高銘鞠，李 龍，騰春月，閆夢迪

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)能源與建筑工程學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150028)

近年來，隨著城市化和工業(yè)化水平的不斷提高，我國作為最大的發(fā)展中國家，正在由原來的農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)強(qiáng)國邁進(jìn)。而所謂的城市化就是人口的城市化，其顯著特征就是農(nóng)村人口向城市大量遷移，“空心村”現(xiàn)象由此產(chǎn)生，隨之而來的就是農(nóng)村住房大量閑置、私下轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)、村民違法違規(guī)建房等一系列問題。十八屆三中全會指出，只有不斷改革和完善農(nóng)村宅基地制度，并且選擇一些合適地區(qū)試運(yùn)行，謹(jǐn)慎穩(wěn)健地推動農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，拓寬農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，才能保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。

1 相關(guān)文獻(xiàn)回顧

關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，研究內(nèi)容主要集中在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、方式、特性、亟待解決的問題、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、流轉(zhuǎn)方式等方面。李文謙等[1]認(rèn)為，現(xiàn)如今我國農(nóng)村住房自發(fā)流轉(zhuǎn)性非常普遍，特別是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)能夠形成宅基地隱形交易市場。陳璐等[2]認(rèn)為，法律沒有明確地規(guī)定宅基地能否出租，但是依據(jù)“地隨房走”和“地上房屋屬于私有財產(chǎn)”的原則，宅基地使用權(quán)能夠隨著地上房屋出租。薛玉飛[3]則認(rèn)為，破除“房地一體”的困境才是農(nóng)村宅基地改革的核心，因此，需要明確宅基地屬性，保障宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)制度，增加農(nóng)民的收入。陳璐等[4]認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場機(jī)制發(fā)揮資源配置作用的前提是生產(chǎn)力要素的自由流動，農(nóng)村宅基地作為一種珍貴的自然資源，需要實現(xiàn)效益最大化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度關(guān)鍵所在是健全與完善土地資源發(fā)揮的最佳效能，進(jìn)入市場自由流通，按照市場要求公平競爭，進(jìn)而達(dá)到合理的市場價格。我國法律明令禁止流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地，宅基地如何流轉(zhuǎn)，通過什么樣的制度來保障實現(xiàn)，如今各地的宅基地流轉(zhuǎn)探索已找到答案，筆者也對此做了深入探討。

我國的《土地管理法》第10條的規(guī)定：①村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民或者村民委員會對土地進(jìn)行經(jīng)營、管理；②如果土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理；③土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！段餀?quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)界定為“占用、使用和收益的權(quán)利”，國家土地所有權(quán)的統(tǒng)一和唯一的主體是中華人民共和國，其代表全體人民對國有土地享有支配的權(quán)利，宅基地上所建房屋歸農(nóng)民個人所有，而農(nóng)民建房占用的宅基地權(quán)仍然是集體所有權(quán)，這標(biāo)志著宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度正式建立。改革開放以來，我國根據(jù)原有制度建立和完善，提出了一戶一宅以及限制面積的措施，規(guī)定農(nóng)民不許將房屋轉(zhuǎn)讓賣給城市居民。

這些就是現(xiàn)今宅基地流轉(zhuǎn)問題的癥結(jié)所在，總結(jié)起來就是現(xiàn)階段農(nóng)民日益增長的轉(zhuǎn)讓宅基地的需求，同我國原有的土地制度之間的矛盾。

2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1立法現(xiàn)狀于2015年12月召開的全國人民代表大會常務(wù)委員會，規(guī)定了包括天津在內(nèi)的59個縣市試點運(yùn)行，暫時性允許農(nóng)民住宅財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。不難看出，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓但有一定限制，只能在村民之間互相流轉(zhuǎn)，不可與城市居民進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而且村民宅基地使用權(quán)一旦進(jìn)行流轉(zhuǎn)，便再也不能申請宅基地了。

2.2農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在明顯的地區(qū)差異農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在城市和郊區(qū)之間非常普遍，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)卻也存在差別。根據(jù)調(diào)查顯示，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，其宅基地流轉(zhuǎn)的也非?？?，經(jīng)濟(jì)相對弱的地區(qū)，宅基地流轉(zhuǎn)速度相對較慢。而且距離市中心近的地區(qū)流轉(zhuǎn)迅速，遠(yuǎn)的地區(qū)則流轉(zhuǎn)較慢。

