)技術(shù)及工程示范，以及我國草原、森林、海洋、礦山等領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)工程。二是政府主導(dǎo)的歷史遺留污染場地的修復(fù)。如，2010年蘇州市政府與蘇州同和環(huán)保工程有限公司簽訂合資合同，對蘇化舊廠址地塊的修復(fù)；2014年1月，湖南湘潭市岳塘區(qū)政府與永清集團(tuán)簽署合作協(xié)議合資組建“湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司”，對工業(yè)園區(qū)污染場地進(jìn)行修復(fù)。三是損害者支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用由政府組織修復(fù)。如，在海洋生態(tài)損害中，如果經(jīng)海事法院審判損害者需承擔(dān)責(zé)任的，法院可以判決損害者向海事局支付生態(tài)損害賠償款，海事局將其所得款項(xiàng)用于生態(tài)修復(fù)。

生態(tài)修復(fù)市場化的“政企合作”模式可以進(jìn)一步解釋為，是基于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體不明或滅失的情況[14]，政府委托專業(yè)生態(tài)修復(fù)企業(yè)對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，政府提供財(cái)政支持的模式。這種模式也可以被稱為擔(dān)保國家模式下國家對公用事業(yè)的建設(shè)及公共產(chǎn)品提供的政府購買公共服務(wù)模式，屬于政府公私合作模式之一，亦稱公私協(xié)力[15]，也稱之為公私合作。所謂公私合作，美國學(xué)者Stephenson認(rèn)為是公、私部門之間一種動(dòng)態(tài)的相互合作過程[16]。Langton認(rèn)為公私合作關(guān)系意味著政府、企業(yè)、非營利團(tuán)體和市民共同合作并分享資源，以滿足社會(huì)需 求[17]。簡而言之，“公私合作”中的“公”，是指代表國家公權(quán)力行使的政府部門和機(jī)構(gòu)；“私”則與“公”相對，是指普通的自然人和法人；“合作”是指為履行公共任務(wù)公私雙方的協(xié)作行動(dòng)[8]。

基于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，政府所要承擔(dān)的生態(tài)修復(fù)義務(wù)之所以要選擇政企合作模式予以完成，而不是親力親為，是出于生態(tài)修復(fù)效能的考慮。生態(tài)修復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)的專業(yè)性極強(qiáng)的技術(shù)工程，在現(xiàn)代公共治理的理念下，國家面臨著人力、物力、財(cái)力、智力的不足，無法親自執(zhí)行生態(tài)修復(fù)行為，為人民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障，而讓專業(yè)修復(fù)機(jī)構(gòu)對受損生態(tài)環(huán)境代為修復(fù)，彌補(bǔ)了國家自身量能的不足。另外，伴隨環(huán)境問題的加劇，國家環(huán)境管理任務(wù)日益擴(kuò)張，從最初的污染防治已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴痉乐闻c自然資源保護(hù)并重。面對環(huán)境問題所帶來的行政公共性范圍的擴(kuò)大，許多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)產(chǎn)生了混亂的情形，其所造成的不僅是未有法律授權(quán)而行政的問題，也有可能導(dǎo)致行政部門無法妥善處理的問題[19]。通過“政企合作”實(shí)施生態(tài)修復(fù)，政府由生態(tài)修復(fù)的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)化為生態(tài)修復(fù)的引導(dǎo)者和協(xié)作者，擺脫了長期以來政府對生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目全權(quán)負(fù)責(zé)的局面，發(fā)揮了市場在資源配置中的決定作用，有助于國家行政任務(wù)的完成，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的效益最大化和效率最優(yōu)化。從世界范圍來看，這已是一種趨勢和潮流。新加坡實(shí)施的著名的ABC水計(jì)劃示范項(xiàng)目——加冷河修復(fù)，就是由德國戴水道公司提供專業(yè)技術(shù)支持[20]。日本從20世紀(jì)70年代開始就逐步形成了以政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民廣泛參與的污染治理體系，并出臺相應(yīng)的政策和措施，促進(jìn)了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。截至2012年，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員達(dá)到243萬人，市場規(guī)模約86萬億日元，占全國所有產(chǎn)業(yè)規(guī)模的9.6%[21]。

生態(tài)修復(fù)市場化的“政企合作”依賴于契約行政，是通過招標(biāo)與第三方修復(fù)企業(yè)簽訂協(xié)議、購買修復(fù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)的。按照我國行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)，以實(shí)施行政任務(wù)為目的的契約，其法律屬性為行政契約[22]。但生態(tài)修復(fù)政企合作具有社會(huì)公共利益保護(hù)和行政任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的雙重特性，其契約的達(dá)成賦予了生態(tài)修復(fù)企業(yè)的充分自由，保留了行政主體單方面合同履行、變更、解除的權(quán)利。誠如柯堅(jiān)教授所認(rèn)為的，協(xié)作契約以最大限度地保障契約目的和契約合意為平衡點(diǎn)，一方面維護(hù)了契約當(dāng)事人的地位平等和契約自由，另一方面又實(shí)現(xiàn)了行政主體在民主行政中的“契約當(dāng)事人”與“公益代表人”雙重身份的自由切換[23]。因而，這種契約既具有行政性，也具有私法合意性。

(二) “企企合作”模式：從行為責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)責(zé)任

“企企合作”模式是指負(fù)有修復(fù)義務(wù)的責(zé)任人通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托第三方生態(tài)修復(fù)企業(yè)對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的合作模式。2007年北京建工環(huán)境修復(fù)有限責(zé)任公司承擔(dān)的北京紅獅涂料廠土壤修復(fù)項(xiàng)目和2013年湖南永清環(huán)保股份有限公司承擔(dān)的蘇州安利化工廠原址場地污染土壤治理修復(fù)項(xiàng)目，都是負(fù)有修復(fù)義務(wù)的責(zé)任人委托第三方修復(fù)企業(yè)代為修復(fù)的“企企合作”模式。同時(shí)，自2015年我國試點(diǎn)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以來，在環(huán)境公益訴訟的推動(dòng)下，呈現(xiàn)出一些污染企業(yè)委托修復(fù)企業(yè)對受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的司法判決。如，江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案，法院判決被告需委托有土壤處理資質(zhì)的單位制訂土壤修復(fù)方案①。在“企企合作”模式下，委托方和第三方生態(tài)修復(fù)企業(yè)之間是平等的民事主體，雙方基于自愿達(dá)成生態(tài)修復(fù)委托合同，其合同的屬性為民事合同。

