尹貽林+朱緒琪

摘要： 我國(guó)相關(guān)政策規(guī)定每個(gè)PPP項(xiàng)目均需指定一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管PPP項(xiàng)目的全過程管理，而這種分散的監(jiān)管體制可能會(huì)導(dǎo)致多頭管理甚至管理缺位的弊端，造成公眾利益難以保障。因此，本文擬以PPP項(xiàng)目監(jiān)管需求為出發(fā)點(diǎn)，利用功能分析和實(shí)現(xiàn)路徑建立一套基于BIM的PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管平臺(tái)，提高政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管效率，在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)最大程度保障公眾利益。

Abstract： China's relevant policies and regulations require that each PPP project designate a government agency or public institution as the implementing agency to oversee the whole process management of PPP project. Such decentralized supervision system may lead to the drawbacks of bull management or even absence of management， so that the public interest is difficult to protect. Therefore， this article intends to take the regulatory requirements of PPP projects as a starting point， and uses the function analysis and the realization path to establish a set of BIM-based PPP project life-cycle regulatory platform to improve the government supervision efficiency of PPP projects and protect the public interest of the project in life cycle.

關(guān)鍵詞： 建筑信息模型（BIM）；PPP項(xiàng)目；監(jiān)管平臺(tái)

Key words： Building Information Modeling（BIM）；PPP project；regulatory platform

中圖分類號(hào)：TU712.3；TU17 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）02-0024-03

0 引言

自從十八屆三中全會(huì)中央政府明確釋放出推行PPP模式的政策信號(hào)起，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，為促進(jìn)一帶一路戰(zhàn)略的落地、加快公共產(chǎn)品的供給、解決不斷加深的政府債務(wù)危機(jī)，PPP項(xiàng)目以星火燎原之勢(shì)迅猛發(fā)展。目前《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)定每個(gè)PPP項(xiàng)目均需指定一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)和移交進(jìn)行監(jiān)管。因此，實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的效果對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)效率至關(guān)重要。但是我國(guó)并未規(guī)定統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，而是分散的體制可能會(huì)出現(xiàn)多頭管理甚至管理缺位的弊端，從而導(dǎo)致實(shí)施PPP項(xiàng)目模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)效率低下，引起社會(huì)對(duì)政府的非議和不滿。為此，利用BIM（Building Information Modeling，建筑信息模型）技術(shù)，建立基于BIM的PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)不同行業(yè)和細(xì)分市場(chǎng)的PPP項(xiàng)目監(jiān)管確立一套行之有效的監(jiān)管體系，以推進(jìn)公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的精益化管理進(jìn)程，保障PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交過程中公共服務(wù)質(zhì)量，在最大程度上保障公眾的權(quán)益真正做到物有所值[1]。

1 PPP項(xiàng)目監(jiān)管需求分析

1.1 傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

我們從計(jì)劃、資金、市場(chǎng)和移交四個(gè)方面描述我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理方式推行代建制后政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制。①以審批制度為核心的計(jì)劃監(jiān)管機(jī)制，保證政府投資項(xiàng)目執(zhí)行過程的合規(guī)性。②以資金集中支付、財(cái)政投資評(píng)審、后評(píng)價(jià)制度為核心的資金監(jiān)管約束機(jī)制，提高政府投資項(xiàng)目的資金使用效率。③以招投標(biāo)制度、合同管理、工程交易保障機(jī)制為核心市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目交易的順利進(jìn)行。④以專業(yè)行政部門主管為核心的資產(chǎn)移交監(jiān)管機(jī)制，保障政府投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制為PPP項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)管提供了借鑒，但PPP項(xiàng)目的特殊性又使得政府的監(jiān)管面臨巨大挑戰(zhàn)[2]。

1.2 PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制面臨挑戰(zhàn)

隨著全國(guó)各地PPP項(xiàng)目的不斷深入，項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目類型的不斷增多，使得政府“一項(xiàng)目一實(shí)施機(jī)構(gòu)”的模式在監(jiān)管過程中暴露出的諸多障礙及挑戰(zhàn)，由此總結(jié)主要包括以下三個(gè)挑戰(zhàn)：

