吳帛遠(yuǎn)

【摘 要】在公共部門與私營部門合作中，風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤褪找娣峙鋯栴}占據(jù)重要地位，通常情況下，私營部門承擔(dān)了過多的風(fēng)險(xiǎn)，影響其正常收益獲取。而在PPP模式下，能夠確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和參與者收益的合理性，提高了公共部門與私營部門合作的整體效力。本文對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了簡(jiǎn)要概述，并分析了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤褪找娣峙涞臉?gòu)建，以期能有效解決政府在公共投資管理中的低效問題。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?；PPP項(xiàng)目；投資決策；收益配合

一、前言

PPP模式即基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司合作建設(shè)模式，是近年來出現(xiàn)的一種新型融資模式，有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享，具有難度高和風(fēng)險(xiǎn)大的特征，此外，PPP項(xiàng)目具有如下四項(xiàng)特征：①公共屬性，PPP項(xiàng)目多為公共產(chǎn)品，由政府部門牽頭成立具體項(xiàng)目；②交易雙方必須是政府部門和社會(huì)資本；③長(zhǎng)期合作的屬相，一般情況下PPP項(xiàng)目合作時(shí)間不低于10年；④進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，必須保證社會(huì)資本的盈利性。目前，我國雖在很多項(xiàng)目中運(yùn)用了這一新型融資形式，但是PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中并未形成健全且完善的利益風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)模式，從而導(dǎo)致在具體項(xiàng)目中，伙伴關(guān)系的構(gòu)建表現(xiàn)為新風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)和新利益分配格局的形成，因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中能否制定合理的風(fēng)險(xiǎn)利益分配原則具有關(guān)鍵性作用。

二、PPP項(xiàng)目概述

1. PPP模式基本內(nèi)涵

PPP即公私合作制，在PPP項(xiàng)目合作中，改變了傳統(tǒng)將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到私營企業(yè)的做法，實(shí)現(xiàn)了雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。PPP模式內(nèi)涵主要表現(xiàn)在如下4個(gè)方面：①PPP模式引領(lǐng)了項(xiàng)目管理革命，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，結(jié)合公共部門與私營部門的優(yōu)勢(shì)，共同面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；②PPP模式是新型項(xiàng)目融資模式，在這一模式下，融資工作的開展要綜合分析項(xiàng)目資產(chǎn)、預(yù)期收益和政府扶持力度等指標(biāo)，貸款的償還資金主要來源于項(xiàng)目直接收益和政府扶持產(chǎn)生的效益；③PPP模式受合約規(guī)定限制，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投資比例和收益分配等方面均遵照合約規(guī)定，注重公共利益的實(shí)現(xiàn)，以此發(fā)揮政府的實(shí)質(zhì)性作用；④PPP模式旨在達(dá)到共贏效果，PPP模式下將私營部門資金、技術(shù)和管理引進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目成本，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏。

2. PPP項(xiàng)目主要參與方

通常情況下，PPP項(xiàng)目投資額巨大且工程復(fù)雜，涉及諸多參與方，其中主要參與方包括：①公共部門，一般為項(xiàng)目的發(fā)起方，是項(xiàng)目所在政府或政府指定的代理公司，通過貸款擔(dān)保和特許經(jīng)營權(quán)等方式支持項(xiàng)目的有效開展，并且對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督和管理；②私營部門，通過項(xiàng)目投標(biāo)的途徑，私營部門獲取項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，為項(xiàng)目提供資金和技術(shù)方面的支持，從中獲取相應(yīng)的利益；③項(xiàng)目的貸款方，由于PPP項(xiàng)目投資較大，因此通常需要進(jìn)行借貸才能讓項(xiàng)目順利實(shí)施，貸款方主要包括國際銀團(tuán)和各商業(yè)銀行等，只有當(dāng)PPP項(xiàng)目中各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)均已明確，貸款方才會(huì)謹(jǐn)慎地放款；④其他參與方，除上述參與方外，PPP項(xiàng)目還包括具體的工程承包公司、保險(xiǎn)公司和最終用戶等。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡治?/p>

