陳蓓麗　吳同

摘要：以“優(yōu)撫對象社會工作介入項目”作為個案研究對象，通過案例研究和行動研究，審視優(yōu)撫工作社會化的開展背景、實踐路徑和存在問題，分析社會力量參與優(yōu)撫工作的實踐探索，明晰優(yōu)撫工作社會化的服務(wù)內(nèi)容，為新形勢下優(yōu)撫工作社會化探索提供了可行性論證。

關(guān)鍵詞：優(yōu)撫工作；社會組織；政府購買服務(wù)

中圖分類號：C916 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-623X（2018）06-0005-08

習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上提出組建退役軍人管理保障機構(gòu)，維護軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)。因此，加快新形勢下優(yōu)撫工作改革的步伐，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。

優(yōu)撫工作是我國軍民在長期的革命和建設(shè)實踐中逐步形成并發(fā)展起來的一項傳統(tǒng)工作，它通過對以軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫對象實行物質(zhì)照顧和精神撫慰，直接服務(wù)于軍隊和國防建設(shè)，是我國社會保障體系的重要組成部分。長期以來，優(yōu)撫工作一直以政府為單一主體開展管理和服務(wù)工作。但是隨著社會轉(zhuǎn)型和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，當(dāng)前的優(yōu)撫工作面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：市場經(jīng)濟體制的進一步完善，做好擁軍優(yōu)撫安置工作的難度越來越大；中國特色軍事變革的加速推進，擁軍優(yōu)撫安置工作為部隊服務(wù)的壓力越來越重；社會思想日益多元多樣多變，擁軍優(yōu)撫安置工作履行維護服務(wù)對象合法權(quán)益、提高優(yōu)撫安置保障水平的職能越來越難等。其中涉及的醫(yī)療保障問題、養(yǎng)老護理問題、社會適應(yīng)問題和政策溝通問題日益突出。有些問題傳統(tǒng)優(yōu)撫工作體系可以應(yīng)對，有些則是新形勢下出現(xiàn)的新矛盾、新困境和新問題。

一、我國優(yōu)撫工作社會化的背景

（一）我國現(xiàn)有以計劃經(jīng)濟條件為背景的優(yōu)撫制度

建國后尤其是在改革開放的發(fā)展進程中，我國的優(yōu)撫制度已經(jīng)較為完善，優(yōu)撫對象和具體內(nèi)容的規(guī)定也已非常詳細，優(yōu)撫資金來源呈明顯多元化，除了預(yù)算外還有其他多種來源，可以說現(xiàn)在的優(yōu)撫體系主要呈現(xiàn)出的特點有：對象特殊、資金來源多渠道、運行機制特殊、保障標(biāo)準(zhǔn)高?？傮w來講，我國的優(yōu)撫制度的目標(biāo)是：完善與市場經(jīng)濟相銜接、與國防建設(shè)相適應(yīng)的擁軍優(yōu)撫安置政策法規(guī)體系；健全以國家保障為主體、國家和社會相結(jié)合的優(yōu)撫安置保障體系；構(gòu)建與和諧社會氣氛相協(xié)調(diào)的退伍軍人問題應(yīng)急處置體系等。

值得注意的是，我國優(yōu)撫工作的基本框架還是計劃經(jīng)濟條件下確立的，與新形勢下優(yōu)撫對象需求的多元化、個性化的要求有一定距離，也出現(xiàn)了較多的信訪事件。有些信訪源于優(yōu)撫對象自身文化素質(zhì)的限制而導(dǎo)致的對政策存在理解的偏差，有些源于“三老”等優(yōu)撫對象年事已高、體弱多病、家庭困難等，有些則源于我國軍人家屬優(yōu)撫制度理論支撐不足，立法內(nèi)容操作性不強等。而這些工作僅僅依賴政府一方很難完全解決。因此，未來的優(yōu)撫保障制度的基本模式應(yīng)是在國家引導(dǎo)和管理下，以市場為運作主體，調(diào)動社會積極參與，其中社會是優(yōu)撫保障的參與主體。在市場經(jīng)濟條件下，優(yōu)撫制度發(fā)展的根本在于社會化和法制化的實現(xiàn)。

（二）優(yōu)撫工作社會化的動因

優(yōu)撫工作社會化主要是指對政府統(tǒng)包統(tǒng)管的優(yōu)撫工作模式的創(chuàng)新與變革，政府不再承擔(dān)優(yōu)撫工作的“無限責(zé)任”，而是在政府保障的基礎(chǔ)上將某些優(yōu)撫工作內(nèi)容尤其是滿足一些優(yōu)撫對象個性化服務(wù)需求的工作內(nèi)容轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)，并積極動員社會力量共同關(guān)愛優(yōu)撫對象的工作新形式，其目標(biāo)指向是搭建“政府主導(dǎo)推動、專業(yè)機構(gòu)運作、社會力量參與”的優(yōu)撫工作新模式。