1.2.1 PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)眾多，政府部門監(jiān)管責(zé)任不明

政府目前最重視PPP項(xiàng)目識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段和采購(gòu)階段，一旦將項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交給社會(huì)資本后便放松監(jiān)管，導(dǎo)致政府監(jiān)管角色缺失[3]。同時(shí)政府規(guī)定每個(gè)PPP項(xiàng)目均需指定一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交進(jìn)行監(jiān)管正是監(jiān)管爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題之一。發(fā)改委、市政管理局、財(cái)政局、審計(jì)局等行政部門在現(xiàn)行PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系中都扮演著不同的角色，PPP項(xiàng)目的行政監(jiān)管分散在多個(gè)不同的行政部門，但也暴露出相互之間的監(jiān)管邊界不清和責(zé)任不明的問題，在監(jiān)管職能方面存在相互交叉的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的行政監(jiān)管效率不高。

1.2.2 PPP項(xiàng)目建設(shè)控制弱，政府監(jiān)管難以實(shí)時(shí)跟蹤

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)采用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的典型伙伴關(guān)系范式。而PPP項(xiàng)目主要是為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，最難以承受項(xiàng)目失敗的是政府方。因此，采取必要監(jiān)管措施防止風(fēng)險(xiǎn)回流十分重要。政府如何通過實(shí)時(shí)跟蹤，有效、準(zhǔn)確、及時(shí)的對(duì)工程項(xiàng)目相關(guān)信息進(jìn)行有效的查詢、篩選與分析，決定了建設(shè)行政主管部門對(duì)有關(guān)責(zé)任主體和工程的監(jiān)管效率和監(jiān)管力度，以適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果的監(jiān)管工作。endprint

1.2.3 PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，政府監(jiān)管難以始終如一

PPP項(xiàng)目作為一種項(xiàng)目融資模式，具有項(xiàng)目投資大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)等顯著特點(diǎn)。發(fā)改委、財(cái)政部等6部門于2015年發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（25號(hào)令）中明確提出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)時(shí)間能長(zhǎng)達(dá)30年之久。若采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等不涉及移交的項(xiàng)目運(yùn)作方式，監(jiān)管難度將會(huì)進(jìn)一步加大。如何保證項(xiàng)目在較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)接受有效監(jiān)管，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的服務(wù)效率，是政府所要面臨的重要難題。

2 PPP項(xiàng)目監(jiān)管解決的實(shí)現(xiàn)可行性

本文針對(duì)中國(guó)情境下的PPP項(xiàng)目監(jiān)管面臨的上述問題，提出建立基于BIM的PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管平臺(tái)，以提高政府對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的效率與科學(xué)性，彌補(bǔ)政府在對(duì)眾多PPP項(xiàng)目監(jiān)管時(shí)存在的多頭管理甚至管理缺位等弊端[4]。本平臺(tái)的監(jiān)管范疇，包括前期的建造階段的里程碑事件、價(jià)款支付、信用評(píng)價(jià)；運(yùn)維階段提供的公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)品供應(yīng)量、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與調(diào)整；以及移交階段的項(xiàng)目移交程序與標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 獲取客觀可靠的PPP項(xiàng)目關(guān)鍵數(shù)據(jù)

本監(jiān)管平臺(tái)將接收各個(gè)SPV公司報(bào)送PPP項(xiàng)目的實(shí)際數(shù)據(jù)、接收通過視頻監(jiān)控、射頻掃碼、傳感等高科技的數(shù)據(jù)采集工具獲取實(shí)時(shí)上傳的數(shù)據(jù)、接收各個(gè)PPP項(xiàng)目合同條款及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)接收到的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與分類形成PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)。在此數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，PPP中心在監(jiān)管過程中通過讀取所需的監(jiān)管的數(shù)據(jù)做出監(jiān)管決策，保障各PPP項(xiàng)目的順利完成，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的最大化。

2.2 設(shè)立高效專業(yè)的PPP項(xiàng)目統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)

