葉必豐

內(nèi)容摘要：我國公務(wù)員的廉潔義務(wù)是由憲法和法律設(shè)定的，其規(guī)范結(jié)構(gòu)包括命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范?；凇豆珓?wù)員法》廉潔義務(wù)規(guī)范中的概括性條款的具體化立法和不確定法律概念的解釋，黨紀(jì)進(jìn)入到廉潔義務(wù)規(guī)范。公務(wù)員廉潔義務(wù)的內(nèi)容，除了不得貪污、受賄、行賄以及不得經(jīng)商辦企業(yè)或兼任有酬職務(wù)以外，還有不得以權(quán)謀私，不得浪費(fèi)國家資財(cái)。不得以權(quán)謀私和不得浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)臉?gòu)成內(nèi)容，需要結(jié)合細(xì)化的下位法和政策加以把握。對(duì)公務(wù)員養(yǎng)成遵守廉潔義務(wù)的習(xí)慣，需要公民教育，需要發(fā)揮傳統(tǒng)文化中家訓(xùn)族規(guī)的作用；對(duì)在職公務(wù)員的廉潔教育已有各種制度，但需要注重實(shí)效。對(duì)公務(wù)員履行廉潔義務(wù)的監(jiān)督，我國一段時(shí)間以來存在體制性缺陷，當(dāng)前在法治化上取得了重大進(jìn)展，正計(jì)劃成立直接隸屬于人大的監(jiān)察委員會(huì)，并與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員 廉潔義務(wù) 立法 監(jiān)督

孟德斯鳩在其《羅馬盛衰原因論》中專設(shè)“羅馬人的腐化墮落”一章。他指出：“最初由于自己的財(cái)富而墮落下去的人，后來卻由于自己的貧窮而墮落了。如果有了超出個(gè)人所需的過多的財(cái)富，那他就難于作一個(gè)好公民。念念不忘過去豪富的日子并惋惜浪費(fèi)掉的巨大財(cái)產(chǎn)的人，是什么壞事都干得出來的?！?〔1 〕

與個(gè)人相比，公務(wù)員的廉潔更為重要。公務(wù)員是政府的組成分子，是公務(wù)的具體實(shí)施者。公務(wù)員是否廉潔不僅僅關(guān)系到公務(wù)員個(gè)人的品行道德和社會(huì)風(fēng)氣，而且輕者關(guān)系到公權(quán)的公正行使和政府的聲譽(yù)，重者關(guān)系到政權(quán)的穩(wěn)定和公眾的信任。在共和政體和民主政治中，品德是一種國家力量。如果貪污、墮落、腐化，那么法治就會(huì)癱瘓，國家就會(huì)解體?！? 〕

對(duì)公務(wù)員的廉潔要求，不是為了反對(duì)公務(wù)員追求快樂和享用財(cái)富所唱的高調(diào)，〔3 〕而是一項(xiàng)法律義務(wù)。義務(wù)“這類行為能夠使任何人都受到一種責(zé)任的約束”，“義務(wù)是一切責(zé)任的主要內(nèi)容”。〔4 〕為此，研究公務(wù)員的廉潔義務(wù)是如何確立的，確立的公務(wù)員廉潔義務(wù)有哪些以及公務(wù)員廉潔義務(wù)的履行需要怎樣的制度，則具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公務(wù)員廉潔義務(wù)的確立

（一）公務(wù)員廉潔義務(wù)的設(shè)定及其規(guī)范結(jié)構(gòu)

早在1949年新中國成立之時(shí)，起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》第18條規(guī)定：“中華人民共和國的一切國家機(jī)關(guān)，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務(wù)的革命工作作風(fēng)，嚴(yán)懲貪污，禁止浪費(fèi)，反對(duì)脫離人民群眾的官僚主義作風(fēng)?！痹摋l規(guī)定的主體是“國家機(jī)關(guān)”。國家機(jī)關(guān)作為一個(gè)組織，是由具體的公務(wù)員構(gòu)成的。只有如此，才有所謂的行為，才可以作為規(guī)范和調(diào)整的對(duì)象?！胺▽W(xué)中實(shí)際使用的，特別是奧斯丁所界定的法律義務(wù)概念，只涉及制裁所針對(duì)的為不法行為的那個(gè)人。” 〔5 〕也就是說，該條規(guī)定的義務(wù)主體包括公務(wù)員，是對(duì)公務(wù)員的義務(wù)性規(guī)范。其中，公務(wù)員“必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務(wù)的革命工作作風(fēng)”，屬于命令性規(guī)范，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)按要求作為?！皣?yán)懲貪污，禁止浪費(fèi)，反對(duì)脫離人民群眾的官僚主義作風(fēng)”，則屬于禁止性規(guī)范，要求公務(wù)員不得貪污和浪費(fèi)。我國的1978年《憲法》第16條，也以命令性規(guī)范+禁止性規(guī)范的結(jié)構(gòu)設(shè)定公務(wù)員的廉潔義務(wù)。