優(yōu)撫工作社會化的主要動因是面對優(yōu)撫對象不斷出現(xiàn)的個性化、專業(yè)化需求背景下的“政府失靈”。作為一項具有鮮明政治性的工作，優(yōu)撫工作是國家政治行為的一部分，理論上國家應(yīng)負有無限的責(zé)任，必須無條件“埋單”，但這種無限責(zé)任并不意味著所有的工作由政府承擔(dān)；尤其是優(yōu)撫對象面臨老齡化、生活照料困難、就業(yè)難及社會地位維護等相關(guān)問題，不僅需要政府立法和執(zhí)行，也需要社會組織協(xié)同。與此同時，協(xié)助優(yōu)撫對象解決自身問題也需要專業(yè)方法，因此優(yōu)撫工作中部分職責(zé)社會化、專業(yè)化是必然趨勢。

（三）發(fā)達國家與地區(qū)優(yōu)撫工作的借鑒

在發(fā)達國家，優(yōu)撫工作也得到了政府的高度重視。美國、加拿大、澳大利亞均設(shè)有獨立的退伍軍人事務(wù)部。英國退伍軍人管理機構(gòu)是國防部的人事部門，主要負責(zé)或協(xié)助解決退伍軍人的就業(yè)、住房、就學(xué)、醫(yī)療、發(fā)放退伍金等福利事業(yè)。

在發(fā)達國家，大量存在的非政府組織可幫助退伍軍人獲得各種權(quán)利救濟。英國有許多退伍軍人組織，如英國皇家退伍軍人協(xié)會等，很多組織在會員遇到困難時提供財政援助，幫助尋找新的就業(yè)機會，有些組織還給軍人提供職業(yè)培訓(xùn)。美國退伍軍人事務(wù)部與退伍軍人支援團體都和全國勞動組織保持協(xié)助關(guān)系。與此同時，優(yōu)撫社會工作和軍人社會工作也逐步專業(yè)化，成為社會工作實務(wù)的重要分支領(lǐng)域。優(yōu)撫社會工作是將社會工作的知識、技巧、態(tài)度以及價值觀應(yīng)用于優(yōu)撫工作中，以影響優(yōu)撫對象發(fā)揮正常角色功能的社會、心理和環(huán)境因素作為切入點，促進優(yōu)撫對象充分發(fā)掘和利用資源，更好地發(fā)揮其社會功能，建立并發(fā)展積極的社會關(guān)系。在英美等國家，社會工作者提供的各項服務(wù)滲透到（退役）軍人事務(wù)的方方面面。比如，美國軍隊針對官兵及眷屬的福利照顧，建立了諸多富有開創(chuàng)性的社會工作福利方案，如“家庭倡導(dǎo)方案”“藥物濫用方案”“戰(zhàn)斗壓力控制團體方案”等。

在中國臺灣地區(qū)，其軍事院校于1975年成立了社會工作科系，1991年在軍事學(xué)校建立了“心輔制度”。

（四）優(yōu)撫工作社會化的前期探索

2006年起，上海市民政局開始研究“優(yōu)撫工作社會化”的新思路，讓優(yōu)撫工作逐漸從以政府為主導(dǎo)，慢慢轉(zhuǎn)向社會參與、依托社會組織力量協(xié)同完成。在五年的時間里，上海相繼開展了“優(yōu)撫業(yè)務(wù)進社區(qū)事務(wù)受理中心”“社會工作介入優(yōu)撫工作”等新的工作模式。2010年以來，上海各區(qū)縣通過“公益創(chuàng)投”“招投標(biāo)”等平臺鼓勵、引導(dǎo)社會組織設(shè)計開展與優(yōu)撫工作有關(guān)的社會服務(wù)項目，嘗試優(yōu)撫工作社會化。

五年的探索，服務(wù)成效逐漸彰顯。優(yōu)撫工作的社會化通過發(fā)動更多的社會力量來關(guān)心優(yōu)撫對象，與他們進行交流，讓優(yōu)撫對象的溝通平臺多元化，既充分地滿足了優(yōu)撫對象的社交需求，也優(yōu)化了政府服務(wù)流程，加快了政府職能的轉(zhuǎn)變，促進了服務(wù)型政府的形成。

五年的探索也帶來一系列值得思考的問題，如優(yōu)撫工作社會化的內(nèi)涵具體是什么？優(yōu)撫工作社會化的經(jīng)驗是什么？優(yōu)撫工作社會化面臨哪些困境？新形勢下優(yōu)撫工作社會化的必要性和可行性是什么？

為此，本文基于民政系統(tǒng)政府購買社會服務(wù)的實踐經(jīng)驗，分析優(yōu)撫工作社會化發(fā)展的經(jīng)驗和困境，探討新形勢下優(yōu)撫工作社會化發(fā)展的可行性和必要性。

二、浦東新區(qū)優(yōu)撫工作社會化的

實踐及初步成效

（一）浦東新區(qū)優(yōu)撫工作社會化的實踐

1.政府主導(dǎo)推動，以購買服務(wù)為形式，引入專業(yè)社工服務(wù)