本監(jiān)管平臺(tái)由政府設(shè)立的PPP中心統(tǒng)一管理，依據(jù)接收到的數(shù)據(jù)進(jìn)行初步的項(xiàng)目運(yùn)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)督，并將產(chǎn)生的成果定期報(bào)送給政府機(jī)構(gòu)，為政府機(jī)構(gòu)提供重要的財(cái)政支出的決策依據(jù)。各監(jiān)管部門依托于PPP中心以該監(jiān)管平臺(tái)上支撐，打破各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門間信息的有效共享與協(xié)同管理，保障監(jiān)管效果的時(shí)效性與可行性[5]。

2.3 建立可行有效的PPP項(xiàng)目監(jiān)管反饋機(jī)制

本監(jiān)管平臺(tái)對(duì)各個(gè)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制：各平臺(tái)縱向相聯(lián)，從上至下調(diào)閱數(shù)據(jù)、實(shí)施監(jiān)管；從下至上匯報(bào)數(shù)據(jù)、提交績(jī)效考核成績(jī)；各平臺(tái)間橫向相聯(lián)，運(yùn)維數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)對(duì)比。監(jiān)管方式為：本行政區(qū)域PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件BIM模型化，同類PPP項(xiàng)目BIM組團(tuán)化，采集信息遠(yuǎn)程化等。PPP中心通過該模式采集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行決策分析，如果PPP項(xiàng)目的工程質(zhì)量、產(chǎn)品服務(wù)達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，則向政府機(jī)構(gòu)報(bào)送支付通知、績(jī)效表現(xiàn)等；否則反饋到SPV公司責(zé)令其整改、或減少項(xiàng)目的價(jià)款支付等。

3 基于BIM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)功能分析

3.1 基于BIM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)功能分析

基于BIM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要包括三個(gè)階段，第一是項(xiàng)目建設(shè)階段的管理績(jī)效監(jiān)管，包括對(duì)質(zhì)量、成本、進(jìn)度等方面的監(jiān)管，保證PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中的高質(zhì)量、高效率及有效的控制投資；第二是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的運(yùn)營(yíng)績(jī)效監(jiān)管，包括質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)水平和財(cái)務(wù)等方面的監(jiān)管，保證PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)的效率；第三是項(xiàng)目移交階段的移交績(jī)效的監(jiān)管，包括移交范圍的監(jiān)管，資產(chǎn)的評(píng)估和性能測(cè)試等方面的監(jiān)管，保證PPP項(xiàng)目移交過程中符合合同中的移交內(nèi)容和精確的移交。從PPP項(xiàng)目上述的三個(gè)階段出發(fā)，具體分析出每個(gè)階段需要進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)容，并將其量化為指標(biāo)，具體內(nèi)容如表1所示。

3.2 基于BIM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)技術(shù)路線

本文建立一個(gè)基于BIM技術(shù)的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及移交監(jiān)管平臺(tái)，通過信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的數(shù)字化表達(dá)，與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合并收集大量數(shù)據(jù)，正是可以解決上述面對(duì)的諸多挑戰(zhàn)，幫助政府對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管?；贐IM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)以平臺(tái)層為支撐，以數(shù)據(jù)層為基礎(chǔ)，以模型層和應(yīng)用層為指導(dǎo)[7]，構(gòu)成監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)路線。

4 基于BIM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)的運(yùn)行方案

基于BIM的PPP項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)是以一個(gè)強(qiáng)大的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)為依托，將實(shí)際采集數(shù)據(jù)和SPV報(bào)送數(shù)據(jù)整理形成項(xiàng)目真實(shí)的數(shù)據(jù)庫(kù)，與需要監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，將分析結(jié)果報(bào)送數(shù)據(jù)中心，為PPP中心的項(xiàng)目監(jiān)管提供應(yīng)用支撐。

