張宏軍，周普國*，陳鐵春，劉云援，屈天堯

(1.農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所，北京 100125；2.云南省農(nóng)藥檢定所，云南 昆明 650034)

調(diào)研組于2017年7月19-23日，赴云南省開展了農(nóng)藥管理情況的專項調(diào)研。調(diào)研組通過深入走訪鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線、農(nóng)藥經(jīng)營門店、農(nóng)業(yè)種植大戶和農(nóng)村合作社，與農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)就農(nóng)藥管理方面新的政策變化和生物農(nóng)藥質(zhì)量管理及產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等進(jìn)行了座談和交流，達(dá)到了調(diào)研目的。

1 基本情況

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本情況 云南省耕地面積4 306.5萬畝，森林面積14 299.5萬畝，分別占國土面積的7.29%和24.2%。主要糧食作物有稻谷、玉米、小麥、蠶豆、薯類、雜糧、大豆等七類，主要經(jīng)濟(jì)作物有烤煙、油料、甘蔗、茶葉、蠶桑、水果、橡膠等。據(jù)云南省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計資料，2016年，云南省糧食作物種植面積6 722萬畝，總產(chǎn)量1 902.9萬噸，其中水稻1 695萬畝，產(chǎn)量671.9萬噸；玉米2 270萬畝，產(chǎn)量756.5萬噸；馬鈴薯837萬畝，產(chǎn)量982.7萬噸；蔬菜、水果、茶葉、咖啡、中藥材面積達(dá)3 714萬畝、增長3.5%，產(chǎn)量3 452.1萬噸、增長7.6%；花卉面積132.5萬畝、鮮切花產(chǎn)量100.6億枝，分別增長17.6%、15.8%[1]。

1.2 農(nóng)藥管理的基本情況 云南省農(nóng)藥工業(yè)底子較為薄弱，目前僅有農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)20家，獲得登記的農(nóng)藥產(chǎn)品有118個[2]，年產(chǎn)值僅為2億元左右。截止2016年底，全省共有農(nóng)藥經(jīng)營單位19 597個，其中縣級以下農(nóng)藥經(jīng)營單位占70%以上。新《農(nóng)藥管理條例》頒布之前，云南省就已經(jīng)對農(nóng)藥經(jīng)營實行了上崗培訓(xùn)和部分許可的管理方式，由省內(nèi)各州(市)根據(jù)實際情況自行制定管理辦法。由于特殊的地理、氣候條件，以及近年來種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，作物種類繁多、復(fù)種指數(shù)高，導(dǎo)致病蟲害發(fā)生強(qiáng)度和防治難度不斷加大，因而農(nóng)藥的年使用量也較高。由于云南省農(nóng)藥產(chǎn)能低、需求量大，使用的農(nóng)藥產(chǎn)品大部分為國外和國內(nèi)其他省的農(nóng)藥企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品。2016年全省病蟲害發(fā)生面積達(dá)1.41億畝次，綜合防治面積達(dá)1.98億畝次，農(nóng)藥使用折百量1.83萬噸。

2 發(fā)現(xiàn)的主要問題

2.1 特色小宗農(nóng)作物種類豐富，安全用藥風(fēng)險突出 到2016年，云南省蔬菜、水果、茶葉、咖啡、甘蔗、油料、馬鈴薯、橡膠、蠶桑、花卉10類特色經(jīng)作面積達(dá)6 088.7萬畝。其中，咖啡、鮮切花、橡膠、澳洲堅果面積和產(chǎn)量均居全國第一位，茶葉、甘蔗面積產(chǎn)量居全國第二位。全省農(nóng)產(chǎn)品出口116個國家和地區(qū)，出口額達(dá)40.6億美元；其中蔬菜出口9.3億美元，比2010年增加4.7億美元；水果出口18.1億美元；水果、蔬菜出口額均超過煙草，成為云南第一大宗出口農(nóng)產(chǎn)品。

近年來，云南省小宗作物種植的集約化、集中化和規(guī)?；潭仍絹碓礁撸捎谌狈Φ怯涋r(nóng)藥，廣泛存在無藥可用、亂用藥、濫用藥、用錯藥、沒有藥劑可供輪換交替使用等客觀實際問題，導(dǎo)致有些小作物品種病蟲草的危害日趨頻繁和嚴(yán)重，不僅影響到這些特色小宗農(nóng)作物的安全生產(chǎn)，對其質(zhì)量安全也構(gòu)成嚴(yán)重威脅。特色小宗農(nóng)作物在生產(chǎn)中使用未登記農(nóng)藥的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，超登記范圍、不按農(nóng)藥標(biāo)簽要求用藥的現(xiàn)象也十分突出。