浦東新區(qū)政府主要從四個方面對優(yōu)撫工作社會化進行主導(dǎo)推動。

第一，分析供給與需求，確定優(yōu)撫工作社會化的內(nèi)容。早在20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者就提出了區(qū)分公共服務(wù)“提供”和“生產(chǎn)”的問題?！疤峁笔侵刚ㄟ^征稅和支出決策，決定適當(dāng)類型的服務(wù)及其供給水平，并安排生產(chǎn)和監(jiān)督生產(chǎn)。一個公共服務(wù)的提供者，不一定要生產(chǎn)該項服務(wù)。特定公共物品或者公共服務(wù)到底應(yīng)由誰來生產(chǎn)，或者換言之，公共物品或者公共服務(wù)的提供者與生產(chǎn)者是否應(yīng)當(dāng)分離，取決于分離與否的核算成本。由政府購買企業(yè)、社會組織或者個人等其他社會主體“生產(chǎn)公共服務(wù)”，是政府積極履行職能的一種方式，借此可以更為有效地促進公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

為更好地開展優(yōu)撫工作，滿足優(yōu)撫對象的需要，浦東新區(qū)民政部門通過開展焦點小組和訪談重點優(yōu)撫對象的形式，對優(yōu)撫對象的需求及優(yōu)撫工作的現(xiàn)狀進行了評估分析。結(jié)果顯示，現(xiàn)有優(yōu)撫工作基本運行良好，在解決優(yōu)撫對象的普遍性問題方面發(fā)揮了很好的作用；但在新形勢下也面臨著一些新的問題，如優(yōu)撫對象需求日趨多元，個性化強，現(xiàn)有政策無法一一回應(yīng)；現(xiàn)有的專兼職優(yōu)撫工作者隊伍人數(shù)少，任務(wù)多，行政角色重，專業(yè)性不突出等?；诖耍謻|新區(qū)民政局對自己的職責(zé)進行了梳理，將職能主要定位于政策制定、監(jiān)督管理、服務(wù)保障，并探索借鑒已在社會救助領(lǐng)域取得一定成效的政府購買社會工作專業(yè)服務(wù)的社會化運作方式，嘗試依托社會組織，在社區(qū)開展優(yōu)撫對象社會工作介入項目。項目旨在配合街鎮(zhèn)優(yōu)撫條線開展直接面對服務(wù)對象的個性化、專業(yè)化的優(yōu)撫工作，通過個案、小組和社區(qū)工作等專業(yè)方法，宣傳優(yōu)撫有關(guān)政策，加強優(yōu)撫對象對相關(guān)政策的理解；暢通利益訴求渠道，加強優(yōu)撫對象和家屬對優(yōu)撫工作的認識，形成良性溝通；動員整合社會力量，共同開展經(jīng)濟幫扶和精神慰藉服務(wù)，幫助服務(wù)對象解困排憂；通過專業(yè)方法，促進優(yōu)撫對象之間形成互助支持網(wǎng)絡(luò)，加強自身能力建設(shè)等。

第二，根據(jù)工作特殊性，確定服務(wù)購買方式。從國外實踐來看，政府向社會組織購買公共服務(wù)的工作模式一般有四種，包括獨立關(guān)系競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買、依賴關(guān)系競爭性購買和依賴關(guān)系非競爭性購買。在我國，較少涉及依賴關(guān)系競爭性購買模式。

獨立關(guān)系競爭性購買模式與獨立關(guān)系非競爭性模式相比較，前者通常采用公開競爭的程序，在此過程中存在著公開的競爭性，其優(yōu)勢在于政府可以挑選承接服務(wù)的社會組織，用招標(biāo)的方式來選擇最合適的服務(wù)提供者，以達到最小成本和最大收益效果，體現(xiàn)物有所值的原則。后者則是政府直接選擇有良好聲譽的社會組織，不再面向社會公開招募，以降低購買風(fēng)險。

因為服務(wù)對象比較特殊，所以優(yōu)撫工作是一項具有較強政策性、政治性的工作，要有效規(guī)避政治風(fēng)險。浦東新區(qū)民政局在對優(yōu)撫工作中部分服務(wù)工作社會化的現(xiàn)有經(jīng)驗進行梳理、對可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行評估和對該項目社會化的成本進行核算之后，結(jié)合優(yōu)撫工作的強政策性、強政治性以及優(yōu)撫社會工作的創(chuàng)新性，決定采取獨立關(guān)系非競爭性的購買形式。

第三，進行綜合評估，確定項目承接方。浦東新區(qū)當(dāng)時有近三十家社工機構(gòu)，已在為老服務(wù)、司法矯正、青少年服務(wù)、少數(shù)民族服務(wù)、低收入家庭服務(wù)等領(lǐng)域開展社會工作服務(wù)，而在優(yōu)撫社會工作領(lǐng)域的探索幾乎為零?；谶@種情況，民政局將政治可靠、管理規(guī)范、服務(wù)專業(yè)、具有良好的社會聲譽，作為選擇承接方的基本標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過專家推薦以及根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)的評估比對，確定了上海A機構(gòu)作為項目承接方，在全區(qū)范圍的七個街鎮(zhèn)試行政府出資向?qū)I(yè)社工服務(wù)機構(gòu)購買服務(wù)，探索優(yōu)撫工作社會化服務(wù)的新模式，以期促進優(yōu)撫工作的社會化、專業(yè)化發(fā)展。