我國現(xiàn)行《憲法》第27條第2款循1954年《憲法》第18條之先例規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！痹摽顚?duì)公務(wù)員義務(wù)的設(shè)定僅為命令性規(guī)范且高度概括和抽象，未明確設(shè)定公務(wù)員的廉潔義務(wù)。但該款規(guī)定為低位階的法律規(guī)范設(shè)定公務(wù)員的廉潔義務(wù)提供了憲法基礎(chǔ)。我國《公務(wù)員法》第12條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行“清正廉潔”義務(wù)。除了這一命令性規(guī)范，該法又通過處分條款設(shè)定禁止性規(guī)范，對(duì)“清正廉潔”義務(wù)予以具體化。第53條規(guī)定，公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為，“貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利”，“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，浪費(fèi)國家資財(cái)”，以及“從事或者參與營利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”。

命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范可簡稱為命令和戒律，兩者存在著如下區(qū)別：命令在空間和時(shí)間上都具有較大的選擇區(qū)域，而戒律卻沒有這樣的選擇區(qū)域。〔6 〕就公務(wù)員的廉潔義務(wù)而言，命令性規(guī)范代表著更高的廉潔目標(biāo)，禁止性規(guī)范則是最低限度的廉潔要求。命令性規(guī)范+禁止性規(guī)范的結(jié)構(gòu)，既有助于明確底限，又在于提倡更加廉潔。

總之，我國公務(wù)員的廉潔義務(wù)是由憲法和法律設(shè)定的，其規(guī)范結(jié)構(gòu)包括命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范。

（二）公務(wù)員廉潔義務(wù)具體化中的黨紀(jì)導(dǎo)入

“法學(xué)一直面臨著對(duì)由社會(huì)和歷史發(fā)展引起的各種變化作出反應(yīng)的任務(wù)”，〔7 〕因而形成了“一種有助于生長的法哲學(xué)”?！? 〕它的任務(wù)就是發(fā)展法律。廉潔義務(wù)規(guī)范也需要發(fā)展，因?yàn)榉梢粤信e式規(guī)定往往無法窮盡，法律采用概括式規(guī)定予以窮盡則又缺乏明確具體性。并且，隨著社會(huì)的發(fā)展，腐敗行為也變得復(fù)雜多樣。這就需要通過“法律規(guī)范與社會(huì)規(guī)范的關(guān)系（規(guī)范有效性、作用、結(jié)果、實(shí)效、選擇性）”等聯(lián)結(jié)點(diǎn)，經(jīng)不斷地螺旋作用，重構(gòu)“慣熟的行為方向”，〔9 〕使法律規(guī)范不斷適應(yīng)發(fā)展了的需要。

1.基于概括性條款的具體化及黨紀(jì)導(dǎo)入。我國自20世紀(jì)80年代開啟改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來，先是在對(duì)外公務(wù)活動(dòng)中，后是在國內(nèi)公務(wù)活動(dòng)中，逐漸出現(xiàn)了贈(zèng)送和接受禮品的現(xiàn)象，需要加以遏制?！皩Ｖ频膰矣幸粋€(gè)習(xí)慣，就是無論對(duì)哪一位上級(jí)都不能不送禮物，就是對(duì)君王也不能例外。”“在共和國里，禮物是可厭的東西，〔10 〕因?yàn)槠返虏恍枰鼈??！碑?dāng)時(shí)有效的《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》 〔11 〕（以下簡稱《獎(jiǎng)懲規(guī)定》）對(duì)公務(wù)員廉潔義務(wù)的禁止性規(guī)范采取了列舉加概括的立法技術(shù)。它是30年前制定的，并未明確列舉禁止贈(zèng)送和接受禮品行為。但《獎(jiǎng)懲規(guī)定》中“其他違反國家紀(jì)律”這一概括性條款，可以成為解釋或細(xì)化立法的依據(jù)。國務(wù)院遂根據(jù)這一條款，制定了多個(gè)有關(guān)贈(zèng)送和接受禮品的行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件，〔12 〕實(shí)現(xiàn)了概括性條款的具體化。國務(wù)院的這些行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件都是根據(jù)黨的政策和紀(jì)律制定的。其中，有的根據(jù)中共中央的決定轉(zhuǎn)化而來，〔13 〕有的開宗明義指出了制定目的是“為了堅(jiān)決貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于……保持黨政機(jī)關(guān)廉潔的指示精神”，〔14 〕還有的甚至是中共中央和國務(wù)院聯(lián)合制定、發(fā)布的?！?5 〕《獎(jiǎng)懲規(guī)定》中公務(wù)員廉潔義務(wù)的概括性條款，通過上述具體化導(dǎo)入了黨紀(jì)，適應(yīng)了反腐敗的形勢(shì)需要，紓解了列舉規(guī)定與調(diào)整需求之間的矛盾。endprint

現(xiàn)《公務(wù)員法》第53條也作了同樣的規(guī)定，即在列舉規(guī)定15項(xiàng)違紀(jì)行為后，在第16項(xiàng)概括規(guī)定了“違反紀(jì)律的其他行為”。2007年國務(wù)院制定的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，〔16 〕對(duì)廉潔義務(wù)未作出細(xì)化規(guī)定。2015年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》），對(duì)違反廉潔紀(jì)律的行為作了非常詳細(xì)的規(guī)定。其中，有些違反廉潔紀(jì)律的行為，超出了《公務(wù)員法》列舉的違紀(jì)行為范圍。為了降低立法成本，適應(yīng)反腐敗實(shí)際需要，也可以不修改《公務(wù)員法》而修改《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，把黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為政紀(jì)，對(duì)接《公務(wù)員法》的概括性條款。根據(jù)《立法法》第65條第2款的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)為執(zhí)行法律制定具體化規(guī)定。并且，國家紀(jì)律也并非法律保留事項(xiàng)。

