李玉松

摘要：文章首先論述高校預(yù)算資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，然后深度分析目前存在的問(wèn)題與障礙，并有針對(duì)性的提出對(duì)策與建議，期望為我國(guó)高校預(yù)算資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)提供借鑒與依據(jù)。

關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算資金；政府績(jī)效評(píng)價(jià)；問(wèn)題；對(duì)策

一、高校預(yù)算資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容

以被審計(jì)單位應(yīng)履行的公共職責(zé)為基礎(chǔ)，以預(yù)算資金的管理和使用為對(duì)象，監(jiān)督和評(píng)價(jià)其管理效能、使用效益和職責(zé)履行效果，是預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。

（一）資金管理效能評(píng)價(jià)

資金的管理效能評(píng)價(jià)涉及三方面內(nèi)容，一是評(píng)價(jià)預(yù)算編制的科學(xué)性，主要評(píng)價(jià)預(yù)算編制的完整性、合法性、合理性三方面；二是評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行的有效性，主要是評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的有效性，檢查預(yù)算調(diào)整的原因及調(diào)整項(xiàng)目、數(shù)額、措施和有關(guān)說(shuō)明，預(yù)算追加和調(diào)整是否編制追加和調(diào)整方案，并經(jīng)法定程序?qū)徟髨?zhí)行；三是評(píng)價(jià)管理和控制的有效性，主要是評(píng)價(jià)職責(zé)劃分的科學(xué)性、評(píng)價(jià)內(nèi)部管理制度的健全性和評(píng)價(jià)管理制度執(zhí)行和內(nèi)部監(jiān)督的有效性。

（二）評(píng)價(jià)預(yù)算資金使用效益

無(wú)論是否納入預(yù)算管理，資金使用效益評(píng)價(jià)均涉及經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三方面，是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。被審計(jì)單位內(nèi)部各部門使用的資金數(shù)量不同，各類資金的使用目標(biāo)不同，因而評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)也有所區(qū)別，應(yīng)結(jié)合實(shí)際確定具體的評(píng)價(jià)內(nèi)容。

按照事業(yè)單位支出及分類，本文將高校支出項(xiàng)目歸并為5大類：第一類撥出經(jīng)費(fèi)、撥出?？?、對(duì)附屬單位補(bǔ)助、上繳上級(jí)支出四項(xiàng)內(nèi)容；第二類經(jīng)營(yíng)支出、成本費(fèi)用、銷售稅金三項(xiàng)內(nèi)容；第三類專項(xiàng)支出；第四類事業(yè)支出；第五類結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建。

二、開(kāi)展高校預(yù)算資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

預(yù)算資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展受到多因素的綜合影響，需要各種資源條件的配套支持。

（一）現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)體制的不完善

在我國(guó)現(xiàn)行行政模式的評(píng)價(jià)體制下，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)工作。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府的審計(jì)實(shí)際上屬于政府的“大內(nèi)審”，這種監(jiān)督行為的獨(dú)立性必然受到一定的影響，這種情況對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)表現(xiàn)尤為突出。地方政府和高校之間的利益關(guān)系，以及地方審計(jì)部門和地方政府之間的隸屬關(guān)系，使得地方審計(jì)部門的獨(dú)立性降低，也使得地方高校資金使用的績(jī)效問(wèn)題長(zhǎng)期得不到關(guān)注。

1. 政府審計(jì)獨(dú)立性不足

政府審計(jì)機(jī)關(guān)不能獨(dú)立評(píng)價(jià)被審計(jì)單位，甚至在向本級(jí)人大提交審計(jì)報(bào)告之前都要先經(jīng)本級(jí)政府通過(guò)，并以政府的名義提交。在這樣的機(jī)制背景下開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，政府對(duì)績(jī)效報(bào)告的內(nèi)容具有選擇權(quán)，審計(jì)工作走過(guò)場(chǎng)就成了必然結(jié)果。