2.2 農(nóng)田有害生物抗性已有顯現(xiàn)，尤以害蟲抗性更為突出 云南省近幾年來農(nóng)業(yè)有害生物的抗藥性日益嚴(yán)重，省農(nóng)業(yè)廳重點對褐飛虱、白背飛虱、小菜蛾等重大蟲害的抗藥性進(jìn)行了監(jiān)測。褐飛虱對第一代新煙堿類藥劑吡蟲啉產(chǎn)生了高水平抗性(抗性倍數(shù)都在1 000倍以上)；對第二代新煙堿類藥劑噻蟲嗪也產(chǎn)生了高水平抗性(抗性倍數(shù)都在200倍以上)，噻蟲嗪的常規(guī)劑量對褐飛虱防效下降，藥后10天防治效果只有40%～60%；褐飛虱對毒死蜱產(chǎn)生中等水平抗性(抗性倍數(shù)10～64倍)，藥后10天防治效果只有50%～60%；褐飛虱對噻嗪酮產(chǎn)生高水平抗性(抗性倍數(shù)都在200倍以上)藥后10天防治效果只有40%～50%。白背飛虱對噻嗪酮處于中高等至高水平抗性(抗性倍數(shù)30～190倍)；對毒死蜱產(chǎn)生中等水平抗性(抗性倍數(shù)18～50倍)，對吡蟲啉、噻蟲嗪處于敏感狀態(tài)。

2.3 農(nóng)藥廢棄物依法回收成效顯著，而無害化的處置短板明顯 目前云南省農(nóng)藥包裝廢棄物的處理途徑還主要是作為垃圾進(jìn)行集中填埋或者焚燒。為逐步建立農(nóng)藥包裝廢棄物回收及處置長效機(jī)制，云南省結(jié)合農(nóng)藥安全科學(xué)使用培訓(xùn)工作，2015年以來先后與農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)合作，在玉溪、版納等地開展了農(nóng)藥包裝廢棄物回收及處置的試點，以農(nóng)藥產(chǎn)品兌換農(nóng)藥包裝，活動中回收農(nóng)藥空包裝3.5噸左右。但云南省目前只有一家無害化處置機(jī)構(gòu)，處置費用較高。因經(jīng)費缺乏，云南省農(nóng)藥廢棄物無害化處置機(jī)制不健全，缺乏處置的經(jīng)費保障，收繳的假劣農(nóng)藥和農(nóng)藥廢棄物存在積壓問題。據(jù)統(tǒng)計，僅紅河、麗江、德宏等6個州收繳的假劣農(nóng)藥就有28.94噸。

2.4 生物農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量千差萬別，市場監(jiān)管難度大 據(jù)了解，云南由于特色小宗農(nóng)作物種類多，且農(nóng)產(chǎn)品出口量大，為規(guī)避主要貿(mào)易國的化學(xué)農(nóng)藥最大殘留限量(MRL)的技術(shù)壁壘，一般會采用生物農(nóng)藥對有害生物進(jìn)行防治，但是市場上生物農(nóng)藥的產(chǎn)品質(zhì)量千差萬別，相同微生物農(nóng)藥而菌株的來源不同，其生物效價就存在很大差異；生物農(nóng)藥也存在非法添加化學(xué)農(nóng)藥的現(xiàn)象，這都給農(nóng)藥市場的監(jiān)管工作帶來很大難度。

3 好的經(jīng)驗和做法

3.1 大力強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，抓緊落實新《條例》及配套規(guī)章 新修訂的《農(nóng)藥管理條例》頒布后，云南省農(nóng)業(yè)廳高度重視，精心組織宣貫工作。一是及時組織研究，召開專題會議，深入學(xué)習(xí)新《條例》，研究提出具體貫徹措施，明確職能處室(單位)，落實工作責(zé)任。二是印發(fā)了《云南省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于做好農(nóng)藥管理條例學(xué)習(xí)宣傳貫徹工作的通知》《云南省農(nóng)業(yè)廳辦公室關(guān)于開展農(nóng)藥管理條例宣傳月活動的通知》,組織全省農(nóng)業(yè)部門開展宣貫活動。6月16日，省農(nóng)業(yè)廳會同昆明市農(nóng)業(yè)局在呈貢區(qū)斗南農(nóng)資市場舉辦了云南省《農(nóng)藥管理條例》宣傳月暨農(nóng)藥安全生產(chǎn)宣傳月啟動儀式，在云南衛(wèi)視、云南日報、云南廣播電臺、云南農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)等媒體上持續(xù)進(jìn)行宣傳。三是印制《條例》和配套規(guī)章5 000余冊分發(fā)到各州(市)、縣及生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營戶，形成了《條例》實施的良好氛圍。四是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)帶隊到農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和管理單位開展調(diào)研摸底，邊宣傳貫徹《條例》和5個配套規(guī)章，邊了解農(nóng)藥管理存在的問題，研究提出有針對性的管理措施。

