王 翔

(湖北文理學(xué)院，湖北 襄陽441053)

在經(jīng)歷了三十多年的高速發(fā)展之后，中國經(jīng)濟正面臨著嚴(yán)峻的下行壓力。居民、企業(yè)和政府資產(chǎn)負(fù)債表的杠桿率均已超過警戒線，用增加投資的辦法已無法應(yīng)對“三期疊加”的巨大挑戰(zhàn)。[1]面向經(jīng)濟新常態(tài)，要加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育經(jīng)濟發(fā)展新動能，前提是要打好產(chǎn)能過?；夤詰?zhàn)。

2015年12月18日，中央將積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩放在了當(dāng)前“三去一降一補”結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。近年來，盡管中央頻頻出臺政策進行調(diào)控，但問題不但沒有根治，反而陷入了“過剩—調(diào)控—緩解—再過?！钡墓秩?。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是供需結(jié)構(gòu)再平衡的內(nèi)在要求，我國化解產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于矯正投資激勵扭曲，實現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化與供給效率提升，短期內(nèi)應(yīng)以維持現(xiàn)有管制強度為主，長期則應(yīng)重在構(gòu)建防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機制。只有這樣，才能加快市場出清，實現(xiàn)高水平供需平衡。

一、產(chǎn)能過剩狀況及特征

產(chǎn)能過剩是指實際生產(chǎn)能力超過了正常期望水平的行業(yè)狀態(tài)，通常選取實際產(chǎn)出與設(shè)計生產(chǎn)能力的比值即產(chǎn)能利用率作為判斷產(chǎn)能是否過剩的衡量指標(biāo)。目前國際普遍標(biāo)準(zhǔn)是，產(chǎn)能利用率在79%～83%區(qū)間屬產(chǎn)需合理配比，低于79%為產(chǎn)能過剩，低于75%則被認(rèn)為嚴(yán)重過剩。目前，我國主要傳統(tǒng)行業(yè)和部分新興行業(yè)的產(chǎn)能利用率普遍低于75%，并表現(xiàn)出與發(fā)達經(jīng)濟體有異的諸多特征。

(一)波及范圍廣、時間長

我國的產(chǎn)能過剩問題呈現(xiàn)出多行業(yè)同步過剩的特點，既在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中不斷加重，又在部分新興產(chǎn)業(yè)中有所顯現(xiàn)。即使未來市場需求有所恢復(fù)，過剩矛盾依然會長期存在。

1．傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)過剩問題并存

傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩問題突出。除鋼鐵行業(yè)外，電解鋁、水泥、平板玻璃、造船、化纖、建材等行業(yè)的過剩問題也相當(dāng)嚴(yán)重，利用率均在75%水平以下徘徊。其中，重工業(yè)幾乎都出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，約占全部工業(yè)的1/3～1/2，鋼材過剩40%，電解鋁過剩58.4%。大規(guī)模、持續(xù)性的產(chǎn)能過剩深刻影響著企業(yè)在國際國內(nèi)市場的競爭力，化解過剩困難重重。令人擔(dān)憂的是，過剩領(lǐng)域甚至已擴展到光伏、風(fēng)電、多晶硅等代表未來發(fā)展方向的高科技新興產(chǎn)業(yè)。在政策刺激作用下，這類工廠“遍地開花”，短短幾年時間就出現(xiàn)過剩傾向。風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等產(chǎn)能利用率僅為60%甚至以下，光伏產(chǎn)能在短期內(nèi)爆炸式增長，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)100多個城市建有光伏產(chǎn)業(yè)園，利用率普遍偏低，倒閉現(xiàn)象嚴(yán)重。