2. “同級(jí)審”模式的弊端

“同級(jí)審”模式具有先天的不足，容易受到本級(jí)政府的行政影響。地方政府和高校的利益息息相關(guān)，政府也希望高校能夠管好、用好資金，有較好的教學(xué)質(zhì)量和較高的辦學(xué)效益。萬(wàn)一高校資金的管理和使用出了問(wèn)題，政府有可能出于“保護(hù)主義”心理而在審查審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果報(bào)告時(shí)將其“過(guò)濾”處理掉。

（二）相關(guān)法律法規(guī)不完善

依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，政府績(jī)效評(píng)價(jià)也不例外。西方國(guó)家大多都建立了詳細(xì)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和指南，我國(guó)目前還沒(méi)有這方面的具體規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)工作上無(wú)法可依。雖然新頒布的《審計(jì)法》已經(jīng)明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的法律地位，體現(xiàn)了更高層次的立法目標(biāo)，也體現(xiàn)了評(píng)價(jià)職責(zé)的變化，但僅是對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)的一般概述；現(xiàn)行的政府審計(jì)準(zhǔn)則是針對(duì)財(cái)務(wù)收支審計(jì)制定的，與政府績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、程序方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等相關(guān)的內(nèi)容尚未形成體系，無(wú)法滿足開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的需要。

（三）責(zé)任追究制度不到位

績(jī)效評(píng)價(jià)反應(yīng)的問(wèn)題引起了輿論和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，但是被審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題未能深入追究、有關(guān)責(zé)任人未受到嚴(yán)肅查處、拿不出一個(gè)負(fù)責(zé)任且經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的處理結(jié)果，使人們對(duì)評(píng)價(jià)的價(jià)值產(chǎn)生了懷疑。這有兩方面原因，一是審計(jì)機(jī)關(guān)本身既缺乏直接處理處罰的權(quán)力也缺乏跟蹤落實(shí)的熱情，只注重績(jī)效評(píng)價(jià)而對(duì)結(jié)果不能依照法律規(guī)定做出責(zé)任追究；二是被審計(jì)單位評(píng)價(jià)后的整改壓力不大，“年年歲歲錯(cuò)相似”的情形自然屢屢出現(xiàn)。責(zé)任追究制度的不到位，已經(jīng)給績(jī)效評(píng)價(jià)工作的發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。

（四）審計(jì)人員的素質(zhì)限制

績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高，現(xiàn)有審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)勝任能力可能無(wú)法滿足績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的要求，如管理理論和知識(shí)欠缺、缺乏應(yīng)有的分析判斷能力、績(jī)效信息掌握不充分等，都會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的“不倫不類”；績(jī)效評(píng)價(jià)思路狹窄陷于財(cái)務(wù)審計(jì)之中、方法手段陳舊，也都會(huì)是績(jī)效評(píng)價(jià)“變形走樣”。

三、推進(jìn)高校預(yù)算資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展的對(duì)策與建議

排除現(xiàn)有的障礙性因素，推進(jìn)預(yù)算資金政府績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展，本文認(rèn)為應(yīng)從以下方面采取行動(dòng)。

（一）進(jìn)一步改革現(xiàn)行評(píng)價(jià)體制

首先，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的單一領(lǐng)導(dǎo)體制。通過(guò)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)來(lái)增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，將地方審計(jì)機(jī)關(guān)從地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍中脫離出來(lái)，使其業(yè)務(wù)和行政都直接受國(guó)家審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)，不僅使地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性得以加強(qiáng)，也有利于打擊地方保護(hù)主義、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

其次，實(shí)行“同級(jí)審”與“上審下”相結(jié)合。由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，審計(jì)結(jié)果報(bào)告當(dāng)?shù)厝舜蠛驼?，既可以有效消除本?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的顧慮，也可以充分發(fā)揮上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的超脫地位為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提供支持，幫助其打開(kāi)局面、樹(shù)立權(quán)威，有利于績(jī)效評(píng)價(jià)查出重大違規(guī)或效益低下等問(wèn)題得到依法有效處理。