生態(tài)修復(fù)市場化的“企企合作”模式，使得“產(chǎn)污”與“修復(fù)”主體分離，使生態(tài)修復(fù)模式從“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l污染、誰付費(fèi)、第三方修復(fù)”的新模式。簡言之，就是將污染者的修復(fù)責(zé)任(行為責(zé)任)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)責(zé)任，污染者向第三方修復(fù)企業(yè)支付費(fèi)用，由第三方修復(fù)企業(yè)完成污染者造成的環(huán)境損害 修復(fù)。

“誰污染、誰治理”源自1972年國際經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織在《關(guān)于環(huán)境政策國際層面指導(dǎo)原則的建議》中提出的“污染者負(fù)擔(dān)原則”?！拔廴菊哓?fù)擔(dān)原則”提出之初，只是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)原則，其目的在于指導(dǎo)污染治理和控制費(fèi)用的分配，防止政府通過補(bǔ)貼治理污染、企業(yè)無需承擔(dān)治污費(fèi)用，造成產(chǎn)品的價(jià)格低于其他將治污費(fèi)用納入產(chǎn)品成本和服務(wù)的國家，影響國際貿(mào)易和投資的公平。之后，由于該原則契合了污染責(zé)任公平分擔(dān)的要求和呼聲，得到了國際組織和各個(gè)國家的響應(yīng)，轉(zhuǎn)化成一種法律原則[24]。在我國，“污染者負(fù)擔(dān)原則”經(jīng)歷了從“誰污染誰治理原則”到“污染者治理原則”，再到“損害擔(dān)責(zé)原則”的演進(jìn)。1979年我國《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第6條曾提出“誰污染誰治理”的原則，建立了排污收費(fèi)制度，并在1981年國務(wù)院《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》中得到了強(qiáng)調(diào)。由于這一原則僅適用于已經(jīng)產(chǎn)生的污染治理，責(zé)任范圍較少，屬于事后補(bǔ)救的原則，所以我國1989年《環(huán)境保護(hù)法》將其修改為“污染者治理”原則。污染者治理原則從宏觀上明確了治理污染的責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)“治理”。但實(shí)際上，污染者治理原則在運(yùn)行中被異化為污染者的技術(shù)改造、污染者的限期治理、污染者的排污收費(fèi)等制度，并未落實(shí)對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理。為此，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在“污染者治理原則”的基礎(chǔ)上，將其升華為“損害擔(dān)責(zé)原則”。根據(jù)呂忠梅教授編著的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法法律釋義》，損害擔(dān)責(zé)原則是指在生產(chǎn)和其他活動(dòng)中造成環(huán)境污染和破壞、損害他人權(quán)益或者公共利益的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失、治理污染、恢復(fù)生態(tài)的責(zé)任[25]。由此看來，“損害擔(dān)責(zé)原則”中的“責(zé)”包含了污染者的生態(tài)修復(fù)義務(wù)，并且這種修復(fù)治理義務(wù)是一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)，在污染事故所導(dǎo)致的民事?lián)p害賠償責(zé)任中，屬于一種行為責(zé)任，并不是簡單的民事?lián)p害賠償。

“誰污染、誰治理”是傳統(tǒng)的環(huán)境管理理念，強(qiáng)調(diào)污染企業(yè)為自己的污染行為買單。污染企業(yè)是治理主體，適用于一般性污染治理。一般性污染治理屬于廢水、廢氣、廢渣的點(diǎn)源治理，即工廠排污口的治理，是通過污染處理設(shè)施，對污染物進(jìn)行處理凈化，以達(dá)到國家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。通常狀態(tài)下，治理的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于生態(tài)修復(fù)，只要排污企業(yè)配置了污染處理設(shè)施，保證污染處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，污染物就會(huì)得到凈化。而生態(tài)修復(fù)是對受損生態(tài)環(huán)境的面源治理，屬于補(bǔ)救措施，技術(shù)要求高，需要遵循生態(tài)環(huán)境的自然規(guī)律，借助外力使其功能恢復(fù)。受制于這種專業(yè)技術(shù)性的限制，大多污染企業(yè)根本不具備生態(tài)修復(fù)的技術(shù)。同時(shí)，企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，要求污染企業(yè)自為修復(fù)，消解了企業(yè)的核心競爭力，而將自為修復(fù)義務(wù)剝離出來，交由專業(yè)第三方，污染企業(yè)可以專注于生產(chǎn)活動(dòng)，提高經(jīng)濟(jì)效率。另外，生態(tài)修復(fù)企業(yè)專門從事修復(fù)技術(shù)的研發(fā)，不僅避免了污染企業(yè)自主研發(fā)生態(tài)修復(fù)技術(shù)的費(fèi)用，而且具有專業(yè)化的管理人員，實(shí)現(xiàn)了資源的整合利用。當(dāng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)可以形成聚集經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生企業(yè)聚集而成的整體系統(tǒng)功能大于在分散狀態(tài)下各企業(yè)所能實(shí)現(xiàn)的功能之和，環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)便由此形成[13]。生態(tài)修復(fù)市場化的“企企合作”體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)由過程管理向目標(biāo)管理的轉(zhuǎn)向，突出了企業(yè)的市場主體地位，改變了傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理主體格局，將“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)向“誰污染、誰付費(fèi)、第三方修復(fù)”，從而將污染者的承擔(dān)生態(tài)修復(fù)行為(行為責(zé)任)轉(zhuǎn)變?yōu)橄虻谌叫迯?fù)企業(yè)支付修復(fù)費(fèi)用(經(jīng)濟(jì)責(zé)任)。

三、生態(tài)修復(fù)市場化的現(xiàn)實(shí)困境

國家法律政策的生態(tài)修復(fù)市場化導(dǎo)向，一方面為污染行為戴上了“緊箍咒”，另一方面促進(jìn)了生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，要推動(dòng)生態(tài)修復(fù)市場化仍然面臨著“知易行難”的困境。