2．過剩矛盾將長期存在

我國多數(shù)產(chǎn)能過剩行業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，幾乎每隔4～5年就會出現(xiàn)一次周期性過剩。近年來，發(fā)達國家經(jīng)濟減速、新興市場競爭壓力增大直接導(dǎo)致國際需求大幅放緩，同時受刺激政策消化、取消出口退稅等疊加影響，前期大量投資形成的生產(chǎn)能力仍在持續(xù)釋放過程中。由于這些行業(yè)自身特點，消化起來面臨著巨額沉沒成本，損失難以彌補。即使未來市場需求有所恢復(fù)，已有產(chǎn)能也未必能適應(yīng)市場需求，因此過剩矛盾將長期存在。

(二)結(jié)構(gòu)性問題突出

我國的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間與產(chǎn)業(yè)內(nèi)失衡并存的結(jié)構(gòu)性特征。一方面，產(chǎn)業(yè)間的產(chǎn)能過剩與產(chǎn)能不足問題共存。長期以來，在擴大投資過程中，技術(shù)模仿式追趕，低端制造環(huán)節(jié)快速擴張，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)靈活性差。在低技術(shù)含量行業(yè)生產(chǎn)能力飽和的情況下，高技術(shù)含量行業(yè)的生產(chǎn)能力卻嚴(yán)重不足，不得不依靠進口。另一方面，在過剩行業(yè)內(nèi)部，低附加值產(chǎn)品的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，而一些高端產(chǎn)品卻不能滿足市場需求。[2]例如，平板玻璃產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，但電子玻璃基板卻主要依賴進口；粗鋼產(chǎn)能已明顯供過于求，但用于大型及超大型變壓器、高檔汽車、高檔家電等高端裝備制造的優(yōu)質(zhì)鋼材卻還需大量進口；石化行業(yè)多年來主要出口利潤回報率低的基礎(chǔ)原料產(chǎn)品，而精細化工、合成材料等中高端產(chǎn)品的發(fā)展仍顯滯后，長期依賴進口。

(三)體制性問題難解

我國的產(chǎn)能過剩還在很大程度上體現(xiàn)出政府過度投資、干預(yù)國有經(jīng)濟運行的體制性特征。以往的投資刺激計劃中，近八九成資源都流入了國有企業(yè)和部門，這對國企過度投資起到了極大的刺激作用。僅用經(jīng)濟規(guī)律不能完全解釋國企產(chǎn)能過剩，癥結(jié)在于難以徹底擺脫多方利益相互鉗制的矛盾，乃至步入了一種體制性“政策誤區(qū)”。當(dāng)前，產(chǎn)能過剩行業(yè)涉及的諸多企業(yè)中，占相當(dāng)比重的是那些資產(chǎn)專用性強、固定成本占比高的大型、特大型國有企業(yè)，這些國企的一個顯著特點就是投資大、負(fù)債高，去產(chǎn)能任務(wù)十分艱巨。面對產(chǎn)能過剩，中央不斷鼓勵國企通過兼并重組淘汰落后產(chǎn)能，但部分地方擔(dān)心由此喪失既有地位，響應(yīng)的積極性并不高。

(四)治理主體及手段獨特

中國在產(chǎn)能過剩治理中，既有短期內(nèi)迫切處理的周期性問題，也存在久治不愈的結(jié)構(gòu)性、體制性問題，各方力量博弈交織。中央對化解產(chǎn)能過剩明確而積極，但在現(xiàn)有政績考核體系下，地方政府并不希望因產(chǎn)能被調(diào)整而影響財稅收入，消極怠工就成了“理性”選擇。[3]治理手段上，調(diào)控部門多是以行政命令代替市場機制來界定和處理過剩產(chǎn)能，主要采用的是過剩產(chǎn)能列表、目標(biāo)任務(wù)分解等手段。就治理效果而言，當(dāng)前產(chǎn)能循環(huán)反復(fù)最嚴(yán)重的行業(yè)，恰恰是調(diào)控措施出臺最為密集的領(lǐng)域。

表1 近年來國家化解產(chǎn)能過剩的主要文件

二、產(chǎn)能過剩成因

作為后發(fā)國家，我國的經(jīng)濟下行壓力與全球經(jīng)濟調(diào)整同期出現(xiàn)，是多因素綜合疊加的結(jié)果。同時，現(xiàn)階段我國的產(chǎn)能過剩是長期投資刺激導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)扭曲結(jié)果，具有非常明顯的“投資驅(qū)動+激勵扭曲”特征。要挖掘其成因，更應(yīng)從投資視角深入剖析各類結(jié)構(gòu)性、體制性問題。