2.基于不確定法律概念的解釋及黨紀(jì)的導(dǎo)入?！霸诜擅鞔_、清晰而肯定的地方，需要的是敘述；而在含糊、隱晦和不肯定的地方，需要的是推斷和解釋。” 〔17 〕我國《公務(wù)員法》第12條規(guī)定了公務(wù)員“清正廉潔，公道正派”的義務(wù)，第53條規(guī)定了公務(wù)員不得“利用職務(wù)之便為自己或他人謀取私利”。其中，“廉潔”、“利用職務(wù)之便”和“私利”均系高度概括的不確定法律概念，確保了公務(wù)員廉潔義務(wù)規(guī)范的包容性，但也失之寬泛和抽象，需要解釋。

我國在廉政建設(shè)方面，及時(shí)有效反映社會(huì)發(fā)展的是黨紀(jì)規(guī)范。2015年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡稱《廉潔自律準(zhǔn)則》），對(duì)“廉潔”作出了10條規(guī)定；同時(shí)印發(fā)了共133條的《黨紀(jì)處分條例》，把“利用職務(wù)之便”擴(kuò)展為“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響”，對(duì)“私利”作出了非常細(xì)致的規(guī)定?；谝婪▓?zhí)政的理念和憲法序言關(guān)于各政黨都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則的宣示，黨紀(jì)規(guī)范也應(yīng)當(dāng)在法治的框架內(nèi)得以貫徹實(shí)施，應(yīng)當(dāng)與《公務(wù)員法》的廉潔義務(wù)規(guī)范對(duì)接。但《公務(wù)員法》第12條的概括性條款為“法律規(guī)定的其他義務(wù)”，第53條的概括性條款為“違反紀(jì)律的其他行為”。第12條的“法律”，根據(jù)已有的解釋經(jīng)驗(yàn)，并不包括行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件，更未包括黨紀(jì)。第53條的“紀(jì)律”僅限于政紀(jì)。10條《廉潔自律準(zhǔn)則》和《黨紀(jì)處分條例》的詳細(xì)規(guī)定，不能作為《公務(wù)員法》第12、53條概括性條款的準(zhǔn)用性規(guī)范而進(jìn)入公務(wù)員廉潔義務(wù)規(guī)范。

在許多國家，法律解釋是適用者尤其是法官的解釋。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，法律解釋是立法者的解釋，對(duì)《公務(wù)員法》的解釋需要由全國人大常委會(huì)按立法程序進(jìn)行解釋。在實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)并未有效開展法律解釋工作，往往以立法代替解釋，或者由國務(wù)院通過細(xì)化行政立法來實(shí)現(xiàn)解釋的目的。但是，適用者的解釋實(shí)際上從來沒有停止過。對(duì)公務(wù)員個(gè)案進(jìn)行處理的機(jī)關(guān)在適用廉潔義務(wù)規(guī)范時(shí)，對(duì)涉及的不確定法律概念必然會(huì)加以解釋。法律解釋有“強(qiáng)調(diào)忠實(shí)于昔日的解釋方法和強(qiáng)調(diào)適應(yīng)未來（應(yīng)干些什么）的解釋方法”?！?8 〕為適應(yīng)未來，《廉潔自律準(zhǔn)則》和《黨紀(jì)處分條例》就可以作為適用解釋的重要素材。

可見，廉潔義務(wù)的具體化有細(xì)化立法和法律解釋兩種途徑。在具體化過程中，往往會(huì)導(dǎo)入黨紀(jì)。

二、公務(wù)員廉潔義務(wù)的內(nèi)容

“法律義務(wù)的內(nèi)容是與作為一個(gè)不法行為、成為制裁條件的那種行為相對(duì)立的（相反的）行為。” 〔19 〕應(yīng)受處分的公務(wù)員行為都構(gòu)成公務(wù)員的不作為義務(wù)，由此可以確定公務(wù)員廉潔義務(wù)的內(nèi)容。公務(wù)員的首要廉潔義務(wù)，是不得貪污、受賄或行賄。違反這一義務(wù)的，輕者處分，重者入刑。公務(wù)員的又一重要廉潔義務(wù)是，不得兼任有酬職務(wù)或不得兼職取酬，更不得經(jīng)商辦企業(yè)。對(duì)這一義務(wù)，筆者已經(jīng)在早時(shí)作過專門探討，〔20 〕《公務(wù)員法》第53條也作出了明文規(guī)定。對(duì)上述廉潔義務(wù)，無須多作解釋。需要討論的是不得利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利和不得違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律浪費(fèi)國家資財(cái)兩項(xiàng)廉潔義務(wù)。

（一）不得利用職務(wù)之便為自己或他人謀取私利

不得利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利，在原“獎(jiǎng)懲規(guī)定”中并未加以規(guī)定，在法律位階上首先加以規(guī)定的系《公務(wù)員法》。