1.確定PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者

在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者選擇的合理性直接關(guān)系到供應(yīng)局面的創(chuàng)建，而在PPP項(xiàng)目中，較多風(fēng)險(xiǎn)由政府產(chǎn)生，因此公共部門必須成為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。同時(shí)私營部門參與項(xiàng)目的主要目的為獲利，必須和公共部門一起，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。此外，貸款方和其他參與方并未因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)而獲取額外利益，因此不必參與到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之中。

2. PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在PPP項(xiàng)目進(jìn)展中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程包括如下3個(gè)部分：①初始風(fēng)險(xiǎn)分配，公共部門開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，匯總所有風(fēng)險(xiǎn)因素，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別情況，具體判斷雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。公共部門必須作為風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)方，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)因素要負(fù)起承擔(dān)責(zé)任，將剩余風(fēng)險(xiǎn)交由私營部門承擔(dān)。②匹配初始風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果，私營部門必須合理且科學(xué)地判斷自身風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與承擔(dān)能力，如果無法承擔(dān)分配結(jié)果，必須以效益最大化為原則與公共部門進(jìn)行談判，再根據(jù)雙方資源及態(tài)度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)再分配；③風(fēng)險(xiǎn)跟蹤，雙方在合同簽訂后，必須跟蹤風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)變化情況和未識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其進(jìn)行重新分配。

3.實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)

在風(fēng)險(xiǎn)分配過程中，必須將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者的風(fēng)險(xiǎn)需要與其利益相聯(lián)系，然后通過合同協(xié)議的簽訂對(duì)分擔(dān)者進(jìn)行有效的制約，進(jìn)而達(dá)到共贏的狀態(tài)。在這一理念的指導(dǎo)下，風(fēng)險(xiǎn)分配必須遵循最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)原則，風(fēng)險(xiǎn)分配必須與承擔(dān)者的能力和收益相關(guān)聯(lián)，并設(shè)定合理的風(fēng)險(xiǎn)上限?；诖耍峙淇梢越档惋L(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成本，在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，理論上應(yīng)由公共部門承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成本最低化。但達(dá)到這一狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)支撐比較薄弱，因此在實(shí)操過程中必須配以風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偡桨?，以此完成?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的具體分?jǐn)偣ぷ鳌?/p>

四、PPP項(xiàng)目投資決策與收益分配構(gòu)建的有效措施

1.完善投資回報(bào)機(jī)制 提高項(xiàng)目融資效率

在PPP項(xiàng)目開展過程中，受我國目前商業(yè)模式不成熟、規(guī)章制度不完善等因素的影響，項(xiàng)目融資較為困難，為了解決PPP項(xiàng)目融資難的問題，必須完善投資回報(bào)機(jī)制，并杜絕固定回報(bào)及變相融資安排等現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如，在我國某省高速公路PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目總投資21.782億元，政府注意到投資回報(bào)機(jī)制的重要性，指導(dǎo)相關(guān)部門提高高速公路PPP項(xiàng)目融資效率。該地區(qū)制定合理方案，確定合理的價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)運(yùn)營年限進(jìn)行科學(xué)確定，并出臺(tái)適度的政府補(bǔ)貼，以此防范中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，采取合理的融資模式，比如該項(xiàng)目中可通過交通產(chǎn)業(yè)基金實(shí)現(xiàn)融資，交通產(chǎn)業(yè)基金由政府所屬投資公司和金融資本構(gòu)成，構(gòu)成比例為1：9，通常政府投資公司為劣后級(jí)，金融資本作為優(yōu)先級(jí)，在該項(xiàng)目中可將產(chǎn)業(yè)基金的10%作為劣后級(jí)，并將PPP項(xiàng)目總投資的15%投入項(xiàng)目公司。此外，當(dāng)?shù)刈⒁獾絇PP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營中的商業(yè)價(jià)值，采取增加沿線服務(wù)區(qū)，提高服務(wù)區(qū)運(yùn)營質(zhì)量，騰出一部分資金對(duì)高速公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的措施，提高了高速公路運(yùn)營效率，以此增加項(xiàng)目收益。