第四，嚴(yán)格購買程序，規(guī)范合作內(nèi)容。政府向社會組織購買服務(wù)尚處于試點階段，政府的相關(guān)制度、機制和法律需要進行相應(yīng)的規(guī)范和調(diào)整，所以，政府向社會組織購買公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及規(guī)章。民政局和A機構(gòu)經(jīng)過多次協(xié)商，嘗試制定所購服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容細目和品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定了公開合理的人員成本、活動成本、辦公成本以及管理成本，確保政府購買服務(wù)程序規(guī)范。在雙方洽談達成一致之后，簽署了優(yōu)撫對象社會工作介入項目的委托協(xié)議，承諾承接方和購買方共同進行過程和結(jié)果評估，并最終邀請第三方進行結(jié)果評估。

2.專業(yè)機構(gòu)運作，以對象需求為導(dǎo)向，設(shè)計實施項目

項目簽約后，A機構(gòu)根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，堅持‘需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和項目導(dǎo)向”，精心設(shè)計服務(wù)項目，認真組織項目實施，積極探索優(yōu)撫工作社會化、專業(yè)化的機制和內(nèi)容。

第一，對接街鎮(zhèn)，確定服務(wù)人群。基層街鎮(zhèn)是優(yōu)撫工作的一線部門，積累了豐富的工作經(jīng)驗，并且熟悉優(yōu)撫對象的基本情況。街鎮(zhèn)的優(yōu)撫工作講求政策全覆蓋，并著力關(guān)注重點對象。一般來講，烈屬是街鎮(zhèn)優(yōu)撫工作中的重中之重，因此烈屬能得到較好的經(jīng)濟保障和一定的精神慰籍。相較而言，殘疾軍人、復(fù)員退伍軍人在政策保證、物質(zhì)幫扶和精神慰籍等方面得到的支持較少，存在情緒不穩(wěn)定、認知有偏差的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)一定的過激行為。另外，現(xiàn)役軍人的優(yōu)撫工作也較難深入開展。為確保該項目能將服務(wù)帶人每戶重點優(yōu)撫對象的家庭，項目團隊積極主動地對接街鎮(zhèn)，了解重點對象名單，進行入戶訪談，掌握他們的需要，通過滾雪球的方式接觸周邊的其他優(yōu)撫對象，通過面談?wù)莆掌湫枨蠛椭饕獑栴}，確定最終的服務(wù)名單，并梳理重點對象的相關(guān)需求。

第二，開展調(diào)研，了解對象需求。對象需求是項目設(shè)計和實施的源頭，也是服務(wù)的方向和歸宿。項目正式啟動前，社會工作者已經(jīng)得到了浦東新區(qū)七個街鎮(zhèn)重點優(yōu)撫對象的名單，共計798名。社會工作者采取等距抽樣，結(jié)合各街鎮(zhèn)樣本的大小，通過人戶訪談、電話訪談和民政干部代為發(fā)放等形式進行問卷調(diào)查，共計回收問卷566份，調(diào)研覆蓋率達71%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，優(yōu)撫對象反映的集中問題主要有四類。

一是醫(yī)療保障問題，表現(xiàn)為健康狀況總體不佳，醫(yī)療費用居高不下。優(yōu)撫對象中有52%的年齡超過60歲以上，總體年齡偏大，大部分優(yōu)撫對象的身體狀況不佳，絕大部分患有高血壓、心臟病、糖尿病、慢性氣管炎等一系列慢性疾病，醫(yī)藥費用及康復(fù)費用居高不下導(dǎo)致優(yōu)撫對象有較大的家庭經(jīng)濟壓力。

二是養(yǎng)老護理問題。優(yōu)撫對象中空巢老人或獨居老人現(xiàn)象較為普遍，養(yǎng)老養(yǎng)護精力不足，有29.60%的服務(wù)對象表示需要優(yōu)先考慮居家養(yǎng)老、院舍養(yǎng)老等方面。

三是社會適應(yīng)問題。優(yōu)撫對象中也有相當(dāng)一部分人在部隊服役超過十年，在退休或者轉(zhuǎn)業(yè)之后回到地方生活有不適應(yīng)的情況，且與社區(qū)的關(guān)系比較疏離，社會支持網(wǎng)絡(luò)單一、心理失調(diào)或角色失調(diào)較為嚴(yán)重。