(一) 生態(tài)修復(fù)行業(yè)的專業(yè)化程度不高

生態(tài)修復(fù)市場化需要形成自發(fā)的市場秩序，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在市場配置中，生態(tài)修復(fù)行業(yè)作為生態(tài)修復(fù)的實(shí)施主體往往直接決定著修復(fù)工作的效能。與傳統(tǒng)污染治理機(jī)理不同，生態(tài)修復(fù)是通過物理、化學(xué)與生物等技術(shù)措施使受損的生態(tài)環(huán)境功能得到恢復(fù)，這一過程任務(wù)重、難度大，對于行業(yè)的專業(yè)化程度提出了更高的要求。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，生態(tài)修復(fù)行業(yè)已經(jīng)歷了三四十年的發(fā)展，僅土壤修復(fù)領(lǐng)域 就占到環(huán)保總產(chǎn)值的30%~50%，占GDP的0.5%~ 0.7%[26]。而我國生態(tài)修復(fù)行業(yè)屬于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的新興領(lǐng)域，處于起步階段。國內(nèi)從事土壤修復(fù)的企業(yè)數(shù)量在900家左右，大部分在近5年出現(xiàn)，企業(yè)收入在1億元以下[27]。同時(shí)，土壤修復(fù)行業(yè)每年的訂單不足百億，市場集中度較高，行業(yè)的前5家單位占到了訂單比例的60%[28]。這充分暴露出我國生態(tài)修復(fù)行業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；牟蛔恪?/p>

究其原因，主要有三。首先，由于生態(tài)修復(fù)行業(yè)投資大、風(fēng)險(xiǎn)大，導(dǎo)致了融資難。生態(tài)修復(fù)的科學(xué)技術(shù)性決定了其投入資金巨大，同時(shí)也面臨著修復(fù)過程中的再次污染或其他事故的風(fēng)險(xiǎn)，這些因素制約著生態(tài)修復(fù)行業(yè)的融資。融資難問題導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)行業(yè)沒有足夠的資金用于生態(tài)修復(fù)技術(shù)的研發(fā)，致使一些企業(yè)或?qū)Ｗ⒂谒w修復(fù)或?qū)Ｗ⒂诘V山修復(fù)或?qū)Ｗ⒂谕寥佬迯?fù)，整個(gè)市場結(jié)構(gòu)分散，集中度不高。其次，在傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”模式下，污染企業(yè)的自為修復(fù)行為無須繳納相關(guān)稅費(fèi)，所耗成本可以計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，而生態(tài)修復(fù)的市場化意味著生態(tài)修復(fù)企業(yè)需要繳納相關(guān)稅費(fèi)。這對于目前整體實(shí)力偏弱、盈利有限的生態(tài)修復(fù)企業(yè)來說，無疑又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)壓力。最后，生態(tài)修復(fù)涉及了眾多的產(chǎn)業(yè)，其上游企業(yè)為檢測機(jī)構(gòu)、修復(fù)用劑供應(yīng)商、設(shè)備供應(yīng)商等，因而僅有技術(shù)沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套無法實(shí)施修復(fù)行為，需要有一個(gè)大的環(huán)保產(chǎn)業(yè)為其提供基礎(chǔ)。作為社會(huì)調(diào)控強(qiáng)有力的保障，法律政策亟需針對以上三個(gè)原因，做出規(guī)范。

(二) 生態(tài)修復(fù)市場化的監(jiān)督管理不暢

作為一種新型的環(huán)境治理手段，生態(tài)修復(fù)市場化監(jiān)督管理的最直接法律規(guī)范來源于環(huán)境第三方治理的相關(guān)政策法規(guī)。雖然這些政策法規(guī)將完善監(jiān)管體系作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容予以強(qiáng)調(diào)，并提出了一些具體的監(jiān)管措施，但由于缺少國家層面的硬性規(guī)定，生態(tài)修復(fù)市場化監(jiān)督管理存在著兩方面問題：一是生態(tài)修復(fù)行業(yè)準(zhǔn)入、考核、退出機(jī)制缺位。實(shí)踐中，一些企業(yè)通過成立關(guān)聯(lián)公司，進(jìn)行“偽第三方治理”，還有些地方出現(xiàn)了項(xiàng)目招標(biāo)暗箱操作、低價(jià)中標(biāo)等亂象[29]。二是生態(tài)修復(fù)監(jiān)督主體和監(jiān)督內(nèi)容不明確。歐盟《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》前言第(16)款規(guī)定“環(huán)境恢復(fù)工作應(yīng)當(dāng)以有效的方式進(jìn)行，以確保實(shí)現(xiàn)相關(guān)的恢復(fù)目標(biāo)，并應(yīng)在主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管下正確實(shí)施”[30]。受制于我國環(huán)境管理體制的“分散+統(tǒng)一”的模式，生態(tài)修復(fù)的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)分散在不同的環(huán)境管理部門，監(jiān)管形式尚未固定，這為生態(tài)修復(fù)的行政監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。在司法實(shí)踐中，通過公益訴訟，法院判決責(zé)任人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的，誰應(yīng)當(dāng)對生態(tài)修復(fù)行為實(shí)行監(jiān)管，是法院還是環(huán)保行政機(jī)關(guān)？環(huán)保行政機(jī)關(guān)如何對生態(tài)修復(fù)進(jìn)行監(jiān)督？規(guī)定不明。

舉例說明，2016年震驚全國的江蘇常州“毒地”事件，在暴露出“毒地”治理責(zé)任問題的同時(shí)，也暴露出生態(tài)修復(fù)市場化的監(jiān)管問題。一是修復(fù)主體層層轉(zhuǎn)包，自由任性。2014年常州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展(集團(tuán))總公司牽頭啟動(dòng)了對常隆地塊的修復(fù)工程。修復(fù)過程中，常州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展(集團(tuán))總公司先是將修復(fù)工程委托給黑牡丹(集團(tuán))股份有限公司，黑牡丹(集團(tuán))股份有限公司又委托給黑牡丹建設(shè)投資有限公司，黑牡丹建設(shè)投資有限公司又委托給江蘇天馬萬象建設(shè)集團(tuán)有限公司，江蘇天馬萬象建設(shè)集團(tuán)有限公司又委托給了其他公司。二是修復(fù)方案隨意調(diào)整，不受約束?！岸镜亍笔录l(fā)后，常州新北區(qū)政府在未征詢利益相關(guān)者意見的情況下，組織專家制定并實(shí)施常隆地塊應(yīng)急處理方案，對原有的毒地修復(fù)方案進(jìn)行了調(diào)整，將常隆地塊的規(guī)劃用途從商業(yè)開發(fā)改為公共綠地。在常隆地塊修復(fù)中，修復(fù)主體的層層轉(zhuǎn)包與修復(fù)方案的隨意調(diào)整，充分反映出政府只關(guān)注常隆地塊的治理結(jié)果，對于第三方接手后運(yùn)營的好壞置之不問，缺乏對第三方修復(fù)的全過程監(jiān)管。