圖1 從政府規(guī)制到市場失靈的產(chǎn)能過剩演進路徑

(一)政府投資干預(yù)行為趨同

產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟條件下的普遍現(xiàn)象，與其它國家和地區(qū)的產(chǎn)能過剩相比，我國高投資推動增長背景下的產(chǎn)能過剩形成頗具特色，其中傳統(tǒng)考核體系導(dǎo)致干預(yù)行為趨同的體制機制問題是重要原因。

在我國，地方政府考核指標(biāo)基本由上級政府制定，盡管中央一再強調(diào)不唯 GDP 導(dǎo)向，但實際上各級政府還是將經(jīng)濟增長視為最重要的考核指標(biāo)。地方政府掌握著土地、財稅、信貸等資源配置的權(quán)力，在宏觀層面政策的刺激作用下，地方政府不斷爭取大項目，不惜一切代價提高GDP，普遍出現(xiàn)只顧局部、不顧整體的“集體非理性”行為。更有甚者，地方與企業(yè)合謀來規(guī)避中央產(chǎn)能審批，同一類項目在各地紛紛上馬，結(jié)構(gòu)趨同問題嚴(yán)重，這些項目中的多數(shù)就成了后來的過?！爸貫?zāi)區(qū)”。

(二)調(diào)控能力不足和權(quán)力尋租

長期以來，政府并未摒棄傳統(tǒng)思維定式和干預(yù)慣性，治理政策過于偏重行政手段，常以自身對市場供需的預(yù)測來制定行業(yè)產(chǎn)能目標(biāo)。但是，市場上的不確定性因素龐雜，預(yù)測準(zhǔn)確性較低。短期內(nèi)，產(chǎn)能過?？赡茉谡{(diào)控政策的作用下得以暫時緩解，但基于對中央將放松調(diào)控以刺激經(jīng)濟的預(yù)期，地方政府和企業(yè)便全力維系行業(yè)運轉(zhuǎn)，由此過剩風(fēng)險不斷累積，下一輪過剩隱患就變得更為突出。審批制帶來權(quán)力尋租腐敗和過度投資。產(chǎn)能審批的初衷是規(guī)定行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量，從總量和結(jié)構(gòu)上控制企業(yè)的投資進入行為。但現(xiàn)實中，政府的產(chǎn)能規(guī)劃過于依靠審批制，易誘發(fā)對在位過剩企業(yè)予以特殊照顧的情況，盡管效率低下卻仍不被淘汰。[4]同時，審批制治理產(chǎn)能過剩通常采用的是“落后產(chǎn)能”清單制度，這種調(diào)控制會刺激企業(yè)熱衷于對審批權(quán)力的各種公關(guān)，以使本企業(yè)不被列入淘汰名單，最終加劇了尋租腐敗。

(三)要素資源配置不當(dāng)

地方政府擁有一定程度的資源配置權(quán)，常常通過要素價格優(yōu)惠和各種補貼政策吸引企業(yè)投資，這種招商引資方式會使得原本虧損的行業(yè)變得有利可圖，弱化了市場本可發(fā)揮的產(chǎn)能化解作用。土地是很多地方政府的第一大資源，地方政府具有強烈的財稅收入動機以低價甚至零地價向企業(yè)提供用地；也有一些地方政府事先出讓價很高，待投資到位后再全部或部分返還企業(yè)，這相當(dāng)于對企業(yè)的實質(zhì)性補貼，使得投資過剩風(fēng)險外部化。