四是政策溝通問題。優(yōu)撫工作作為一項比較特殊的工作，政策性強，但政策及信息溝通渠道較單一。如現(xiàn)行有效的民政法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中，優(yōu)撫安置的政策法規(guī)約占1/4，居各方面業(yè)務(wù)之首，同時政策的時效性也非常強，不同時期不同階段不同類型的優(yōu)撫政策可謂是紛繁復(fù)雜。服務(wù)對象由于年齡偏大，接收這些政策及相關(guān)信息的渠道比較單一，往往集中在電視、報紙或者鄰里的口口相傳中，其準(zhǔn)確性往往不高，易導(dǎo)致謠言和誤解的產(chǎn)生。同時，調(diào)研結(jié)果也表明服務(wù)對象對于優(yōu)撫政策咨詢、家庭探訪關(guān)懷和保健護理輔導(dǎo)的需求很高。這就向傳統(tǒng)優(yōu)撫工作和專業(yè)社會工作提出了要求，為專業(yè)化服務(wù)提供了介入空間。

第三，需求導(dǎo)向，設(shè)計實施方案。項目組在原有項目書的基礎(chǔ)上，結(jié)合需求調(diào)研的結(jié)果，形成了以“社會融合”和“增能”為主線的項目實施方案?！吧鐣诤稀卑ǎ骸肮δ苄匀诤稀薄拔幕诤稀薄耙?guī)范性融合”，其中“功能性融合”包括優(yōu)撫對象身心康復(fù)和職業(yè)技能提升，“文化融合”主要是促進優(yōu)撫對象從部隊文化向社區(qū)文化的轉(zhuǎn)化，“規(guī)范性融合”主要指優(yōu)撫對象對優(yōu)撫政策規(guī)范的理解；而“增能”主要指生活、職業(yè)技能提升和人際交往能力提升等。項目組將“社會融合”和“增能”貫穿在日常社區(qū)探訪、個案、小組和社區(qū)活動之中。

第四，家庭為基，突出專業(yè)運用。在服務(wù)過程中，A機構(gòu)從系統(tǒng)角度出發(fā)，注重家庭為本的服務(wù)，積極采用家庭訪問服務(wù)的方法開展專業(yè)服務(wù)。家庭訪問服務(wù)是專業(yè)社會工作的起源，近年來一些歐美國家由于成本等因素漸漸減少了家庭探訪服務(wù)。但也有一些國家和地區(qū)一直堅持開展家庭訪問，因為家庭訪談有利于社會工作者接觸到服務(wù)對象的生活空間，有利于迅速建立信任關(guān)系。該項目安排了全年的暖心家庭探訪活動，為80%以上的優(yōu)撫對象提供到宅服務(wù)。到宅服務(wù)的內(nèi)容包括上情下達（最新優(yōu)撫政策的傳遞）、下情上達（服務(wù)對象共性問題和需求的專題報告）、項目服務(wù)內(nèi)容的普及與宣傳、個性化問題的收集和預(yù)估。

在家庭訪問基礎(chǔ)上，社會工作者進一步確認需要提供專業(yè)服務(wù)的重點對象。對于個性化問題，社會工作者采取個案管理的方式，以個案或者家庭社會工作的方法進行干預(yù)。對于共性問題，社會工作者則采用支持性、治療性小組，運用小組動力，使優(yōu)撫對象之間建立互助關(guān)系，共同緩解壓力、解決問題。同時，為豐富優(yōu)撫對象的生活，促進社區(qū)融合，社會工作者組織了涉及健康、娛樂、互助和社會回饋的社區(qū)活動。

3.社會力量參與，以志愿服務(wù)為載體，開展輔助服務(wù)

社會力量的參與程度可以檢驗優(yōu)撫工作社會化的廣度與深度。在項目開展過程中，項目組首先巧借“地緣優(yōu)勢”，致力于整合當(dāng)?shù)赜欣Y源。項目組所在的各街鎮(zhèn)，都有標(biāo)準(zhǔn)化的康樂、健身設(shè)施，社區(qū)學(xué)校更是面向社區(qū)內(nèi)的所有居民開設(shè)，為社區(qū)內(nèi)有需要學(xué)習(xí)的人群提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)習(xí)的機會。同時，項目組積極拓展企業(yè)資源，為優(yōu)撫對象爭取更多的機會。

優(yōu)撫社會工作項目也以志愿服務(wù)為載體，嘗試形成社會工作者引領(lǐng)志愿者的服務(wù)模式。目前的志愿者包括高校志愿者、社區(qū)志愿者和優(yōu)撫對象志愿者。在活動中，高校志愿者可以發(fā)揮專業(yè)所長，協(xié)助社會工作者開展專業(yè)服務(wù)。社區(qū)志愿者有著一定的社會閱歷和經(jīng)驗，對于社區(qū)內(nèi)的居民也較為熟悉，可以協(xié)助社會工作者招募人員以及為其他需要幫助的人提供服務(wù)。優(yōu)撫志愿者通過自己的經(jīng)歷可以幫助與之有相同經(jīng)歷的人走出困境，彼此之間相似的經(jīng)歷可以更好地拉近心與心的距離，溝通起來也更為順暢。社會工作者有了志愿者的協(xié)助，可以更好、更有效地開展專業(yè)服務(wù)。