(三) 生態(tài)修復(fù)市場化的責(zé)任界定不清

在傳統(tǒng)環(huán)境治理模式中，污染者承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任并作為行政相對人承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。生態(tài)修復(fù)市場化改變了傳統(tǒng)治理模式搭建的單向責(zé)任關(guān)系，在環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系與行政管理法律關(guān)系之外引入了環(huán)境服務(wù)合同法律關(guān)系，使法律責(zé)任問題更為復(fù)雜[10]?！罢蠛献鳌蹦Ｊ较抡趪伊x務(wù)履行生態(tài)修復(fù)的職責(zé)，而“企企合作”模式下污染者基于環(huán)境侵權(quán)承擔(dān)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的義務(wù)，兩種合作模式最終都將生態(tài)修復(fù)工作委托給了專門的生態(tài)修復(fù)企業(yè)。那么，這是否意味著生態(tài)修復(fù)責(zé)任本身的轉(zhuǎn)移？從國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》和地方發(fā)布的關(guān)于第三方治理服務(wù)的意見來看，都只是籠統(tǒng)規(guī)定了“排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，被委托方承擔(dān)合同約定的治理責(zé)任”。也就是說，在生態(tài)修復(fù)市場化中，污染者依然是生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體，而生態(tài)修復(fù)企業(yè)承擔(dān)的是合同約定的生態(tài)修復(fù)工作，因而污染者環(huán)境侵權(quán)造成的生態(tài)修復(fù)責(zé)任并未發(fā)生轉(zhuǎn)移，委托者仍肩負(fù)著侵權(quán)法上的注意義務(wù)。

然而，生態(tài)修復(fù)本身存在較大風(fēng)險(xiǎn)，作為服務(wù)于政府或污染者的生態(tài)修復(fù)企業(yè)，如果在生態(tài)修復(fù)過程中出現(xiàn)二次污染或存在違規(guī)，相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任如何界定？由誰承擔(dān)？是不是可以依照國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》中“排污企業(yè)的主體責(zé)任”予以認(rèn)定，由排污企業(yè)來承擔(dān)呢？對此，欠缺法律依據(jù)。誠如有學(xué)者認(rèn)為的那樣，若修復(fù)企業(yè)只承擔(dān)治理責(zé)任，一旦出現(xiàn)事故由排污企業(yè)承擔(dān)，顯失公平[31]。所以，問題的核心是主體責(zé)任到底是什么責(zé)任？法律中有沒有主體責(zé)任這一概念？答案是否定的，法律中只有責(zé)任主體并未有主體責(zé)任。近年來的實(shí)踐表明，一些排污企業(yè)借第三方治理之名，推卸自身責(zé)任，排污企業(yè)與生態(tài)修復(fù)企業(yè)之間的責(zé)任邊界問題，嚴(yán)重制約著生態(tài)修復(fù)企業(yè)發(fā)展的積極性。

四、推動(dòng)生態(tài)修復(fù)市場化的法律保障

生態(tài)修復(fù)市場化順應(yīng)時(shí)代潮流，但面臨著諸多困境。法律作為有效且重要的社會(huì)調(diào)控機(jī)制，應(yīng)從生態(tài)修復(fù)市場化的制度規(guī)范、監(jiān)督體系、責(zé)任分配三個(gè)維度予以完善，發(fā)揮其“保駕護(hù)航”作用。

(一) 構(gòu)建生態(tài)修復(fù)市場運(yùn)行的制度規(guī)范

首先，建立生態(tài)修復(fù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是利用市場手段支持產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展的政策。按照采取的手段不同，可以劃分為正向的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和反向的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。正向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策包括了政府補(bǔ)貼、稅收減免、政府貼息或低息貸款，以及價(jià)格優(yōu)惠等。反向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策主要通過稅收來解決產(chǎn)品的“外部性”，抑制環(huán)境污染破壞行為。針對生態(tài)修復(fù)市場化所面臨的融資、稅負(fù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)化的三重壓力，需要通過稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持政策促使生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。就稅收優(yōu)惠而言，我國《企業(yè)所得稅法》(2007)第27條規(guī)定，從事環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的企業(yè)可以免征或減少所得稅。生態(tài)修復(fù)屬于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，理應(yīng)享受法律所規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。在具體優(yōu)惠實(shí)施中可以參照城市生活污水處理廠，實(shí)施“三免三減半”的稅收政策，即企業(yè)前3年免征所得稅，第四年至第六年所得稅征收一半。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，與財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠相比，由于其依托市場發(fā)揮作用，具有“可持續(xù)性”。就金融支持而言，應(yīng)當(dāng)為生態(tài)修復(fù)企業(yè)上市融資提供政策支持，對生態(tài)修復(fù)企業(yè)銀行的貸款項(xiàng)目進(jìn)行免息、減息或政府貼息，拓展生態(tài)修復(fù)企業(yè)的融資擔(dān)保范圍。同時(shí)，國家還應(yīng)該通過科研立項(xiàng)大力開展以恢復(fù)方案、恢復(fù)成本為導(dǎo)向的技術(shù)研究，支持相關(guān)技術(shù)的研發(fā)，加強(qiáng)對評估人員的專業(yè)化指引。

其次，建立生態(tài)修復(fù)行業(yè)準(zhǔn)入、評價(jià)及退出機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，目前我國還沒有明確的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，從事生態(tài)修復(fù)的企業(yè)以中小企業(yè)居多，從業(yè)者相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)也是參差不齊[32]，這將導(dǎo)致一些企業(yè)為了謀取經(jīng)濟(jì)利益在專業(yè)技術(shù)不達(dá)標(biāo)的情況下，進(jìn)入生態(tài)修復(fù)行業(yè)市場。對此，2017年環(huán)境保護(hù)部頒布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》提出建議，鼓勵(lì)構(gòu)建第三方治理信息平臺，強(qiáng)化第三方治理信息公開，依法公布治理效果不達(dá)標(biāo)、技術(shù)服務(wù)能力弱、運(yùn)營管理水平低、綜合信用差的第三方名單。因而，為了確保該實(shí)施意見的落實(shí)，在生態(tài)修復(fù)行業(yè)，各級政府一方面應(yīng)通過誠信管理、“黑名單”制度，建立信息公開和市場化評價(jià)制度，將生態(tài)修復(fù)技術(shù)服務(wù)能力弱、管理水平低下、信用等級差的生態(tài)修復(fù)企業(yè)向社會(huì)公布，讓生態(tài)修復(fù)服務(wù)技術(shù)能力強(qiáng)、管理水平高、信用等級好的企業(yè)優(yōu)先享受政府優(yōu)惠措施，對于多次違法或造成重大環(huán)境污染事故的生態(tài)修復(fù)企業(yè)，依法清理出市場，逐步形成規(guī)范的市場秩序。另一方面，應(yīng)從生態(tài)修復(fù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)著手，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，將不符合標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)修復(fù)企業(yè)拒之門外。