1.私利。私利也就是私人利益或個(gè)人利益。龐德認(rèn)為，利益就是要求、愿望和需要。他對(duì)利益進(jìn)行了幾乎像化學(xué)元素表那樣的分類，認(rèn)為個(gè)人利益“是直接包含在個(gè)人生活中并以這種生活的名義而提出的各種要求、需要和愿望”?！皞€(gè)人利益可以分作：人格的利益、家庭關(guān)系方面的利益和物質(zhì)利益。人格利益就是那些包含個(gè)人的身體和精神方面的利益?！奔彝シ矫娴膫€(gè)人利益包括：“夫婦一方對(duì)整個(gè)社會(huì)主張或要求外人不應(yīng)妨害他們的關(guān)系”，“夫婦雙方對(duì)另一方提出的各種相互主張或要求”，以及“父母與子女關(guān)系的各種利益”。物質(zhì)利益則是“個(gè)人基于經(jīng)濟(jì)生活的地位所提出的那些要求或需要”?！?1 〕

我國《公務(wù)員法》對(duì)“私利”既沒有加以界定，也沒有作列舉式的規(guī)定。它的下位法《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》僅以不確定法律概念“財(cái)物”加以替代，也未明確?；诖饲爸贫ǖ模两袢匀挥行У挠嘘P(guān)行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)贈(zèng)送和收受禮品屬于應(yīng)受處分的行為，禮品屬于“私利”。除“禮品”外，對(duì)“私利”可供觀察的是現(xiàn)《黨紀(jì)處分條例》第八章“對(duì)違反廉潔紀(jì)律行為的處分”中對(duì)私利的具體規(guī)定。它規(guī)定的私利包括：財(cái)物、薪酬、禮品、禮金、消費(fèi)卡（運(yùn)動(dòng)健身卡、會(huì)所和俱樂部會(huì)員卡等）、分配或購買住房中的利益、費(fèi)用、服務(wù)、勞務(wù)、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金等物質(zhì)利益，以及權(quán)力、婚喪喜慶事宜、文化活動(dòng)安排（旅游、健身、娛樂等）、特殊待遇、出入私人會(huì)所和情色等精神利益。

從《黨紀(jì)處分條例》規(guī)定的上述私利來看，涵蓋了直接利益和間接利益，明顯的利益和不夠明顯的利益；〔22 〕人們常說的物質(zhì)利益和精神利益。榮譽(yù)以及追求榮譽(yù)的自由等精神利益，有時(shí)甚至“比財(cái)富還貴重”。〔23 〕利益包括物質(zhì)利益和精神利益都具有價(jià)值，都可以計(jì)算。計(jì)算的依據(jù)包括利益的強(qiáng)度、持續(xù)時(shí)間、確定性或不確定性、臨近或偏遠(yuǎn)、豐度和純度。〔24 〕

2.利用職務(wù)之便。1997年的“黨紀(jì)處分條例”（試行）中分別規(guī)定了“利用職務(wù)上的便利”和“利用職務(wù)或工作上的便利”；2003年的“黨紀(jì)處分條例”和隨后制定的《公務(wù)員法》所使用的則是“利用職務(wù)之便”。下位法《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》除了規(guī)定“利用職務(wù)之便”謀取私利外，還規(guī)定了“違反規(guī)定……攤派或者收取財(cái)物”的禁止性規(guī)范。違反規(guī)定的攤派，必然是利用職務(wù)之便。違反規(guī)定的收取財(cái)物，則不限于利用職務(wù)之便，還包括利用職務(wù)或地位上的影響或條件。2009年《刑法修正案（七）》將《刑法》第388條增設(shè)斡旋受賄罪，出現(xiàn)“利用職權(quán)或地位形成的便利條件”，區(qū)別于《刑法》第385條受賄罪的“利用職務(wù)上的便利”。在《刑法》上，對(duì)這兩種情形是嚴(yán)加區(qū)分的?！?5 〕現(xiàn)“黨紀(jì)處分條例”將“利用職務(wù)上的便利”和“利用職權(quán)或地位形成的便利條件”合并規(guī)定為“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響”，不作區(qū)分地一并加以禁止。endprint

“利用”是一種既包括直接故意又包括間接故意的行為。根據(jù)“黨紀(jì)處分條例”的規(guī)定，黨員干部放任、縱容或默許與自己有緊密關(guān)系之人，包括親屬、情人和身邊工作人員謀取私利的，都屬于應(yīng)受處分的行為。黨員干部具有對(duì)他們有關(guān)廉潔的行為負(fù)責(zé)的義務(wù)。“通常，一個(gè)人只對(duì)他本人的行為負(fù)責(zé)?！钡灿欣?，有時(shí)人們還要對(duì)他人履行義務(wù)的行為負(fù)責(zé)，“對(duì)別人犯的不法行為負(fù)責(zé)?！?〔26 〕黨員干部之所以“例外”地要對(duì)其他有關(guān)人員的行為負(fù)責(zé)，就在于黨員干部的身份或地位?！爱?dāng)我們一旦獲得某種地位的時(shí)候，任何事情，倘使足以使我們顯得同那種地位不相稱的話，我們就不應(yīng)該做，也不應(yīng)該容忍別人去做。” 〔27 〕