（二）優(yōu)撫工作社會化的初步成效

優(yōu)撫工作社會化的探索依托社區(qū)，引入專業(yè)服務(wù)，整合資源，取得了初步成效。

1.傳統(tǒng)工作與專業(yè)工作對接，拓寬優(yōu)撫工作內(nèi)容

傳統(tǒng)的優(yōu)撫工作，職責(zé)和內(nèi)容都比較清晰，而且是“硬工作”，大多涉及物質(zhì)照顧。而社會工作則主要致力于能力增強和社會關(guān)系拓展，是“軟服務(wù)”。優(yōu)撫工作中引入社會工作就向“提供方”和“生產(chǎn)方”提出了挑戰(zhàn)，尤其是如何解決引入社會工作機構(gòu)后雙方的對接問題。一般來講，區(qū)級優(yōu)撫工作的具體內(nèi)容包括：擬訂優(yōu)待撫恤的實施辦法，負責(zé)烈士的審核報批和褒揚，負責(zé)民政部門管理的傷殘人員的傷殘等級評定等報批事項，指導(dǎo)優(yōu)撫事業(yè)單位和革命烈士紀(jì)念建筑物的管理工作，負責(zé)擁軍優(yōu)屬工作和軍民共建工作等。街、鎮(zhèn)優(yōu)撫工作的主要內(nèi)容包括：對義務(wù)兵優(yōu)待金的征收，對義務(wù)兵優(yōu)待金發(fā)放的給付，對拒領(lǐng)取安置介紹信退役士兵檔案的受理，對軍烈屬優(yōu)待的管理，對傷殘撫恤申請的審批（初審），對支持擁軍優(yōu)屬基金會的發(fā)展，專項儲存的給付等。由此可以看出，區(qū)級和街鎮(zhèn)的優(yōu)撫工作主要是政策制定與實施、行政審核與批準(zhǔn)以及各項經(jīng)費的核定與發(fā)放，主要滿足的是優(yōu)撫對象的普遍化需求，其制度主要對保衛(wèi)國家安全和保護人民利益做出犧牲和特殊貢獻的人和其家屬通過優(yōu)待、撫恤和安置，給與物質(zhì)幫助的制度，較少考慮到滿足服務(wù)對象社交、尊重和自我實現(xiàn)的需要。為此需要傳統(tǒng)工作與專業(yè)工作對接，也可以部分理解為社會工作嵌入優(yōu)撫社會服務(wù)體系。對接主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，是管理和服務(wù)理念的對接。原有的優(yōu)撫工作主要以托底和“消防工作”為主，一方面落實優(yōu)撫的相關(guān)政策，另一方面則是應(yīng)對優(yōu)撫對象一些臨時性和突發(fā)性問題，以及時解決問題為主。社會工作介入優(yōu)撫工作是對原有工作理念的延伸和拓展，包括預(yù)防和治療，例如對于現(xiàn)役士兵的提前介入，對于喪偶家庭的哀傷輔導(dǎo)等。

第二是管理和服務(wù)內(nèi)容的對接。民政局在項目簽約之前，就與有意開展優(yōu)撫社會工作的街鎮(zhèn)民政分管副主任以及民政科長就優(yōu)撫社會工作所涉及的內(nèi)容和落地進行交流。項目簽約后，項目事務(wù)所總干事和項目主管就到每個項目點進行實地走訪，了解每個街鎮(zhèn)在原有優(yōu)撫工作中嵌入社會工作服務(wù)元素所面臨的問題和期望，嘗試將專業(yè)社會工作有效嵌入原有優(yōu)撫工作，形成服務(wù)內(nèi)容的對接。

第三是管理和服務(wù)方法的對接。傳統(tǒng)的優(yōu)撫工作方式是情況告知、現(xiàn)場接待、集中慰問、緊急情況干預(yù)以及座談會等形式。這些傳統(tǒng)優(yōu)撫工作方法在原有的社會背景和社會態(tài)度下起到了很好的成效。但是在和平年代，由于社會的進步，人們生活節(jié)奏不斷加快，生存所帶來的各種壓力，讓每個人都有點自顧不暇，導(dǎo)致全社會對優(yōu)撫對象的尊重程度慢慢降低，優(yōu)撫工作面臨的問題和挑戰(zhàn)也顯現(xiàn)出來。同時，優(yōu)撫對象的需求也在近十年發(fā)生了劇烈的變化，需求的個別化和多元化并存。因此，社會工作的方法與原有的優(yōu)撫工作方法對接，一方面，繼續(xù)運用原有工作方法，迅速打開優(yōu)撫工作社會化的工作局面。優(yōu)撫對象熟悉原有的優(yōu)撫工作者，他們時常會來基層民政部門“串門”或者尋求幫助，這時優(yōu)撫社會工作者的出現(xiàn)較為恰當(dāng)。座談會、集中慰問的方式也深得優(yōu)撫對象的好評，特別是座談會，既可以了解優(yōu)撫對象的心聲，又有利于建立優(yōu)撫對象與優(yōu)撫對象、優(yōu)撫對象與優(yōu)撫工作者之間的專業(yè)關(guān)系；另一方面，運用社會工作的方法探索新的優(yōu)撫工作方法，如采用個案、小組和社區(qū)工作方法，為有個別化、復(fù)雜需要的優(yōu)撫對象提供個案輔導(dǎo)，為有同質(zhì)性需要的優(yōu)撫對象開展康樂性、治療性的小組，同時開展豐富且有品質(zhì)的社區(qū)活動，使優(yōu)撫對象融入所在社區(qū)，實現(xiàn)真正的角色適應(yīng)。其目的是打造本土化優(yōu)撫社會工作方法，提升優(yōu)撫工作質(zhì)量。