最后，編制生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南，確定環(huán)境服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2016年6月環(huán)保部頒布了環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系的綱領(lǐng)性文件《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》。雖然該指南對生態(tài)修復(fù)方案的制定做了規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，忽略了對可供利用的最佳技術(shù)、實(shí)施的成本、獲益的程度、修復(fù)所需時(shí)間、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等因素的考慮，尤其欠缺對不同環(huán)境要素的考量。按照環(huán)境科學(xué)的一般認(rèn)識，環(huán)境要素不僅存在著自然屬性的差異，而且其污染特征與修復(fù)技術(shù)也有所不同。盡管我國在土壤修復(fù)領(lǐng)域已經(jīng)制定了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》和《污染場地術(shù)語》，但在水體修復(fù)、生物多樣性修復(fù)領(lǐng)域還未有相關(guān)技術(shù)指南。因而，有必要按照環(huán)境要素特性和行業(yè)特性分類制定修復(fù)技術(shù)指南，在指南中明確相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)對接，形成可量化的付費(fèi)依據(jù)，建立公平的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，避免無序競爭。

(二) 完善生態(tài)修復(fù)市場化的監(jiān)督體系

首先，強(qiáng)化政府的行政監(jiān)管。行政監(jiān)管是環(huán)境監(jiān)管的一種方式，它是以加強(qiáng)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)為目標(biāo)的公法性制度，是保障環(huán)境法律制度實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。生態(tài)修復(fù)技術(shù)復(fù)雜、隱蔽性強(qiáng)、時(shí)間跨度大，包括了生態(tài)環(huán)境損害的評估、修復(fù)方案的制定、修復(fù)工作的開展，以及修復(fù)工作的驗(yàn)收評估等環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)之間關(guān)系緊密，出現(xiàn)任何差錯(cuò)，都將影響修復(fù)的效果。因此，對于“政企合作”的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)履行主要監(jiān)管者的職責(zé)，從方案的制定、實(shí)施、效果的保證等實(shí)行全過程監(jiān)管，對于方案的調(diào)整和變更應(yīng)依據(jù)科學(xué)決策并做到信息公開，防止修復(fù)不夠徹底從而產(chǎn)生二次污染。對于通過公益訴訟法院判決責(zé)任人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的，有學(xué)者提出了生態(tài)修復(fù)性司法的監(jiān)督方式：一是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以法院、檢察院為主導(dǎo)的監(jiān)督作用；二是公安機(jī)關(guān)、司法局、環(huán)保行政主體應(yīng)對修復(fù)過程實(shí)行監(jiān)督，對拒不履行修復(fù)責(zé)任或修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到相應(yīng)要求的，向司法機(jī)關(guān)提起監(jiān)督意見改正書，由司法機(jī)關(guān)責(zé)令修復(fù)主體改正；三是引入第三方監(jiān)督[33]。筆者認(rèn)為這是以生態(tài)修復(fù)性司法為前提的監(jiān)管方式預(yù)設(shè)。對于通過公益訴訟由法院判決責(zé)任人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)由環(huán)保行政機(jī)關(guān)來履行。因?yàn)閺沫h(huán)保行政機(jī)關(guān)和法院的職能來看，法院主要行使的是審判功能，如果讓法院對其進(jìn)行監(jiān)管，加大了法院的工作任務(wù)，浪費(fèi)了司法資源。而環(huán)保行政機(jī)關(guān)不同，它的職能就是履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，具有一定的專業(yè)性，能夠保證監(jiān)管的實(shí)效。當(dāng)然，科以負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)以裁決執(zhí)行的監(jiān)管義務(wù)，這就需要法院與環(huán)保行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行中將任務(wù)具體化，做好執(zhí)行工作的銜接，將責(zé)任人委托的專業(yè)生態(tài)修復(fù)企業(yè)以及責(zé)任人都納入監(jiān)督對象范圍。

其次，強(qiáng)化社會(huì)公眾的監(jiān)督。公眾參與是現(xiàn)代社會(huì)一種常見的民主方式，是民主理論和行政控權(quán)理論發(fā)展的產(chǎn)物。作為社會(huì)公共管理的有效形式，公眾監(jiān)督在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用，契合了環(huán)境法治的特性，是環(huán)境民主決策、監(jiān)督生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的重要機(jī)制。生態(tài)修復(fù)的社會(huì)公眾監(jiān)督既包括了對政府生態(tài)修復(fù)相關(guān)工作的監(jiān)督，也包括了對生態(tài)修復(fù)方的監(jiān)督。這有三個(gè)層面的含義；一是在生態(tài)修復(fù)的過程中，專家和利益相關(guān)公眾可以對生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、方案以及污染場地風(fēng)險(xiǎn)管理表達(dá)意見，為決策提供建議；二是公眾對政府生態(tài)修復(fù)責(zé)任落實(shí)等相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督；三是對生態(tài)修復(fù)第三方的修復(fù)過程以及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。而要確保社會(huì)公眾監(jiān)督的有效性，則必須從以下三個(gè)方面保障公眾的知情權(quán)：一是生態(tài)環(huán)境損害的信息公開，讓公眾了解生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)；二是生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、方案的信息公開，讓公眾知曉生態(tài)修復(fù)目標(biāo)方案，表達(dá)相關(guān)建議；三是生態(tài)修復(fù)實(shí)施過程以及效果的信息公開，讓公眾能夠?qū)ι鷳B(tài)修復(fù)的過程和效果進(jìn)行監(jiān)督。以美國的污染場地修復(fù)為例，公眾對于政府的監(jiān)督一般是通過行政公開和公民訴訟實(shí)現(xiàn)。就行政公開，《美國超基金法》從污染場地信息公開、反應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃的行政記錄公開、技術(shù)轉(zhuǎn)移信息公開三個(gè)方面做了相關(guān)規(guī) 定[34]。如，對于污染場地信息公開，第104條“反應(yīng)權(quán)限”中第e款第(7)項(xiàng)，規(guī)定了信息保密要點(diǎn):①公開是原則、不公開為例外；②如何獲得信息保密；③不得納入保密范圍的信息；④保密資料的遞交；⑤泄露保密信息的處罰；⑥國會(huì)委員會(huì)獲取保密信息的 權(quán)力。