3.2 大力強(qiáng)化市場整治，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全 云南以農(nóng)藥監(jiān)督抽查工作為重點，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范產(chǎn)品和超范圍使用等問題，重點圍繞禁用品種、農(nóng)藥隱性成分、假劣農(nóng)藥、一藥多“標(biāo)”、藥肥“亂混”、超范圍銷售等重點方面，加大執(zhí)法力度，取得顯著效果。一是精心布局。結(jié)合云南省農(nóng)藥銷售和使用情況，每年組織一批州(市)、縣開展監(jiān)督抽查工作，以縣、鄉(xiāng)、村級農(nóng)藥經(jīng)銷店為重點，抽檢農(nóng)藥樣品300個以上。二是嚴(yán)格檢測。要求農(nóng)業(yè)部門以及委托第三方檢測機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格開展抽樣的檢測工作，確保公正、準(zhǔn)確。三是認(rèn)真核查。對市場農(nóng)藥標(biāo)簽進(jìn)行嚴(yán)格抽查，嚴(yán)格篩查假冒登記證、擅自擴(kuò)大適用范圍和對象、商標(biāo)和農(nóng)藥名稱不規(guī)范等標(biāo)簽不合格行為。四是依法整治。根據(jù)農(nóng)藥質(zhì)量抽檢和標(biāo)簽抽查情況，對不合格產(chǎn)品進(jìn)行全省通報，要求全省針對不合格產(chǎn)品進(jìn)行市場巡查和整治，“檢打”有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)藥市場秩序。2016年全省檢查農(nóng)藥門市23 595個(次)，立案查處違法經(jīng)營農(nóng)藥案件843件，查處無證經(jīng)營農(nóng)藥門市25戶，沒收假劣農(nóng)藥6.90噸、無證經(jīng)營農(nóng)藥37千克，查獲禁用高毒農(nóng)藥32.66千克；組織8州(市)開展專項監(jiān)督抽檢農(nóng)藥313個，標(biāo)簽合格率為80.8%，質(zhì)量合格率為77.6%。