4.1 數(shù)據(jù)接收

本監(jiān)管平臺(tái)數(shù)據(jù)的收集以問題為導(dǎo)向，在解決實(shí)際問題的同時(shí)，最大限度的獲取針對(duì)各個(gè)PPP項(xiàng)目的核心關(guān)切資料。以數(shù)據(jù)接收方式劃分，監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)采集可分為感應(yīng)芯片、指紋識(shí)別等先進(jìn)科技手段和傳統(tǒng)的人工檢測(cè)等，以確保信息的準(zhǔn)確無(wú)誤。在數(shù)據(jù)傳輸主體角度劃分，平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集以SPV公司上傳為主，BIM信息數(shù)據(jù)集成為輔，在保證數(shù)據(jù)客觀真實(shí)的同時(shí)，充分發(fā)揮SPV公司的主觀能動(dòng)性。

4.2 數(shù)據(jù)讀取

本監(jiān)管平臺(tái)數(shù)據(jù)的讀取將以簡(jiǎn)明的閾值信息對(duì)項(xiàng)目的狀態(tài)進(jìn)行完整表達(dá)。而對(duì)于項(xiàng)目的讀取主體，平臺(tái)將根據(jù)各參與方的責(zé)任與義務(wù)，設(shè)置不同的訪問權(quán)限，以保證數(shù)據(jù)讀取的可靠性與保密性。政府作為PPP項(xiàng)目的監(jiān)管方，可以獲取平臺(tái)最高的讀取權(quán)限，以保證對(duì)項(xiàng)目全過程的掌握，達(dá)到項(xiàng)目全方位監(jiān)管的目的。

4.3 數(shù)據(jù)分析

本監(jiān)管平臺(tái)以接收到的數(shù)據(jù)集為應(yīng)用支撐，以合同條款、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等為準(zhǔn)則，設(shè)立項(xiàng)目產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。利用錄入系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，在平臺(tái)上設(shè)立報(bào)警機(jī)制，當(dāng)SPV上傳的項(xiàng)目數(shù)據(jù)、項(xiàng)目實(shí)際采集的數(shù)據(jù)與設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生偏差，平臺(tái)自動(dòng)發(fā)出報(bào)警信號(hào)。監(jiān)管人員以監(jiān)管平臺(tái)上報(bào)警性號(hào)為依據(jù)，向政府機(jī)構(gòu)報(bào)送項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行狀況，為其做項(xiàng)目決策提供有效依據(jù)。

4.4 信息反饋

PPP中心依托于監(jiān)管平臺(tái)的發(fā)出的報(bào)警信號(hào)，設(shè)立正反饋與負(fù)反饋的機(jī)制，當(dāng)該項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量沒有達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，PPP中心可反饋給SPV公司，責(zé)令其整改直至符合項(xiàng)目的質(zhì)量要求；當(dāng)項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，PPP中心可向政府機(jī)構(gòu)報(bào)送及支付通知或績(jī)效表現(xiàn)。endprint

5 結(jié)論

本文擬建立基于BIM的PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管平臺(tái)，為強(qiáng)化PPP模式、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的支持。同時(shí)完善PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成動(dòng)態(tài)控制[8]。將PPP項(xiàng)目的監(jiān)管工作與BIM技術(shù)結(jié)合，收集類似項(xiàng)目數(shù)據(jù)，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的積累，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的作用和意義，為后續(xù)的項(xiàng)目開發(fā)提供借鑒。最后本平臺(tái)可以提高PPP模式的監(jiān)管和服務(wù)效率。利用BIM模型向運(yùn)營(yíng)單位提供建筑信息和運(yùn)維信息，實(shí)現(xiàn)基于模型的運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)設(shè)施、空間和應(yīng)急等管理，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)管理水平。在PPP項(xiàng)目中建立基于BIM技術(shù)的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及移交監(jiān)管平臺(tái)，用BIM技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)提高對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交的監(jiān)管效率，用較少的財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)現(xiàn)巨量PPP項(xiàng)目監(jiān)管效率，提高政府運(yùn)用PPP大數(shù)據(jù)，增強(qiáng)政府服務(wù)和監(jiān)管PPP工作的水平與效率，以保證公眾利益最大程度的實(shí)現(xiàn)。

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