除土地干預(yù)外，許多城市普遍存在水電價格倒掛現(xiàn)象，常以補貼或直接降價等方式來降低企業(yè)生產(chǎn)成本，卻刺激了過度投資傾向。[5]一邊是國家在淘汰落后和過剩產(chǎn)能，一邊卻是地方在不斷補貼刺激這類企業(yè)生產(chǎn)，甚至出現(xiàn)政府與企業(yè)合謀騙取補貼的現(xiàn)象。[6]同時，政府還能夠?qū)鹑跈C構(gòu)實施干預(yù)，不同程度地對重點企業(yè)提供融資擔(dān)保，而銀行自身也傾向更安全的政府擔(dān)保項目以及大中型國企，龐大的金融資源就此流向產(chǎn)能本已過剩的“合意”企業(yè)，這給產(chǎn)能快速擴張埋下伏筆。

(四)成本外部化誘導(dǎo)國企盲目擴張

國企的盲目擴張是產(chǎn)能過剩的直接動因之一，隱藏于背后的則是國企產(chǎn)權(quán)性質(zhì)下的治理結(jié)構(gòu)問題及其與政府的天然關(guān)聯(lián)等深層原因，導(dǎo)致國企投資規(guī)模產(chǎn)生“棘輪效應(yīng)”，只能擴張、難以縮減。所有制差異扭曲了資源配置，國企存在通過擴張以獲取政治資本的動機，而地方政府希望國企迅速做大做強以彰顯自身影響力，常利用政策干預(yù)工具為國企提供低成本要素。兩相呼應(yīng)，企業(yè)在資源獲取方面享有諸多特權(quán)，內(nèi)部擴張需求被外部激勵不斷強化，造成內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象。[7]一旦投資成本和風(fēng)險能夠向社會轉(zhuǎn)嫁，國企內(nèi)部的預(yù)算約束就會放松，直接的結(jié)果即是產(chǎn)能過剩與投資沖動并存。

此外，過度干預(yù)扭曲了企業(yè)退出決策。市場機制本能迫使效益差的企業(yè)退出市場或被兼并重組，這有助于化解產(chǎn)能過剩危機，但當(dāng)前這一機制對國企并不完全適用。在諸多國有企業(yè)中，資本規(guī)模大、就業(yè)人員多，在政府不斷輸血的背景條件下，只要沒到難以為繼的程度就仍會持續(xù)生產(chǎn)，市場退出難度極大。

三、調(diào)控治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)及薄弱環(huán)節(jié)

對于產(chǎn)能過剩，政府早已制定了諸多嚴(yán)格的管制政策，對新增產(chǎn)能的控制是“自下而上”進行，企業(yè)將產(chǎn)能申請逐級上報管制部門；對淘汰落后產(chǎn)能的指標(biāo)分配則是“自上而下”進行，按行政區(qū)劃沿“省—市—縣—企業(yè)”逐級分配。從產(chǎn)能供給管制和治理邏輯來看，各環(huán)節(jié)均有嚴(yán)格的應(yīng)對措施，但實際運行效率并不高。

圖2 產(chǎn)能調(diào)控效率偏低的現(xiàn)實基礎(chǔ)及薄弱環(huán)節(jié)

(一)現(xiàn)實基礎(chǔ)：政府間利益訴求及企業(yè)間成本結(jié)構(gòu)存在差異

當(dāng)前，中國的產(chǎn)能調(diào)控決策既包含有廣泛的投資參與行為，也存在著政府的政策引導(dǎo)職責(zé)?！巴顿Y潮涌”會誘發(fā)眾多地方政府和民間企業(yè)追隨國家投資形成新產(chǎn)能，但利益訴求和成本結(jié)構(gòu)的差異性又會影響到治理成效。

1.政府間利益訴求不完全一致。國家治理政策在執(zhí)行過程中，由于政府間利益訴求并不完全一致，使得調(diào)控政策的執(zhí)行力度在地方上往往被弱化。中央政府在積極制定調(diào)控政策對過剩行業(yè)加強管制，更為關(guān)注政策在全國的執(zhí)行情況，但中央并不能完全掌握各地管制政策的實際執(zhí)行效果。[8]而眾多地方政府之間的投資干預(yù)行為所體現(xiàn)的傾向性卻較為一致，對于那些能迅速拉動GDP增長的行業(yè)和項目，習(xí)慣一哄而上。同時，基于政績顯示、財稅收入等方面考慮，地方政府存在以各種手法去弱化中央調(diào)控的動機。