再次，構(gòu)建第三方監(jiān)督機(jī)制。第三方監(jiān)督是環(huán)境多元共治的一種新型手段，目前還只是一個(gè)新事務(wù)，是指通過政府或企業(yè)向環(huán)保第三方購買監(jiān)督服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。如，貴陽環(huán)保法庭為了確保案件的有效執(zhí)行，在環(huán)境公益訴訟中，法院引入第三方(環(huán)保NGO、志愿者)對判決或調(diào)解協(xié)議執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督；2014年清鎮(zhèn)市政府通過購買環(huán)保組織的服務(wù)，委托貴陽公眾環(huán)境教育中心對政府和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行第三方監(jiān)督[35]。在生態(tài)修復(fù)中引入第三方監(jiān)督機(jī)制，契合了環(huán)保組織法律地位獨(dú)立性和技術(shù)專業(yè)性的要求，有助于提升生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管水平，增強(qiáng)環(huán)境管理社會(huì)公信力，減輕行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督壓力。同時(shí)，我國《環(huán)境保護(hù)法》(2015)構(gòu)筑起的政府、企業(yè)、社會(huì)“三位一體”的環(huán)境多元共治機(jī)制，也為在生態(tài)修復(fù)中引入第三方監(jiān)督機(jī)制提供了法律依據(jù)。

最后，探索生態(tài)修復(fù)的行業(yè)自律。行業(yè)自律是依托于行業(yè)協(xié)會(huì)對行業(yè)的一種監(jiān)管方式，目前在金融業(yè)、食品衛(wèi)生業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)已經(jīng)廣泛開展。作為獨(dú)立于政府和市場的“第三部門”，行業(yè)協(xié)會(huì)作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)控主體之一，與國家調(diào)節(jié)相配合，共同矯正市場缺陷，克服政府行政監(jiān)管的缺陷。同時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)控受體之一，限制競爭行為，維護(hù)自由競爭秩序[36]，與政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督共同構(gòu)筑了嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。生態(tài)修復(fù)技術(shù)性強(qiáng)、周期長，依托行業(yè)自律對修復(fù)工作監(jiān)管，一方面彌補(bǔ)了政府監(jiān)管專業(yè)性不足的缺陷，另一方面緩解了生態(tài)修復(fù)市場化立法滯后的缺陷，并且通過生態(tài)修復(fù)行業(yè)規(guī)范和自律公約提高了生態(tài)修復(fù)的服務(wù)質(zhì)量，從而促進(jìn)生態(tài)修復(fù)行業(yè)的健康發(fā)展。

(三) 明確生態(tài)修復(fù)市場化的責(zé)任劃分

第一，明確違約責(zé)任的劃分。生態(tài)修復(fù)市場化的違約責(zé)任是違反修復(fù)合同的民事責(zé)任。政企合作模式中所建立的契約關(guān)系屬于具有民事合意性的行政合同關(guān)系，因而其違約責(zé)任既具有違約性又具有違法性。具言之，作為生態(tài)修復(fù)工程委托方的政府如果違約，一般應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，其承擔(dān)的具體責(zé)任情形應(yīng)當(dāng)包括：任意變更或解除修復(fù)合同、不履行修復(fù)合同或者不正確履行修復(fù)合同、濫用行政優(yōu)益權(quán)②。生態(tài)修復(fù)企業(yè)一旦違約，首先應(yīng)承擔(dān)行政法律責(zé)任，其次是民事賠償責(zé)任，其承擔(dān)違約責(zé)任的情形應(yīng)為不按照合同的要求履行修復(fù)義務(wù)或遲延和不履行修復(fù)義務(wù)。其違約責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)區(qū)分三種不同情形；一是污染企業(yè)未支付修復(fù)費(fèi)用或指示不當(dāng)時(shí)承擔(dān)違約責(zé)任；二是生態(tài)修復(fù)企業(yè)未按照合同要求在履行修復(fù)義務(wù)時(shí)承擔(dān)違約責(zé)任；三是雙方訂立的合同均存在過失，無法實(shí)現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)，雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)過錯(cuò)的大小承擔(dān)相應(yīng)的合同責(zé)任。

第二，明確侵權(quán)責(zé)任的劃分。生態(tài)修復(fù)市場化的侵權(quán)責(zé)任是指生態(tài)修復(fù)過程中造成的人身、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境損害的法律責(zé)任。在政企合作模式中，政府與生態(tài)修復(fù)企業(yè)雖簽訂了委托修復(fù)合同，但并不能以此轉(zhuǎn)移其對公眾的環(huán)境職責(zé)。為此，對于生態(tài)修復(fù)過程中造成的環(huán)境侵權(quán)，政府應(yīng)根據(jù)情勢先承擔(dān)法律后果，再向生態(tài)修復(fù)企業(yè)追索費(fèi)用，此種追索權(quán)也可采納懲罰性賠償機(jī)制以發(fā)揮威懾效果。在企企合作模式中，侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的癥結(jié)在于我國《侵權(quán)責(zé)任法》對環(huán)境侵權(quán)的無過錯(cuò)責(zé)任原則的規(guī)定。依照此規(guī)定，在發(fā)生侵權(quán)行為時(shí)生態(tài)修復(fù)企業(yè)是直接的侵權(quán)行為人，其有無過錯(cuò)均需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而污染企業(yè)只是委托方不是侵權(quán)行為人則無需承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。這顯然大大地抑制了生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。依據(jù)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)原則，污染企業(yè)是造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任主體，是為了履行自身責(zé)任而委托生態(tài)修復(fù)企業(yè)代為完成修復(fù)工作，其相應(yīng)責(zé)任不應(yīng)籠統(tǒng)通過合同轉(zhuǎn)移至生態(tài)修復(fù)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)以公平原則為基礎(chǔ)，通過完善合同責(zé)任條款，明確雙方的責(zé)任邊界。其中對于因修復(fù)造成的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)允許過錯(cuò)與無過錯(cuò)原則的交錯(cuò)適用，區(qū)別不同情形予以認(rèn)定。具體而言，當(dāng)生態(tài)修復(fù)企業(yè)與污染企業(yè)均無過錯(cuò)時(shí)，出于對生態(tài)修復(fù)企業(yè)的保護(hù)，適用《侵權(quán)責(zé)任法》對環(huán)境侵權(quán)的無過錯(cuò)責(zé)任原則，由污染企業(yè)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；當(dāng)生態(tài)修復(fù)企業(yè)無過錯(cuò)、污染企業(yè)有過錯(cuò)時(shí)，污染企業(yè)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；當(dāng)生態(tài)修復(fù)企業(yè)有過錯(cuò)、污染企業(yè)無過錯(cuò)并履行了侵權(quán)法上的注意義務(wù)時(shí)，生態(tài)修復(fù)企業(yè)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；當(dāng)生態(tài)修復(fù)企業(yè)和污染企業(yè)均有過錯(cuò)時(shí)，依照《侵權(quán)責(zé)任法》第8條第5款③規(guī)定，生態(tài)修復(fù)企業(yè)和污染企業(yè)為共同侵權(quán)人，承擔(dān)連帶責(zé)任。被侵權(quán)人既可以向污染企業(yè)請求賠償，也可以向生態(tài)修復(fù)企業(yè)請求賠償，若生態(tài)修復(fù)企業(yè)向被侵權(quán)人承擔(dān)了賠償責(zé)任，生態(tài)修復(fù)企業(yè)有權(quán)向污染企業(yè)進(jìn)行追償。