3.3 大力研發(fā)綠色防控技術(shù)，實現(xiàn)化學(xué)農(nóng)藥減量、農(nóng)民增收 按照《云南省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于印發(fā)云南省“化肥農(nóng)藥使用量零增長”實施方案的通知》，目標(biāo)到2018年，主要農(nóng)作物農(nóng)藥使用量實現(xiàn)零增長，主要農(nóng)作物綠色防控覆蓋率達(dá)到30%以上，專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率達(dá)到40%以上，糧油糖等作物高產(chǎn)創(chuàng)建示范片、特色經(jīng)濟(jì)作物標(biāo)準(zhǔn)園全覆蓋，農(nóng)藥利用率達(dá)到40%以上。近年來，云南各級農(nóng)業(yè)部門根據(jù)病蟲害發(fā)生危害的特點和預(yù)防控制的實際，以“控、替、精、統(tǒng)”的技術(shù)路徑(即控制病蟲發(fā)生危害，高效低毒低殘留農(nóng)藥替代高毒高殘留農(nóng)藥、大中型高效藥械替代小型低效藥械，推行精準(zhǔn)科學(xué)施藥，推行病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治)，以“一構(gòu)建，三推進(jìn)”為重點任務(wù)——構(gòu)建病蟲監(jiān)測預(yù)警體系，推進(jìn)科學(xué)用藥、推進(jìn)綠色防控與統(tǒng)防統(tǒng)治融合，取得了一定成效。一是連續(xù)兩年實現(xiàn)農(nóng)藥零增長。2010-2015年云南農(nóng)藥年均使用量1.91萬噸，2015年云南農(nóng)藥使用商品量為52 189.3噸(折百量18 634噸)，比2014年減少3 877.2噸(1 447.4噸)；2016年，云南農(nóng)藥使用商品量為51 255.9噸(折百量18 320.8噸)，比2015年減少933.4噸(313.2噸)；2016年農(nóng)藥使用量比2010-2015年年均使用量減少4.19%。二是殺蟲劑使用量減少幅度大。近年來，云南的殺蟲劑、除草劑、殺菌劑占農(nóng)藥總使用量的90%以上，而植物生長調(diào)節(jié)劑等所占比例不足10%。根據(jù)不同農(nóng)藥種類的數(shù)據(jù)分析，2016年殺菌劑使用量約占農(nóng)藥總使用量的37.1%，除草劑約占31.5%，殺蟲劑約占26.5%，植物生長調(diào)節(jié)劑、殺螨劑等其它類型農(nóng)藥約占5.0%；殺蟲劑使用量比2014年減少986.4噸，比2015年減少315.3噸，是云南農(nóng)藥使用總量減少的主要支撐。三是綠色防控水平不斷提升。到2016年底，全省使用殺蟲燈18 000臺，比2015年增加14 200臺，大量殺蟲燈的使用，有效減少了殺蟲劑的使用量。通過不斷推廣使用綠色防控技術(shù)、統(tǒng)防統(tǒng)治措施以及開展農(nóng)藥安全使用培訓(xùn)工作，農(nóng)民對綠色防控、病蟲識別能力和用藥水平不斷提升，黃藍(lán)板等以前送都不用的綠色防控用品現(xiàn)已會去主動購買使用，盲目施藥現(xiàn)象得到一定改變，綠色防控技術(shù)應(yīng)用率不斷提升。四是防災(zāi)減災(zāi)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。建立病蟲監(jiān)測點356個，自動化、智能化的病蟲監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)不斷完善，病蟲測報水平和應(yīng)急防控能力得到有效提升，長期預(yù)報準(zhǔn)確率達(dá)85%，短期預(yù)報準(zhǔn)確率達(dá)95%以上。2016年，全省組織開展病蟲綜合防治1.98億畝次，挽回?fù)p失270.46萬噸，控制農(nóng)作物病蟲害損失率在5%以下。

4 幾點建議

4.1 有必要盡快加強(qiáng)各級農(nóng)藥管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保新條例的貫徹落實 新《條例》在農(nóng)藥管理體制上進(jìn)行了重大突破和創(chuàng)新。取消了工信部、質(zhì)檢總局實施的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)設(shè)立審批和產(chǎn)品生產(chǎn)許可，實行農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度，并將生產(chǎn)管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)部門，這對各級農(nóng)業(yè)部門是很大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，各級農(nóng)業(yè)部門面臨新賦予的職責(zé)，如登記試驗單位認(rèn)定、登記許可，尤其是省級農(nóng)業(yè)部門將負(fù)責(zé)農(nóng)藥生產(chǎn)許可，縣級以上農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)經(jīng)營許可，其中限制使用農(nóng)藥經(jīng)營由省級農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，縣級以上農(nóng)業(yè)部門還要開展農(nóng)藥銷售使用情況調(diào)查。省級農(nóng)業(yè)部門所屬的農(nóng)藥檢定機(jī)構(gòu)須協(xié)助省級農(nóng)業(yè)部門做好農(nóng)藥登記的具體工作，并承擔(dān)農(nóng)藥登記初審、登記試驗備案及監(jiān)管，已登記農(nóng)藥的安全性和有效性監(jiān)測等工作。面臨新增加的職能，各級農(nóng)藥管理機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)行政主管部門中還沒有明確，農(nóng)藥檢定機(jī)構(gòu)還缺少人手、缺乏經(jīng)驗、缺少必備的設(shè)備設(shè)施等，有必要盡快加強(qiáng)相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，增加人員編制，充實技術(shù)力量，確保新條例的貫徹落實。