2.所有制身份導(dǎo)致成本結(jié)構(gòu)存在差異。在同一行業(yè)中，國企、外企與民營企業(yè)等不同所有制企業(yè)在資源要素等方面的成本并不相同，市場績效差別巨大。而且，國有成分越高，成本優(yōu)勢越大，化解難度就越大。[9]在成本結(jié)構(gòu)非對稱條件下，市場競爭易產(chǎn)生逆淘汰效應(yīng)，以行政指令淘汰落后產(chǎn)能，承擔(dān)更多穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、彰顯政府影響力等重任的國企更易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，且其退出壁壘比民營企業(yè)更大。

(二)調(diào)控鏈條存在薄弱環(huán)節(jié)

從供給端管制來看，當(dāng)前的過剩產(chǎn)能治理鏈條更多采用的是行政干預(yù)措施，主要包括“產(chǎn)能審批——過剩界定——指標(biāo)分配”等環(huán)節(jié)，產(chǎn)能調(diào)控政策實際運行效率不高與調(diào)控鏈條上存在諸多薄弱環(huán)節(jié)有很大關(guān)系。

1.審批環(huán)節(jié)。嚴(yán)格執(zhí)行項目審批是實施產(chǎn)能過剩調(diào)控的重要措施，但在審批過程中，不當(dāng)?shù)恼叽胧┛赡苁蛊髽I(yè)產(chǎn)生“政策性優(yōu)惠”預(yù)期，導(dǎo)致企業(yè)傾向于選擇政府鼓勵的方向加大投資以獲得更高利潤。由此，審批制實質(zhì)上強化了行政干預(yù)，對企業(yè)投資行為產(chǎn)生了激勵扭曲。此外，在審批制實施不當(dāng)?shù)那闆r下，新增項目即使在能源效率、環(huán)保措施、技術(shù)革新等方面都優(yōu)于原有產(chǎn)能，但倘若該行業(yè)產(chǎn)能已被界定為過剩，則難以通過準(zhǔn)入審批。這樣，產(chǎn)能審批反而起到了保護落后、抑制先進的逆向選擇作用。

2.過剩界定。產(chǎn)能界定是一個技術(shù)性概念，要準(zhǔn)確判定過剩產(chǎn)能規(guī)模和結(jié)構(gòu)態(tài)勢，前提是決策部門充分掌握各細分行業(yè)的當(dāng)前產(chǎn)能狀況及企業(yè)保留合理產(chǎn)能等信息，并能對未來市場前景進行準(zhǔn)確預(yù)判。如果界定失誤導(dǎo)致被淘汰的不是過剩產(chǎn)能，則治理結(jié)果不僅沒有效率，還會發(fā)生戰(zhàn)略性錯誤。從現(xiàn)實情況來看，在瞬息萬變的市場面前，產(chǎn)能需求狀況存在較大不確定性，信息獲取十分艱難且易失真，調(diào)控效率必然不高。

3.指標(biāo)分配。當(dāng)淘汰產(chǎn)能總量指標(biāo)由上級政府分配下來時，地方與中央的目標(biāo)取向易發(fā)生沖突。對中央而言，過剩治理事關(guān)國家整體競爭力提升，必須予以完成。但對于地方而言，一旦被淘汰就意味著稅收減少、失業(yè)增加，地方政府自愿接受淘汰任務(wù)指標(biāo)的積極性由此趨弱。不僅如此，部分企業(yè)還可能在政府主導(dǎo)型兼并重組和各類補貼的地方保護作用下“剩而不倒”。