第三，明確行政責(zé)任的劃分。生態(tài)修復(fù)市場化的行政責(zé)任是指生態(tài)修復(fù)過程違反環(huán)境行政法律法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律后果，包括行政處罰和行政處分。在政企合作模式中，行政責(zé)任基于行政合同產(chǎn)生，從其行政法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。在企企合作模式中，污染企業(yè)的行政責(zé)任在生態(tài)修復(fù)企業(yè)不存在違法或過錯(cuò)的情形下，不能依據(jù)契約關(guān)系轉(zhuǎn)移給生態(tài)修復(fù)企業(yè)，應(yīng)由自身來承擔(dān)。這是因?yàn)?，污染企業(yè)是法律上造成污染不利后果的直接承擔(dān)者，生態(tài)修復(fù)企業(yè)只是依照委托合同對污染企業(yè)的生態(tài)環(huán)境損害實(shí)施修復(fù)治理。如果在生態(tài)修復(fù)企業(yè)沒有違法和過錯(cuò)的情況下，讓生態(tài)修復(fù)企業(yè)承擔(dān)行政責(zé)任，是污染企業(yè)行政責(zé)任的逃逸。相反，如果生態(tài)修復(fù)企業(yè)在修復(fù)治理的過程中，存在違法或過錯(cuò)行為，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。但如果在修復(fù)治理過程中，污染企業(yè)與生態(tài)修復(fù)企業(yè)存在惡意串通、弄虛作假行為，其行政責(zé)任應(yīng)共同承擔(dān)。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害的加劇，推動(dòng)了生態(tài)修復(fù)法律政策的出臺，并在法律政策中明確了生態(tài)修復(fù)市場化的運(yùn)行方式。實(shí)踐中，生態(tài)修復(fù)市場化表現(xiàn)為“政企合作”與“企企合作”兩種模式。政企合作模式是基于修復(fù)主體不明或滅失時(shí)，政府主導(dǎo)的通過招標(biāo)、購買第三方服務(wù)，由生態(tài)修復(fù)企業(yè)對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的運(yùn)行方式。其隸屬于公私合作的范疇，合同屬性呈現(xiàn)出行政性與民事自愿性特征。與政企合作模式不同，企企合作模式是生態(tài)環(huán)境損害者通過向生態(tài)修復(fù)企業(yè)支付修復(fù)費(fèi)用，由生態(tài)修復(fù)企業(yè)代為修復(fù)的運(yùn)行方式。在這一過程中，生態(tài)環(huán)境損害者將自己的行為責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)責(zé)任，其合同屬于民事合同。審視當(dāng)前我國生態(tài)修復(fù)市場化運(yùn)行的現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，其面臨著生態(tài)修復(fù)行業(yè)的專業(yè)化程度不高、監(jiān)管不暢、責(zé)任界定不清三個(gè)困境。為此，要破解以上困境，需要從三個(gè)方面著手。首先應(yīng)通過建立生態(tài)修復(fù)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、市場準(zhǔn)入、評價(jià)及退出機(jī)制，完善其制度規(guī)范。其次應(yīng)通過強(qiáng)化政府行政監(jiān)管、構(gòu)建第三方監(jiān)督機(jī)制、探索生態(tài)修復(fù)行業(yè)自律機(jī)制，完善其監(jiān)督體系。最后需明確生態(tài)修復(fù)市場化中的違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任及行政責(zé)任的邊界。

注釋：

① 參見江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠等環(huán)境公益訴訟糾紛案([2015]常環(huán)公民初字第1號)。

② 行政優(yōu)益權(quán)指行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益所享有的職務(wù)上或物質(zhì)上的優(yōu)益條件。參見：鄒瑜、顧明的《法學(xué)大辭典》，中國政法大學(xué)出版社，1991年版。

③ 《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第8條規(guī)定：二人以上共同實(shí)施侵權(quán)行為，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

[1] 王菁. 環(huán)境修復(fù)責(zé)任在環(huán)境侵權(quán)案件中的適用芻議[J]. 哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào), 2017, 38(10): 59?62.

[2] 吳賢靜. 我國土壤環(huán)境修復(fù)制度反思與重構(gòu)[J]. 南京社會(huì)科學(xué), 2017(10): 89?96.

[3] 朱曉勤. 生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度探析[J]. 吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào), 2017, 57(5): 171?181+208.

[4] 王立新, 黃劍, 廖宏娟. 環(huán)境資源案件中恢復(fù)原狀的責(zé)任方式[J]. 人民司法, 2015(9): 9?13.

[5] 胡衛(wèi). 我國環(huán)境修復(fù)司法適用的特色分析[J]. 環(huán)境保護(hù), 2015, 43(19): 58?61.

[6] 任洪濤, 嚴(yán)永靈. 論我國生態(tài)修復(fù)性司法模式的實(shí)踐與完 善[J]. 西南政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2017, 19(4): 86?94.

[7] 趙春. 生態(tài)修復(fù)機(jī)制在環(huán)境司法中的實(shí)現(xiàn)路徑探究[J]. 遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2017, 40(2): 19?24.

[8] 周兆進(jìn). 恢復(fù)性司法在環(huán)境犯罪中的應(yīng)用[J]. 廣西社會(huì)科學(xué), 2017(2): 99?103.

[9] 周五七. 中國環(huán)境污染第三方治理形成邏輯與困境突破[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討, 2017(1): 33?37.