4.2 有必要加強(qiáng)生物農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定，確保生物農(nóng)藥健康有序的發(fā)展 當(dāng)前云南市場上生物農(nóng)藥種類較多，但是生物農(nóng)藥的產(chǎn)品質(zhì)量千差萬別，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失，市場監(jiān)管難度大。微生物農(nóng)藥應(yīng)該研究其有效成分識別、生物學(xué)特性及安全劑、穩(wěn)定劑、增效劑等其他限制性組分的識別；對其有效成分、微生物污染物(雜菌)、相關(guān)雜質(zhì)(對人、畜或環(huán)境生物有毒理學(xué)意義的代謝物和化學(xué)物質(zhì))、其他化學(xué)成分的定性和定量分析及毒力效價差異性的鑒定。植物源農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)格應(yīng)包括其產(chǎn)品外觀描述、有效成分或標(biāo)志性有效成分含量、相關(guān)雜質(zhì)含量、其他限制性組分含量及其他與劑型相關(guān)的控制項目及指標(biāo)等。有必要加強(qiáng)生物農(nóng)藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)管，確保生物農(nóng)藥健康發(fā)展。

4.3 有必要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)藥廢棄物方面的法制建設(shè)，確保農(nóng)藥廢棄物的回收有法可依 農(nóng)藥廢棄物污染已經(jīng)引起社會的廣泛關(guān)注，近期農(nóng)業(yè)部在中央巡視整改意見中，也對農(nóng)業(yè)面源污染做出了治理規(guī)劃；《農(nóng)業(yè)部印發(fā)關(guān)于貫徹落實〈土壤污染防治行動計劃〉的實施意見》(農(nóng)科教發(fā)〔2017〕3號)明確要求2017年將在江蘇、浙江、山東、河南、海南啟動農(nóng)藥廢棄物回收試點，到2020年將推廣到全國30%的產(chǎn)糧大縣和所有蔬菜產(chǎn)業(yè)重點縣。接下來在制定新修訂的《農(nóng)藥管理條例》的配套規(guī)章過程中，有必要制定農(nóng)藥廢棄物回收及其處置方面的規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確部門的監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)的主體職責(zé)，強(qiáng)化政策的帶動，均衡相關(guān)方的利益訴求，探索以市場為基礎(chǔ)的長效機(jī)制。

4.4 有必要積極拓展項目資源，逐步解決特色小宗農(nóng)作物安全用藥問題 由于云南省獨特的高原立體氣候條件，特色小宗農(nóng)作物生產(chǎn)中，病蟲草害發(fā)生嚴(yán)重，農(nóng)藥使用量很大。隨著特色小宗農(nóng)作物種植的集約化、集中化和規(guī)?；潭仍絹碓礁?，生產(chǎn)中使用未登記農(nóng)藥、超登記范圍、不按農(nóng)藥標(biāo)簽要求等用藥現(xiàn)象也日益突出。如三七生產(chǎn)需要相對蔭蔽潮濕的環(huán)境，病害發(fā)生非常嚴(yán)重，主要為圓斑病、黑斑病、疫霉病、白粉病、根腐病、灰霉病、根結(jié)線蟲、病毒病、麻點葉斑病、細(xì)菌性圓斑病和細(xì)菌性斑點病等，其中細(xì)菌性圓斑病和細(xì)菌性斑點病為近兩年新發(fā)現(xiàn)病害。發(fā)生分布最廣的病害種類是圓斑病、灰霉病和病毒病。蟲害分布最廣的是薊馬、地老虎、蛞蝓，其它種類有蚜蟲、棉鈴蟲、蚧殼蟲(蠟粉蚧和殼蚧)、蠐螬、象鼻蟲和金針蟲，有零星發(fā)生危害的蚜蟲、紅癭蚊、銹螨和負(fù)泥蟲等。據(jù)統(tǒng)計，防治三七病害所用農(nóng)藥幾乎涵蓋國內(nèi)生產(chǎn)殺菌劑所有品種，但目前國內(nèi)僅有10%苯醚甲環(huán)唑水分散粒劑、10億個/克和1 000億芽孢/克的枯草芽孢桿菌，共三個殺菌劑產(chǎn)品在三七上獲得登記。而僅依靠這三個農(nóng)藥產(chǎn)品，根本無法滿足三七種植的病蟲草害防控的需要。三七種植過程中存在亂用、濫用農(nóng)藥的現(xiàn)象，在藥劑的選擇、用量的控制、使用方法、用藥的次數(shù)上缺乏有效的參考數(shù)據(jù)，個別地塊存在大劑量使用農(nóng)藥風(fēng)險，既給農(nóng)民帶來較重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又對農(nóng)田生態(tài)環(huán)境和農(nóng)藥殘留等構(gòu)成一定程度的威脅。有必要積極拓展項目資源，加快推進(jìn)特色小宗農(nóng)作物安全用藥登記工作，為云南省深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革保駕護(hù)航。