四、構(gòu)建防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機制

產(chǎn)能過剩孕育著經(jīng)濟風(fēng)險，特別是對于經(jīng)濟發(fā)展正處于“爬坡過坎”關(guān)鍵階段的中國而言，體制性過剩與周期性過剩問題的疊加使得產(chǎn)能調(diào)控工作變得異常復(fù)雜，若不提前防范和化解，矛盾隨時可能爆發(fā)。短期管控政策盡管能暫時降低行業(yè)過剩程度，但潛在風(fēng)險卻在不斷累積，一旦泡沫破滅，會形成更大的系統(tǒng)性風(fēng)險。

從供給側(cè)角度看，產(chǎn)能過剩的深層原因是市場主體行為被嚴(yán)重扭曲所導(dǎo)致的過度投資。因此，要真正化解過剩產(chǎn)能，應(yīng)注重產(chǎn)能供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，對不恰當(dāng)?shù)耐顿Y激勵予以矯正。在短期，要根據(jù)過剩類型和行業(yè)特征分類施策，控制矛盾進一步發(fā)展；在長期，應(yīng)依托改革激勵考評體系、利用市場機制、更好發(fā)揮政府作用、深化國企改革等，全面構(gòu)建防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機制。

圖3 構(gòu)建長效機制以糾正不當(dāng)激勵

(一)完善政績考評體系

在傳統(tǒng)政績考核機制下，地方政府趨同的投資干預(yù)行為是造成各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能過剩的主要原因之一。因此，防范和化解產(chǎn)能過剩，需要建立能弱化其干預(yù)動機、約束其干預(yù)行為的長效機制。

1.弱化投資干預(yù)動機

完善地方政府政績考核體系，減小GDP指標(biāo)權(quán)重，增加產(chǎn)能利用、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、資源環(huán)境等指標(biāo)權(quán)重，弱化地方政府對晉升錦標(biāo)賽的過度依賴。拓寬政績考核主體，將公眾對政府的施政滿意度納入考核體系中。構(gòu)建官員多元化績效考核體系,對官員綜合表現(xiàn)保持經(jīng)常性考評，根據(jù)任期內(nèi)平均表現(xiàn)對官員進行選拔。不僅依據(jù)GDP增長率，還考察當(dāng)?shù)禺a(chǎn)能利用率等指標(biāo)，弱化地方官員在晉升關(guān)鍵期集中資源干預(yù)經(jīng)濟的動機，減少其行政配置資源的過度干預(yù)行為。[10]深化事權(quán)與財權(quán)相匹配的財稅體制改革。以優(yōu)化中央與地方財權(quán)關(guān)系為重點，推進政府間關(guān)系制度化、規(guī)范化，最大限度消除地方政府為培植稅源而爭投資、爭項目的不當(dāng)動機。建立跨地區(qū)產(chǎn)能協(xié)同管理機構(gòu)，對地方政府間過度競爭行為加以糾正，協(xié)調(diào)不當(dāng)競爭行為，實現(xiàn)資源共享與互補發(fā)展。

2.構(gòu)建問責(zé)及獎懲機制

對政府投資及國企融資行為加以嚴(yán)格監(jiān)督，通過問責(zé)制來約束政府及國企的盲目投資行為。建立健全化解目標(biāo)責(zé)任制及完成情況舉報制度，嚴(yán)格督查各地化解目標(biāo)落實情況。針對政府性重大投資項目，應(yīng)委托第三方進行審查監(jiān)督，提前對其違法或違規(guī)投資行為進行制止。政府部門與金融監(jiān)管部門應(yīng)通力合作，從授信源頭上限制過剩行業(yè)國企的過度投資行為，加大對過度投資國企責(zé)任人的懲戒力度。同時，探索建立獎勵性轉(zhuǎn)移支付制度，對淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能、推動技術(shù)創(chuàng)新等方面成效顯著的地方政府，加大轉(zhuǎn)移支付力度，并對相關(guān)人員給予獎勵晉升。