2.增補(bǔ)資源開發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)收益不足

在PPP項(xiàng)目開展過程中，政府為了調(diào)動(dòng)投資者的積極性，通常采取資源補(bǔ)償措施，將公用事業(yè)項(xiàng)目或者基礎(chǔ)設(shè)施周圍的資源，諸如土地、旅游或礦產(chǎn)等資源的開發(fā)權(quán)讓給PPP項(xiàng)目公司，以此作為資源補(bǔ)償，提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力。例如在我國某地鐵公司的項(xiàng)目投資過程中，其采取的盈利模式為“軌道交通+商業(yè)地產(chǎn)”的有機(jī)組合，具體來說就是在軌道交通的投資建設(shè)的同時(shí)，涉足軌道交通沿線的地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)，并且其中地產(chǎn)商業(yè)的開發(fā)收益占據(jù)總收益的一半以上，從而增強(qiáng)了企業(yè)PPP項(xiàng)目的盈利能力。

3.開發(fā)副產(chǎn)品，拓寬收益的來源范圍

在PPP項(xiàng)目發(fā)展和實(shí)施過程中，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)結(jié)合自身項(xiàng)目特點(diǎn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，發(fā)展經(jīng)營性較強(qiáng)的副產(chǎn)品，以此拓寬收益的來源范圍，并彌補(bǔ)主產(chǎn)品財(cái)務(wù)上的劣勢(shì)。例如在德國公廁市場(chǎng)化運(yùn)作過程中，其主要目的是為了彌補(bǔ)財(cái)政資金不足等問題，并在最大程度上確保廁所的節(jié)能、環(huán)保?；诖苏匍_了公共廁所經(jīng)營權(quán)拍賣會(huì)，中標(biāo)企業(yè)承諾免費(fèi)提供設(shè)施和日后清潔維護(hù)，很多競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手認(rèn)為這個(gè)舉動(dòng)太瘋狂，紛紛退出競(jìng)爭(zhēng)，從而成就了中標(biāo)者。在具體經(jīng)營過程中，中標(biāo)者并未將贏利點(diǎn)設(shè)置在廁所門口的投幣費(fèi)上，而是在于公廁外圍的廣告經(jīng)營，憑借廣告經(jīng)營權(quán)取得巨額收益。因此，我國PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中應(yīng)注重附加產(chǎn)品的經(jīng)營，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和周邊資源，合理開發(fā)諸如廣告和建筑作品知識(shí)產(chǎn)品授權(quán)等經(jīng)營性副產(chǎn)品，以此增加自身收益。

4.打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本

在PPP項(xiàng)目中，需要進(jìn)行規(guī)?；纳鐣?huì)成本建設(shè)投資，如果公共產(chǎn)品或服務(wù)需求量過小，則PPP項(xiàng)目產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致社會(huì)資本盈利性降低，甚至需要政府對(duì)差額部分實(shí)施補(bǔ)貼，因此必須保證PPP項(xiàng)目規(guī)模的適當(dāng)性。例如在污水處理PPP項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目規(guī)模小且分散，對(duì)投資吸引力較小，因此可采取打包運(yùn)作的手段，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目按照工程量和地理位置等因素進(jìn)行劃分，形成委托運(yùn)營項(xiàng)目，以此降低單位產(chǎn)品成本，吸引投資者的注意。

五、結(jié)束語

綜上所述，PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)有效地解決了公共項(xiàng)目融資困難等問題，為我國公共部門和私營部門的良性合作提供了有效保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此在具體項(xiàng)目開展過程中必須注重PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，確保實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控。同時(shí)，可采取有效措施確保在投資過程中開源節(jié)流，提高資金周轉(zhuǎn)率，降低融資成本，并完善回報(bào)機(jī)制，提高融資效率，利用資源開發(fā)權(quán)和經(jīng)營性副產(chǎn)品拓寬項(xiàng)目的盈利范圍，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益共贏。

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