基于現(xiàn)行《黨紀(jì)處分條例》的規(guī)定，“利用職務(wù)之便”在適用時(shí)可以作擴(kuò)大解釋，即為直接故意或間接故意利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利。這種擴(kuò)大解釋的正當(dāng)性在于，法律解釋不僅應(yīng)遵從技術(shù)而且還應(yīng)遵從道德，法律不能與道德相分離?！?8 〕

3.謀取行為。對(duì)“謀取”的行為類型，《公務(wù)員法》未列舉規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，它包括以下幾類：第一，贈(zèng)送和收受禮品的行為。根據(jù)規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)贈(zèng)送和收受禮品，或者收受的禮品未按程序上交的，構(gòu)成違反廉潔義務(wù)。不過，有關(guān)規(guī)定并未對(duì)贈(zèng)送和收受禮品行為作進(jìn)一步具體化規(guī)定。第二，收取財(cái)物的行為。根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第25條第3項(xiàng)的規(guī)定，收取財(cái)物行為以違反規(guī)定、收取對(duì)象系公民、法人或其他組織為條件。這類行為都是應(yīng)受處分的行為。從廉潔義務(wù)來說，收取財(cái)物是除贈(zèng)送和收受禮品以外，將財(cái)物占為己有或供他人收取的行為。第三，攤派行為?！督瓜蚱髽I(yè)攤派暫行條例》 〔29 〕和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》對(duì)此作了規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，對(duì)攤派行為都屬于應(yīng)受處分的行為。但是，公務(wù)員只有將自己或他人的私人負(fù)擔(dān)攤派給其他人時(shí)，才構(gòu)成利用職務(wù)上的便利謀取私利。第四，挪用公款的行為。在我國《刑法》上，除了貪污賄賂犯罪外，還規(guī)定了挪用公款罪。國務(wù)院曾根據(jù)“獎(jiǎng)懲規(guī)定”制定《國家行政機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》，〔30 〕規(guī)定不得挪用公款的義務(wù)。但《公務(wù)員法》對(duì)挪用公款未作單獨(dú)規(guī)定?！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第23條在以權(quán)謀私之外列舉規(guī)定了挪用公款行為。如果從《公務(wù)員法》的禁止性規(guī)范類型來看，則它屬于以權(quán)謀私的一種具體類型。第五，其他為自己或他人謀取私利的行為。現(xiàn)行《黨紀(jì)處分條例》第80-87、93-95、103條列舉規(guī)定了12類具體“謀取”行為，如“接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請(qǐng)或者旅游、健身、娛樂等活動(dòng)安排”，“搞權(quán)色交易或者給予財(cái)物搞錢色交易”，等等。在適用時(shí)，這些都可以作為解釋其他謀取私利行為的解釋素材。

4.謀取的對(duì)象?！豆珓?wù)員法》對(duì)謀取的私利原來系誰的利益，并無限定。從文義上來看，謀取的對(duì)象既可以是國有資產(chǎn)或公共利益，也可以是私人財(cái)產(chǎn)或私人利益?，F(xiàn)《黨紀(jì)處分條例》對(duì)謀取對(duì)象的規(guī)定，則印證了上述文義理解?！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》對(duì)攤派和收受財(cái)物，限定為“公民、法人和其他組織”的財(cái)物。其實(shí)，是把公共的財(cái)產(chǎn)變成私人的家業(yè)，把共和國成為巧取豪奪的對(duì)象，〔31 〕還是謀取《憲法》第11、13條所保護(hù)的私人財(cái)產(chǎn)和利益，并不影響違反廉潔義務(wù)的性質(zhì)。

（二）不得違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律浪費(fèi)國家資財(cái)

孟德斯鳩觀察到了我國歷史上君臣的節(jié)儉和奢侈。他認(rèn)為，我國歷史上頒發(fā)過一些節(jié)儉的法律。各朝代的開國皇帝都是在戰(zhàn)爭(zhēng)的艱苦環(huán)境中成長起來的，推翻了驕奢淫逸的統(tǒng)治，知道節(jié)儉之益和淫逸之害。但三四代皇帝之后，皇帝和官僚們又成為腐化、奢侈、懶惰、逸樂的俘虜。皇朝再次崩潰，如此循環(huán)反復(fù)?！?2 〕

在西方產(chǎn)業(yè)革命蓬勃發(fā)展和快速上升時(shí)期，也曾出現(xiàn)奢侈浪費(fèi)的現(xiàn)象。奢侈者甚至宣稱：奢侈是人類文明和社會(huì)繁榮的標(biāo)志，是生產(chǎn)發(fā)展和科技創(chuàng)新的動(dòng)力。但葛德文卻認(rèn)為，奢侈浪費(fèi)是非正義的?！凹僭O(shè)一個(gè)人比另一個(gè)人擁有更多的財(cái)產(chǎn)是正確的，不管這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)是他的辛勤所得還是他祖先所遺。按照正義的要求，他應(yīng)該把這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)看作一種信托，并慎重地考慮怎樣加以使用才可增加自由、知識(shí)和道德。他沒有權(quán)利任意支配一個(gè)先令。” 〔33 〕多余的財(cái)產(chǎn)沒有用作慈善服務(wù)是犯罪，奢侈浪費(fèi)是人類的毒瘤?！叭绻癖葐渭兊能|體存在更為可取，如果一切通情達(dá)理的研究家所應(yīng)該有的愿望是：不只是人要繁殖，而且幸福也要增多，那么窮奢極欲就是人類的毒瘤。” 〔34 〕