(二) 注重運用市場化辦法

產(chǎn)能過剩治理是一項涉及面廣、政策性強的系統(tǒng)性工程，涉及競爭規(guī)則統(tǒng)一、要素市場改革、政府責(zé)權(quán)劃分等領(lǐng)域的眾多改革，這些改革都應(yīng)圍繞發(fā)揮市場在產(chǎn)能過剩治理中的決定性作用這條主線來推進，確保改革的整體性和協(xié)同性。

1.統(tǒng)一市場規(guī)則

統(tǒng)一市場規(guī)則、實現(xiàn)公平競爭是運用市場機制淘汰過剩產(chǎn)能的政策重心。產(chǎn)能過剩調(diào)控應(yīng)從控制產(chǎn)能總量轉(zhuǎn)向優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，明晰政府與市場邊界，凡是市場能決定的產(chǎn)能都應(yīng)交給市場。政府由對企業(yè)投資行為的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)，讓企業(yè)擁有獨立完整的投資決策權(quán)，激發(fā)市場活力。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)逐步讓位于競爭政策，專項補貼讓位于普惠補貼，避免特定補貼帶來的企業(yè)行為扭曲，讓市場規(guī)則來淘汰產(chǎn)能過剩企業(yè)。利用市場機制引導(dǎo)產(chǎn)能退出，有效識別過剩和落后產(chǎn)能，市場化兼并重組和破產(chǎn)清算，為低效率產(chǎn)能退出市場提供必要渠道。

2.深化要素市場改革

適當(dāng)減少政府對關(guān)鍵資源的過多配置權(quán)，降低由于要素成本扭曲導(dǎo)致過度投資的沖動。完善用地價格形成機制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，提高土地拍賣透明度，減少行政配置行為，從源頭上防止落后產(chǎn)能落地生根。對先進產(chǎn)能的用地需求，在符合國土規(guī)劃前提下簡化審批流程，加快審批速度。對產(chǎn)能過剩行業(yè)的水電優(yōu)惠政策進行清理整頓，追蹤政府專項資金的使用情況，確保扶持補貼政策真正落到實處。理順政府與銀行間關(guān)系，增強銀行經(jīng)營自主權(quán)，減少政府利率管制、貸款定價等干預(yù)，讓金融機構(gòu)以市場化方式選擇貸款企業(yè)。深化國有銀行市場化改革，完善項目風(fēng)險評估制度，提升對企業(yè)產(chǎn)能利用率的識別能力，阻斷對產(chǎn)能過剩企業(yè)的融資授信渠道。

(三)有為政府與有效市場協(xié)同配合

治理產(chǎn)能過剩需要政策調(diào)控，但政策不能太泛，應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策，建立產(chǎn)能監(jiān)測預(yù)警及退出機制，科學(xué)引導(dǎo)投資方向，調(diào)整扶持方式。

1.建立產(chǎn)能監(jiān)測預(yù)警及退出機制

建立產(chǎn)能統(tǒng)計監(jiān)測預(yù)警體系和產(chǎn)能信息聯(lián)合發(fā)布制度，將產(chǎn)能利用率作為核心監(jiān)測指標(biāo)去衡量與評價工業(yè)活動情況，提高產(chǎn)能信息的收集、分析能力，及時公布生產(chǎn)力指數(shù)、開工率指數(shù)、銷售庫存等信息，加強產(chǎn)能信息的服務(wù)引導(dǎo)功能，糾偏產(chǎn)能過?！胺较虮P”。

建立常態(tài)化退出機制，推動產(chǎn)能置換交易市場化，逐步實現(xiàn)跨區(qū)域產(chǎn)能置換。通過財稅支持、不良資產(chǎn)處置等扶持政策，推動跨地區(qū)、跨所有制企業(yè)通過兼并重組壓縮產(chǎn)能，鼓勵民企對國企進行兼并重組，讓民營力量在國有領(lǐng)域獲得發(fā)展空間。加大執(zhí)法監(jiān)督和處罰力度，通過停止換發(fā)生產(chǎn)許可證、吊銷排污許可證和安全生產(chǎn)許可證等方式，嚴(yán)格關(guān)停并轉(zhuǎn)高污染、高能耗、低科技含量企業(yè)。