（二）建立健全政府績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范

盡快建立健全政府績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范，使這項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，有助于確?？?jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和效果。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)廣泛借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)中取得的績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，制定科學(xué)、系統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，并考慮分門別類出臺(tái)具體準(zhǔn)則，以滿足績(jī)效評(píng)價(jià)推廣的需要。endprint

（三）合理確定績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多種多樣，不同的人有不同的理解和判斷，所得的結(jié)論差異較大。政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能地占有相關(guān)資料，了解不同機(jī)構(gòu)組織、不同級(jí)別的有關(guān)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等，以便于進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)合理采用。

建立一套科學(xué)可行的、包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也是開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)的當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)可以參考企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)而定，社會(huì)效益和生態(tài)效益指標(biāo)則應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)、不同性質(zhì)的被審計(jì)項(xiàng)目的具體內(nèi)容而定。

（四）提高審計(jì)人員的素質(zhì)和技能水平

從國(guó)外績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)人員構(gòu)成呈多元化趨勢(shì)，審計(jì)人員除主修會(huì)計(jì)、審計(jì)以外，還應(yīng)具備管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的知識(shí)。審計(jì)師隊(duì)伍中，既有律師、工程師、數(shù)學(xué)家，又有計(jì)算機(jī)專家、政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家。因此，采取有效措施提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能水平，是績(jī)效評(píng)價(jià)能否深入展開(kāi)的重要條件。

首先，應(yīng)加大培訓(xùn)力度。要調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，增加管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)分析方法、績(jī)效評(píng)價(jià)方面的知識(shí)和技能培訓(xùn)；還可以考慮改進(jìn)培訓(xùn)方式、增加培訓(xùn)時(shí)間、嚴(yán)格成績(jī)考核等措施，以保證培訓(xùn)的質(zhì)量和效果。

其次，應(yīng)考慮調(diào)整審計(jì)隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)?？梢栽诂F(xiàn)有審計(jì)人員的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源重組，充分發(fā)揮現(xiàn)有審計(jì)資源的作用；也可以考慮充實(shí)審計(jì)力量，如調(diào)入工程師、計(jì)算機(jī)專家、績(jī)效評(píng)估專家等專業(yè)人才，借調(diào)相關(guān)專家參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，甚至利用被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)資源來(lái)彌補(bǔ)審計(jì)隊(duì)伍的不足。

（五）靈活應(yīng)用各種績(jī)效評(píng)價(jià)方法

考察發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展情況，除了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法外，廣泛運(yùn)用于績(jī)效評(píng)價(jià)的方法還包括管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、投入產(chǎn)出分析、生產(chǎn)力經(jīng)濟(jì)學(xué)等各門學(xué)科的方法，如綜合指數(shù)法、目標(biāo)評(píng)價(jià)法、模糊數(shù)學(xué)分析、生產(chǎn)函數(shù)法、成本—效益分析、平衡計(jì)分卡等。審計(jì)人員在開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)從中選擇適合我國(guó)國(guó)情的技術(shù)方法并將其與財(cái)務(wù)審計(jì)方法相結(jié)合，靈活地加以運(yùn)用。當(dāng)然還應(yīng)該積極創(chuàng)新，積極探索符合我國(guó)國(guó)情的新技術(shù)、新方法以及是于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的績(jī)效評(píng)價(jià)新方法、新手段。

總之，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)審計(jì)資源和審計(jì)環(huán)境條件要求較高，現(xiàn)在廣泛推廣還有一定的難度。除了采取以上措施外，還應(yīng)該盡快建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)、豐富和完善績(jī)效評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)一步明確績(jī)效考核指標(biāo)，為績(jī)效評(píng)價(jià)的推進(jìn)創(chuàng)造必要的條件。

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（作者單位：河北醫(yī)科大學(xué)財(cái)務(wù)處）endprint