總之，區(qū)級和街鎮(zhèn)的優(yōu)撫工作主要是政策制定與實施、行政審核與批準(zhǔn)以及各項經(jīng)費的核定與發(fā)放，主要滿足優(yōu)撫對象的基本需要，無法滿足服務(wù)對象社交、尊重和自我實現(xiàn)的需要。通過一段時間的摸索，優(yōu)撫社會工作的服務(wù)內(nèi)容以社會融合和個人增能為目標(biāo)，全面提升優(yōu)撫對象及其家屬生活品質(zhì)。

2.組織優(yōu)勢與專業(yè)優(yōu)勢疊加，提升優(yōu)撫工作效果

首先，發(fā)揮社工機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢。傳統(tǒng)的優(yōu)撫工作主要負責(zé)優(yōu)撫對象的撫恤金發(fā)放，在物質(zhì)層面上給予補助。項目組形成了兼具親和力和專業(yè)能力的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提出了實效性、反應(yīng)性的服務(wù)要求。在實效性方面，個案工作的開展幫助了一百余位優(yōu)撫對象或其家屬在精神層面以及生活品質(zhì)上有了提升，及時緩解了可能發(fā)生的嚴(yán)重家庭問題以及社會矛盾，把問題盡可能地解決在家庭中，化解在社區(qū)中，積極促進社會和諧。在反應(yīng)性方面，項目組形成了危機案例及時干預(yù)、政策問題兩天回復(fù)、其他相關(guān)問題和需求一周內(nèi)給予回應(yīng)的工作機制。這些服務(wù)要求和機制較大提升了優(yōu)撫工作的服務(wù)品質(zhì)。

其次，強化行政工作的組織優(yōu)勢。行政工作者對重點優(yōu)撫對象和優(yōu)撫政策都非常熟悉，社會工作者則有其自身的專業(yè)能力。社會工作者和民政優(yōu)撫工作者之間積極的溝通和互動為項目成功開展奠定了基礎(chǔ)。社會工作者每月至少一次和民政優(yōu)撫工作者進行面對面地會談，交流工作、互通信息，針對具體的個案展開細致的討論。民政優(yōu)撫工作者給予項目組很大的支持，是社會工作者鏈接資源的提供者和支持者。社會工作者和民政優(yōu)撫工作者的雙向溝通也確保了信息渠道的通暢性。這種合作和對接機制發(fā)揮了優(yōu)撫工作社會化的成效。

3.政府資源和社會資源整合，初步形成多方關(guān)愛優(yōu)撫對象的格局

優(yōu)撫社會工作的社會化有效地促進了政府資源和社會資源的整合。優(yōu)撫社會工作項目采取政府購買服務(wù)的方式，項目的人員經(jīng)費和部分活動經(jīng)費來自民政條線，可基本保障項目的運作。但要滿足優(yōu)撫對象多元化和深層次的需求，社會工作者必須動員企業(yè)、社區(qū)以及志愿者共同參與關(guān)愛優(yōu)撫對象的項目。經(jīng)過一年多的努力，多家企業(yè)表示愿意結(jié)合企業(yè)社會責(zé)任參與關(guān)愛優(yōu)撫對象的項目，社區(qū)內(nèi)的各類文體團隊也派出骨干力量為優(yōu)撫對象提供文體方面的培訓(xùn)，志愿者的身影更是在社區(qū)活動和社區(qū)探訪中頻頻出現(xiàn)，初步形成多方關(guān)愛優(yōu)撫對象的格局。

三、優(yōu)撫工作社會化過程中存在的問題和挑戰(zhàn)

目前，優(yōu)撫工作仍處于在探索中前行的階段，不可避免的面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

（一）優(yōu)撫工作社會化尚未形成長效機制

優(yōu)撫工作社會化目前僅僅是“政社”合作的一種嘗試，整體上還是零星推進狀態(tài)。很多購買公共服務(wù)的資金沒有納入政府財政預(yù)算，相當(dāng)多的購買服務(wù)來源于福利彩票公益金、預(yù)算外資金或者專項資金。浦東新區(qū)的優(yōu)撫社會工作項目其實也是專項資金，該項目可持續(xù)性依然令人擔(dān)憂。同時社會化的服務(wù)購買路徑也值得探討。在上海，服務(wù)購買主要有公開競標(biāo)、單一來源采購、委托管理、項目申請、意向性談判、資助、憑單等形式。在深圳，服務(wù)購買主要有競爭性招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、委托、項目資助等。優(yōu)撫工作作為一項政治性強、政策性強的工作應(yīng)該采取哪一種或者哪幾種社會化模式，依然沒有明確的答案。