2.科學(xué)引導(dǎo)投資方向

集中有效資源消除創(chuàng)新投資“瓶頸”，加大針對企業(yè)技改和創(chuàng)新活動的政策扶持力度，幫助企業(yè)提高關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新能力，引導(dǎo)企業(yè)以科技創(chuàng)新驅(qū)動升級改造，扭轉(zhuǎn)過度依靠政府性投資拉動增長的局面。對企業(yè)應(yīng)用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備進行節(jié)能和環(huán)保改造，以及生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品、市場需求廣闊的項目給予重點支持，提升滿足市場新需求的適應(yīng)能力，防止重復(fù)建設(shè)和投資過熱。

3.調(diào)整扶持方式

在執(zhí)行投資政策過程中，應(yīng)密切跟蹤產(chǎn)能發(fā)展動向，適時調(diào)整傾斜和扶持方式。扶持方式應(yīng)由“提供優(yōu)惠政策”向“提高企業(yè)創(chuàng)新能力”轉(zhuǎn)變，減少以擴大規(guī)模為目的的政策性補貼，重點在技術(shù)、品牌及研發(fā)等方面給予企業(yè)更多科技創(chuàng)新性補貼，全面提升企業(yè)全要素生產(chǎn)率和市場競爭力。

加強梯級獎補支持。應(yīng)在綜合考慮企業(yè)創(chuàng)新能力和生產(chǎn)利用率等條件下，設(shè)置合理的政府補貼發(fā)放額度、梯級及頻率，使用專項獎補資金要與退出產(chǎn)能掛鉤，引導(dǎo)企業(yè)積極運用兼并重組、破產(chǎn)清算等方式實現(xiàn)市場出清。企業(yè)淘汰過?；蚵浜螽a(chǎn)能，給予其享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策；對產(chǎn)能先進的初創(chuàng)企業(yè)，在一定時期內(nèi)給予稅收減免等優(yōu)惠，減輕初創(chuàng)企業(yè)成長負(fù)擔(dān)。

(四)深化國企改革

國企產(chǎn)能過剩主要是因其特殊地位造成的，要控制國企的產(chǎn)能擴張沖動，重點在于深化國企改革，弱化其與政府干預(yù)經(jīng)濟運行的過度關(guān)聯(lián)。

1.短期內(nèi)維持現(xiàn)有管制強度

短期內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格限制過剩行業(yè)國企新增產(chǎn)能，妥善處理國企在建的違規(guī)項目。調(diào)整國有資本進入行業(yè)和比例，通過股權(quán)交易實現(xiàn)向市場需求旺盛新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。探索建立國企信貸風(fēng)險監(jiān)測制度，嚴(yán)格限制地方政府為國企作信貸擔(dān)保，引導(dǎo)金融機構(gòu)加強對國企產(chǎn)能形勢進行預(yù)判，將盈利償債水平、節(jié)能減排效果、科技創(chuàng)新能力等納入信貸風(fēng)險評估體系，防范產(chǎn)能過?？赡芤l(fā)的金融風(fēng)險。

2.建立常態(tài)化約束體系

消除政策執(zhí)行上的所有制歧視，堅持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免國企借機進行不合理擴張。深化國企投資體制改革，在制定財稅金融等政策時，對各類投資主體一視同仁。避免優(yōu)惠政策隨意向低效國企傾斜，全面清除傾向于國企的各種補貼和廉價資源，逐步弱化其壟斷地位及無效率擴張動機。

完善國資管理體制，避免預(yù)算約束軟化。將長期經(jīng)營效益、環(huán)保貢獻和科技創(chuàng)新等一并納入經(jīng)理人績效考核體系，引導(dǎo)國企重視投資回報率，抑制非理性投資。同時，利用外部約束機制來規(guī)范國企投資行為，理順銀行與國企關(guān)系，形成市場化的金融資源配置機制，降低銀行信貸扭曲造成的國企產(chǎn)能擴張效應(yīng)。

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