奢侈是從他人的勞動(dòng)中獲取安樂?！耙粋€(gè)被奢華腐蝕了的靈魂，它的欲望是很多的，它很快就成為拘束它的法律的敵人?！?〔35 〕對(duì)普通公民浪費(fèi)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的行為要批判，對(duì)公務(wù)員的奢侈浪費(fèi)應(yīng)禁止。公務(wù)員的收入相對(duì)于工商企業(yè)界人士來說，是很有限的。公務(wù)員奢侈浪費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，無非來源于兩個(gè)方面：利用職務(wù)之便使用私人利益或國家資財(cái)，或違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律使用國家資財(cái)。對(duì)公務(wù)員利用職務(wù)之便使用私人利益或國家資財(cái)?shù)纳莩蘩速M(fèi)行為，屬于利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利。對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律浪費(fèi)國家資財(cái)，則需要單獨(dú)規(guī)定。

“獎(jiǎng)懲規(guī)定”指出，公務(wù)員不得“浪費(fèi)國家資財(cái)，損害公共財(cái)物”。對(duì)此，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)禁濫發(fā)錢物和贈(zèng)送禮品的通知》進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，《國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室關(guān)于清理黨政機(jī)關(guān)及其工作人員利用職權(quán)無償占用企業(yè)錢物的實(shí)施意見》針對(duì)新形勢(shì)作了進(jìn)一步具體規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，《公務(wù)員法》規(guī)定為：不得“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，浪費(fèi)國家資財(cái)”。

公務(wù)員的這一廉潔義務(wù)由兩個(gè)要件組成，即違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和浪費(fèi)國家資財(cái)。上述兩個(gè)要件必須同時(shí)具備還是具備其中之一即可受處分？《財(cái)政違法行為處罰處分條例》 〔36 〕為了糾正財(cái)政違法行為，維護(hù)國家財(cái)政、經(jīng)濟(jì)秩序，規(guī)定了公務(wù)員違反財(cái)政紀(jì)律的行為種類及其處分種類。該條例的處分要件僅限于違反財(cái)政紀(jì)律，不涉及浪費(fèi)國家資財(cái)?，F(xiàn)行《黨紀(jì)處分條例》對(duì)黨員的廉潔義務(wù)，除個(gè)別情形外，都是以“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響”+謀取私人利益加以組合規(guī)定的。相應(yīng)地，對(duì)不得違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)牧疂嵙x務(wù)，都是以“違反規(guī)定”+浪費(fèi)國家資財(cái)進(jìn)行組合的。由此可見，現(xiàn)《黨紀(jì)處分條例》對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)奶幏?，原則上要求兩個(gè)要件同時(shí)具備。除了“違反規(guī)定”的內(nèi)涵和外延遠(yuǎn)大于“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律”外，對(duì)《公務(wù)員法》“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，浪費(fèi)國家資財(cái)”要件理解，可借鑒現(xiàn)“黨紀(jì)處分條例”的兩要件說。endprint

基于《財(cái)政違法行為處罰處分條例》側(cè)重于對(duì)財(cái)政違法行為及其處罰處分的規(guī)定，現(xiàn)行《黨紀(jì)處分條例》對(duì)“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律”的規(guī)定僅為準(zhǔn)用性條款，沒有規(guī)定“違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律”的具體內(nèi)容，而具體規(guī)定了“浪費(fèi)國家資財(cái)”及處分的種類，具體包括第96—102條。這些經(jīng)驗(yàn)，值得《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》修改和實(shí)施時(shí)借鑒。

三、公務(wù)員廉潔義務(wù)的履行

公務(wù)員廉潔義務(wù)的履行，也就是對(duì)廉潔義務(wù)規(guī)范的遵守和服從。弗里德曼把對(duì)法律規(guī)范的服從區(qū)分為三種形態(tài)，即基于同等地位人集團(tuán)和亞文化集團(tuán)影響的服從，基于“內(nèi)心聲音”影響的服從，以及基于制裁的服從。第一、二種形態(tài)的服從，提供了對(duì)公務(wù)員進(jìn)行廉潔教育的可能空間；基于第三種形態(tài)的服從，表明了對(duì)公務(wù)員履行廉潔義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的必要性。

（一）公務(wù)員的廉潔教育

1.公務(wù)員的前節(jié)儉教育?！胺牡牡谌N重大力量是內(nèi)心聲音，即良心、道德感情、服從的愿望和正確感?！?〔37 〕不能否認(rèn)，絕大多數(shù)公務(wù)員都有良好的道德和法治素養(yǎng)，信任廉潔規(guī)范的正當(dāng)性，愿意為廉潔政府作出自己的努力，有著自覺履行廉潔義務(wù)的習(xí)慣。自覺履行廉潔義務(wù)習(xí)慣的養(yǎng)成，則需要教育?！叭藗冏钚枰嵝训氖虑槭撬麄兊牧x務(wù)；因?yàn)閷?duì)于他們的權(quán)利，不論是什么權(quán)利，他們總會(huì)自覺地注意到的。” 〔38 〕