（二）優(yōu)撫工作社會化讓渡空間的不明確

優(yōu)撫工作是一項具有很強政治性的工作，其工作內(nèi)容大多與政策有關(guān)，是“硬”工作，這些工作中哪些可以讓渡給社會組織、企業(yè)來承擔(dān)，尚需進一步梳理明確。即使社會組織和企業(yè)能夠承擔(dān)一些“軟”工作，如何對這些工作效果進行客觀評估，以及這些工作是否能得到政府和優(yōu)撫對象的共同認可也需要不斷驗證和實踐。

（三）優(yōu)撫工作的社會化主體較為單一

本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，優(yōu)撫工作的社會化主體仍然相對單一。實際上，優(yōu)撫工作引進社會工作機構(gòu)開展社會化的服務(wù)，已經(jīng)為多元主體參與提供了橋梁和平臺。在該項目探索中，項目組就整合了企業(yè)資源為優(yōu)撫對象提供低收費的服務(wù)。但是值得關(guān)注的是，這種形式的合作存在不穩(wěn)定性，多主體的參與仍然需要制度層面的頂層設(shè)計。

（四）優(yōu)撫社會工作的專業(yè)化還不強

社會工作實務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)性往往體現(xiàn)在三個方面：人群需求的精確把握、專業(yè)知識和技能的靈活使用以及該實務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。從本次優(yōu)撫工作社會化的嘗試來看，社會工作者通過家庭訪問、個案走訪、電話隨訪等形式摸清了服務(wù)對象的需要，可以做到對人群需求相對精確把握。但就實務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來看，優(yōu)撫社會工作還處于需要明確工作內(nèi)容，形成工作標(biāo)準(zhǔn)的階段，專業(yè)性有待提升。

四、新形勢下優(yōu)撫工作社會化發(fā)展前景分析

2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案設(shè)立了中華人民共和國退役軍人事務(wù)部。其職責(zé)包括擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實施，褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風(fēng)范和價值導(dǎo)向，負責(zé)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務(wù)管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓(xùn)、優(yōu)待撫恤等，指導(dǎo)全國擁軍優(yōu)屬工作，負責(zé)烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀(jì)念活動等。該部門的成立意味著優(yōu)撫工作面臨新局面，需要新舉措。一方面，優(yōu)撫工作的主體職責(zé)是從原有民政優(yōu)撫工作剝離，也是對原來碎片化優(yōu)撫工作的進一步整合；另一方面，這也給優(yōu)撫工作社會化創(chuàng)造了新機會。

（一）社會力量參與優(yōu)撫服務(wù)的探索已初具規(guī)模

上海從2014年起，每年投入一千五百萬左右的公益福彩金引入社會力量開展優(yōu)撫工作，并于2016年出臺了《上海市民政局關(guān)于全面推進“關(guān)愛功臣活動”的指導(dǎo)意見》。上海80%的區(qū)縣已明確政府購買優(yōu)撫工作相關(guān)服務(wù)的具體事項和標(biāo)的，形成了政府購買服務(wù)的流程，建立了競爭性政府購買機制和監(jiān)測機制。2015年，浙江省出臺了《浙江省民政廳關(guān)于引導(dǎo)社會力量參與優(yōu)撫服務(wù)促進優(yōu)撫工作體制創(chuàng)新的意見》，明確了引導(dǎo)社會力量參與優(yōu)撫服務(wù)促進優(yōu)撫工作體制創(chuàng)新，形成了購買社會力量服務(wù)模式、基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)模式和志愿服務(wù)模式。

（二）優(yōu)撫工作社會化的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)對象逐步明確

《上海市民政局關(guān)于全面推進“關(guān)愛功臣活動”的指導(dǎo)意見》明確了六大基礎(chǔ)工作（包括日常聯(lián)絡(luò)關(guān)懷、節(jié)日慰問、政策宣傳、特殊對象走訪慰問、立功授獎關(guān)心激勵以及召開座談會）和六大拓展項目（包括醫(yī)療服務(wù)、生活服務(wù)、助老服務(wù)、開展慶生祝壽活動、組織集中參觀活動和英烈宣講活動）。浙江省提出引入社會力量為在生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)中有實際困難的優(yōu)撫對象提供力所能及的服務(wù)，如為有需要的退役軍人提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息，為優(yōu)撫對象提供精神撫慰和社工專業(yè)指導(dǎo)，為優(yōu)撫對象提供法律維權(quán)服務(wù)，開展有益于國防教育和擁軍的活動以及其他與擁軍優(yōu)撫安置工作有關(guān)的公益資助項目等。

各地優(yōu)撫工作社會化的探索為新形勢下開展優(yōu)撫工作提供了新的思路和視角。社會力量參與以及服務(wù)內(nèi)容的界定的確為優(yōu)撫工作社會化提供了實踐基礎(chǔ)。但值得注意的是，頂層設(shè)計以及社會力量的培育才是優(yōu)撫工作社會化穩(wěn)步推進的基石。