[10] 任卓冉. 環(huán)境污染第三方治理的困境及法制完善[J]. 中州學(xué)刊, 2016(12): 49?54.

[11] 劉寧, 吳衛(wèi)星. “企企合作”模式下環(huán)境污染第三方治理民事侵權(quán)責(zé)任探究[J]. 南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2016, 15(3): 61?68

[12] 范戰(zhàn)平. 論我國環(huán)境污染第三方治理機(jī)制構(gòu)建的困境及對策[J]. 鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2015, 48(2): 41?44.

[13] 董戰(zhàn)峰, 董瑋, 田淑英, 等. 我國環(huán)境污染第三方治理機(jī)制改革路線圖[J]. 中國環(huán)境管理, 2016, 8(4): 52?59.

[14] 康京濤. 生態(tài)修復(fù)責(zé)任: 一種新型的環(huán)境責(zé)任形式[J]. 青海社會(huì)科學(xué), 2017(4): 49?56.

[15] 周佑勇. 公私合作語境下政府購買公共服務(wù)現(xiàn)存問題與制度完善[J]. 政治與法律, 2015(12): 90?99.

[16] STEPHENSON M O. Whither the public-private partnership[J]. Urban Affairs Review, 1991, 27(1): 109?127.

[17] LANGTON, STUART. Public‐private partnerships: Hope or hoax?[J]. National Civic Review, 2010, 72(5): 256?261.

[18] 李霞. 公私合作合同:法律性質(zhì)與權(quán)責(zé)配置——以基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹行腫J]. 華東政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2015, 18(3): 139?146.

[19] WECHSLER S. Law in a flash professional responsibility [M]. Boston: Emanuel Pub Corp, 1997.

[20] 劉京一, 吳丹子. 國外河流生態(tài)修復(fù)的實(shí)施機(jī)制比較研究與啟示[J]. 中國園林, 2016, 32(7): 121?127.

[21] 任維彤, 王一. 日本環(huán)境污染第三方治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 環(huán)境保護(hù), 2014, 42(20): 34?38.

[22] 施建輝. 行政契約締結(jié)論[M]. 北京: 法律出版社, 2011: 6?7.

[23] 柯堅(jiān), 吳雋雅. 環(huán)境公私協(xié)作: 契約行政理路與司法救濟(jì)進(jìn)路[J]. 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2017, 23(2): 113?121.

[24] 柯堅(jiān). 論污染者負(fù)擔(dān)原則的嬗變[J]. 法學(xué)評論, 2010, 28(6): 82?89.

[25] 呂忠梅. 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法釋義[M]. 北京: 中國計(jì)劃出版社, 2014: 41.

[26] 2017年中國土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析及未來發(fā)展前景預(yù)測[EB/OL]. (2017?08?16). [2017?09?06]. http://www.er-china. com/index.php? m=content&c=index&a=show&catid=16&id=8 7042.

[27] 行業(yè)集中度待提高土壤修復(fù)競爭向產(chǎn)融互動(dòng)靠攏[EB/OL]. (2017?07?13). [2017?08?19]. http://www.er-china.com/index. php?m=content &c=index&a=show&catid=16&id=87134.

[28] 2017年中國危廢與土壤行業(yè)政策及市場規(guī)模分析[EB/OL]. (2017?08?23). [2017?09?12]. http://www.sohu.com/a/1667988 91_276904.

[29] 莊媛. 推行環(huán)境污染第三方治理還須把好監(jiān)管關(guān)[N]. 深圳特區(qū)報(bào), 2017?11?24(A02).

[30] 王軒. 歐盟《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》[J].國際商法論叢, 2008, 9(1): 397?424.

[31] 孫佑海. 第三方治理背景下環(huán)境損害責(zé)任轉(zhuǎn)移和不轉(zhuǎn)移[EB/OL]. (2017?06?09). [2017?10?18]. http://huanbao.bjx.com. cn/news/2017 0609/830253. shtml.

[32] 王碩. 你腳下的土地是否有毒？[N]. 人民政協(xié)報(bào), 2013?10?31(C01).

[33] 徐以祥, 王宏. 論生態(tài)修復(fù)性司法[J]. 人民司法: 應(yīng)用, 2016(13): 79?83.

[34] 賈峰. 美國超級基金法研究:歷史遺留污染問題的美國解決之道[M]. 北京: 中國環(huán)境出版社, 2015: 86?88.

[35] 王太師, 胡俯茂, 陳忠林. 政府主導(dǎo)+第三方監(jiān)督: 共守碧水藍(lán)天[N]. 貴州日報(bào), 2016?06?22(007).

[36] 汪莉. 行業(yè)協(xié)會(huì)自治權(quán)性質(zhì)探析[J]. 政法論壇: 中國政法大學(xué)學(xué)報(bào), 2010, 28(4): 189?191.

The legal analysis and predicament breakthrough for the marketization of ecological restoration

KANG Jingtao

(College of Political Science and Law, Jiangxi Normal University, Nanchang 330022, China)

As a new type of environmental governance, the marketization of ecological rehabilitation is clearly stipulated in the national legal policies, and in practice, it is manifested by the operation mode of “cooperation between government and enterprises” and “cooperation between enterprises and enterprises”. The mode of “cooperation between government and enterprises” breaks the traditional environmental governance of the sole control by the government, and convert to “public-private partnerships”, while the mode of “cooperation between enterprises and enterprises” transfers the ecological restoration behavior from the polluters (behavioral responsibility) to the third party (economic responsibility). Being subjected to its imperfect law in our country, the marketization of ecological restoration is faced with such obstacles as lack of specialization, poor supervision, and unclear liability. Therefore, law should function as effective and important social regulating mechanism, perfecting itself from the following three dimensions: institutional regulation in the marketization of ecological restoration, system of supervision and control, and liability distribution.

the marketization of ecological restoration; public private partnerships; institutional rules; supervision and control; liability distribution

[編輯: 蘇慧]

2017?11?09；

2018?01?08

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“法治的生態(tài)轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明制度建設(shè)”(14ZDC030)；2017年江西高校人文社科青年項(xiàng)目“生態(tài)修復(fù)責(zé)任的司法適用規(guī)則研究”(FX17206)

康京濤(1980—)，男，陜西寶雞人，法學(xué)博士，江西師范大學(xué)政法學(xué)院講師，江西師范大學(xué)卓越法律人才基地科研人員，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法，聯(lián)系郵箱：kangjingtao2011@126.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2018.04.008

D912.6

A

1672-3104(2018)04?0061?09