“規(guī)則針對(duì)的人不是孤立的，而是生活在社會(huì)中的。他們要受社會(huì)的影響?！?〔39 〕公務(wù)員來自社會(huì)。公務(wù)員的廉潔有賴于社會(huì)的節(jié)儉之風(fēng)，社會(huì)的節(jié)儉需要公民教育。從國家和社會(huì)的角度看，我國的公民教育有著良好的實(shí)踐和基礎(chǔ)，并將繼續(xù)完善?！?0 〕節(jié)儉教育要與理想教育相結(jié)合。“善行的主要源泉，是理想。一個(gè)只顧眼前享樂的人，將永久是欲念和私心的奴隸。他不會(huì)有任何原則來抑制自己的欲望或者促使他去從事公正愛人的事業(yè)?！?〔41 〕人的節(jié)儉和理想教育，必須從少年時(shí)代做起。“在青少年時(shí)代思想受到的影響，一般到老不忘?！?〔42 〕

社會(huì)是以家庭為組織細(xì)胞的。節(jié)儉和理想教育的更好形式應(yīng)該是家庭教育。我國歷來就有節(jié)儉的文化傳統(tǒng)?！吧輨t不孫，儉則固。與其不孫也，寧固。”“儉，德之共也；侈，惡之大也?！惫?jié)儉和理想教育曾是家訓(xùn)族規(guī)的重要內(nèi)容?！?3 〕把節(jié)儉和理想教育的家訓(xùn)族規(guī)形式繼承和發(fā)揚(yáng)光大，讓人人養(yǎng)成節(jié)儉習(xí)慣，建設(shè)節(jié)儉型社會(huì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。只有這樣，公民進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)后才有可能廉潔自律。否則，公務(wù)員的廉潔就缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，就會(huì)出現(xiàn)“前腐后繼”?！?4 〕

2.公務(wù)員的后廉潔教育。公務(wù)員之間的相互模仿和影響，如懲戒或獎(jiǎng)賞有關(guān)廉潔義務(wù)的履行對(duì)其他公務(wù)員的影響，弗里德曼稱之為遵守法律中同等地位人集團(tuán)和亞文化團(tuán)的影響。他認(rèn)為：“同等地位者不僅是制裁的源泉，也是模仿和靈感的源泉?！?〔45 〕

在一個(gè)紀(jì)律組織體中，上級(jí)主導(dǎo)著下級(jí)的發(fā)展空間和前程，上行下效自是必然?！罢?，正也。子帥以正，孰敢不正？”“君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)，必偃?！蔽覀儸F(xiàn)在也常通過表彰“優(yōu)秀縣委書記”，公布貪官懺悔錄等形式，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行教育。

我國公務(wù)員的廉潔教育已經(jīng)制度化。首先，我國的公務(wù)員大多是中共黨員。對(duì)黨員公務(wù)員來說，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，學(xué)習(xí)是首要義務(wù)。組織黨員學(xué)習(xí)，是基層黨組織排在第二位的任務(wù)。黨員公務(wù)員有義務(wù)接受包括黨的廉政紀(jì)律在內(nèi)的教育，學(xué)習(xí)黨的廉政政策。其次，參加培訓(xùn)是《公務(wù)員法》賦予每位公務(wù)員的權(quán)利。《公務(wù)員法》設(shè)專章規(guī)定了公務(wù)員的培訓(xùn)。廉潔義務(wù)是公務(wù)員培訓(xùn)的必要內(nèi)容。再次，憲法宣誓。根據(jù)全國人大常委會(huì)法令的規(guī)定，我國公務(wù)員任職時(shí)應(yīng)進(jìn)行憲法宣誓，宣誓的誓詞之一就是“廉潔奉公”?！?6 〕這項(xiàng)宣誓既是公務(wù)員表達(dá)的一種決心，也是一種嚴(yán)肅教育。

我國當(dāng)前的主要問題不在于有沒有廉潔教育，而在于如何提升它的效果。有研究表明：“公務(wù)員廉政教育的參與意愿受教育信念、教育滿意度和感知有用性三個(gè)變量的共同影響；教育滿意度受感知有用性和教育信念的雙重影響，其中感知有用性的作用更加明顯?！?〔47 〕因此，不斷增強(qiáng)廉潔教育的有用性，激發(fā)公務(wù)員參與廉潔教育的積極性，是今后要解決的重點(diǎn)問題。

（二）公務(wù)員的廉潔監(jiān)督

許多國家把公務(wù)員分為政務(wù)官和文官。對(duì)政務(wù)官廉潔義務(wù)的監(jiān)督，首先是選民通過議員或媒體進(jìn)行的?！霸试S每個(gè)人發(fā)表意見乃是現(xiàn)代世界的原則?！?〔48 〕議員由選民選出，對(duì)選民負(fù)責(zé)。如果議員無法或不能傳遞選民的意見和聲音，則無法繼續(xù)獲得選民的信任，難以再次當(dāng)選。媒體是以新聞自由為后盾的?！八^新聞自由，從傳統(tǒng)上講是指有發(fā)表與政府相反意見的自由。”在傳統(tǒng)的新聞自由權(quán)得到實(shí)現(xiàn)后的當(dāng)代，“焦點(diǎn)是新聞界是否享有從政府和政府官員那里獲得消息的自由，記者是否享有為消息來源保守秘密的自由”?！?9 〕如果議員和媒體的批評(píng)還不能約束政務(wù)官的行為，廉潔從政，則是議會(huì)的行動(dòng)，乃至彈劾。同時(shí)，對(duì)文官的監(jiān)督則是選民通過議員或媒體，經(jīng)由中立或超黨派的文官懲戒委員會(huì)實(shí)現(xiàn)的。

我國的公務(wù)員從對(duì)應(yīng)政務(wù)官和文官的角度講，也可以分為選舉類公務(wù)員和任用類公務(wù)員。但任用類公務(wù)員的任用主導(dǎo)權(quán)實(shí)際上由選舉類公務(wù)員而非獨(dú)立機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，任用類公務(wù)員并非中立者而是選舉類公務(wù)員的從屬者。從公務(wù)員的義務(wù)和監(jiān)督角度看，并未對(duì)兩類公務(wù)員作各自的制度設(shè)計(jì)，而實(shí)行同一套制度，即公眾通過舉報(bào)投訴或通過媒體輿論發(fā)動(dòng)監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行追究。這套制度的問題較多。例如，在公眾環(huán)節(jié)，過分依賴舉報(bào)投訴制度，甚至倡導(dǎo)或認(rèn)可孟德斯鳩早就批評(píng)過的匿名信。人大代表比較虛化，新聞媒體缺乏獨(dú)立，人大及其常委會(huì)立于事外。負(fù)責(zé)懲戒的主要組織是各類國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督部門，如行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)嚴(yán)重同構(gòu)。這套制度更為重要的問題是它無法對(duì)黨員選舉類公務(wù)員即領(lǐng)導(dǎo)崗位公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)崗位公務(wù)員依法律由人大選舉、向人大負(fù)責(zé)，無法由監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督；依照黨規(guī)，他們的黨內(nèi)職務(wù)由黨組織任命、向黨組織負(fù)責(zé)，也無法由監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督。作為黨組織的監(jiān)督機(jī)關(guān)和作為國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)合署辦公，共同監(jiān)督，也只能解決前述問題中的黨政銜接，其他問題依然存在?；诟瘮“讣绣e(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，任用類公務(wù)員與選舉類公務(wù)員間的從屬關(guān)系，以及監(jiān)督制度的缺陷，一段時(shí)間以來，我國公務(wù)員的腐敗現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

根據(jù)全國人大常委會(huì)的法令，〔50 〕我國未來將通過整合現(xiàn)有的公務(wù)員監(jiān)督機(jī)構(gòu)（包括檢察院的反貪局），設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生；副主任、委員由主任提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)依法對(duì)本地區(qū)所有公職人員實(shí)施監(jiān)察，享有檢查、調(diào)查、移送公訴的職權(quán)。根據(jù)中共中央的改革方案，監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。它與中央軍委一樣，既是黨的機(jī)構(gòu)，又是國家機(jī)構(gòu)。

設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)在我國法學(xué)界引起了廣泛討論，涉及它的合憲性及其憲法地位，職能及其權(quán)力邊界，作為監(jiān)督者如何受到監(jiān)督等。但是，它無疑是我國法治反腐的重大舉措和進(jìn)步。監(jiān)察委員會(huì)系人大設(shè)立的國家機(jī)構(gòu)之性質(zhì)，可以大大改進(jìn)人大站在監(jiān)督之外的境況，充分發(fā)揮人大監(jiān)督選舉類公務(wù)員履行廉潔義務(wù)的作用。如果廉潔監(jiān)督的其他環(huán)節(jié)上的問題也能借此得以改進(jìn)，則可以較好地監(jiān)督公務(wù)員切實(shí)履行廉潔義務(wù)。

結(jié) 語

筆者以憲法為基礎(chǔ)，立足于《公務(wù)員法》，結(jié)合有關(guān)行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件，討論了公務(wù)員廉潔義務(wù)的確立、內(nèi)容和履行。以法社會(huì)學(xué)上的法律規(guī)范與社會(huì)規(guī)范的聯(lián)結(jié)點(diǎn)為理論工具，分析了將黨紀(jì)中的廉潔要求導(dǎo)入到法律上廉潔義務(wù)規(guī)范的路徑，以及廉潔義務(wù)規(guī)范的適應(yīng)性。這種分析是中性的、技術(shù)性的，與“價(jià)值無涉”?！?1 〕以此為基礎(chǔ)，討論了公務(wù)員廉潔義務(wù)內(nèi)容可解釋的空間。由此也認(rèn)識(shí)到，黨紀(jì)的要求嚴(yán)于法律。正所謂“法律所不禁止而為榮譽(yù)所禁止的東西，則其禁止更為嚴(yán)格；法律所不要求而為榮譽(yù)所要求的東西，則其要求更為堅(jiān)決?！?〔52 〕對(duì)廉潔義務(wù)的履行，則強(qiáng)調(diào)了廉潔教育及自愿履行廉潔義務(wù)的重要性，討論了我國監(jiān)督公務(wù)員履行廉潔義務(wù)的制度缺陷，說明了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)督公務(wù)員履行廉潔義務(wù)的作用。endprint