2.3轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀通常宅基地對于人們的使用價值體現(xiàn)在建立房屋上，農(nóng)民對其上建筑物享有所有權(quán)，可以出租和買賣，然而房屋不能脫離土地而存在，這就形成了我國特有的“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地屬集體所有，房屋屬農(nóng)民個人所有[5]。農(nóng)民買賣住宅，盡管表面上不是買賣宅基地，但賣出房子的同時，宅基地顯然也隨之轉(zhuǎn)移到買方手里，這也遵循典型的“地隨房走”交易原則[6]。農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的主要形式如表1所示。

表1 農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地主要方式

2.4產(chǎn)權(quán)問題我國現(xiàn)行法律體系規(guī)定農(nóng)村宅基地屬集體所有，不準(zhǔn)買賣和出售，村民是基于集體成員的身份而無償獲得，在我國物權(quán)法中規(guī)定宅基地的權(quán)利為用益物權(quán)，即占有、使用、收益的權(quán)利，村民無權(quán)對宅基地進(jìn)行處置。

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的不完善導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)不清，農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)和房屋財產(chǎn)功能得不到保障。由于產(chǎn)權(quán)不清當(dāng)產(chǎn)生糾紛時取證較困難，不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。

綜上，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的現(xiàn)狀是：在集體資產(chǎn)問題上，很多農(nóng)民得不到集體土地價值上漲的好處；購買農(nóng)村住房后遇到拆遷等問題時賠償款項的分發(fā)不明確；沒有完善的農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場，土地價值得不到充分體現(xiàn)，也不好保障合法權(quán)益。因此建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，可以為農(nóng)民實現(xiàn)財產(chǎn)價值提供保障。

3 宅基地在流轉(zhuǎn)中亟待解決的問題

3.1存在“一戶多宅”現(xiàn)象現(xiàn)行相關(guān)法律中的一戶一宅制度，要求一戶只能擁有一處宅基地，然而法律中并沒有明確定義一戶一宅制度，現(xiàn)今一戶多宅現(xiàn)象較為普遍。據(jù)統(tǒng)計，2013年杭州蕭山區(qū)累計拆除了“一戶多宅”10 163戶，面積109.8萬m2，“一戶多宅”現(xiàn)象既違反了法律規(guī)定，又造成了農(nóng)村土地使用率低下。據(jù)此也對大慶市讓胡路區(qū)新華村進(jìn)行了調(diào)查，新華村是讓胡路區(qū)喇嘛甸鎮(zhèn)的中心村，位于喇嘛甸鎮(zhèn)的中部，該村轄區(qū)面積9 334 hm2，全村共有人口12 000人。規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)有住宅4 153戶。對其中的300戶進(jìn)行了走訪調(diào)查，了解到有75戶居民有2處及以上宅基地，約占總調(diào)查戶數(shù)的25%。其中多宅的來源主要有2個，一是購買同村其他成員的房屋，另一個則是繼承父母或其他親戚的房子。

3.2存在違法違規(guī)占地、建房土地屬不可再生資源，隨著人口的增長土地已成為稀缺資源，具有很高的經(jīng)濟(jì)價值，農(nóng)民獲得宅基地時是無償?shù)?，也沒有明確的使用限制，因此存在許多違規(guī)建房現(xiàn)象，大致有以下2種：一是超高建房，在有限的面積上蓋更高的房子；二是投機(jī)行為，購買價格便宜的農(nóng)村土地進(jìn)行工業(yè)或商業(yè)活動。據(jù)嘉禾縣國土資源局統(tǒng)計，嘉禾縣2009年全縣共查處違法用地面積14.18 hm2，其中農(nóng)村個人建房面積0.50 hm2；企業(yè)用地面積13.68 hm2。2010年查處違法用地面積30.87 hm2，其中農(nóng)村個人建房面積0.49 hm2,企業(yè)用地面積30.38 hm2。嘉禾縣合法用地面積2009年是19.70 hm2，2010年是17.39 hm2，2011年是15.86 hm2。從以上數(shù)據(jù)可以看出，嘉禾縣違法用地面積在逐年增大，而合法用地面積在逐年減少。其原因如下：我國法律機(jī)制不完善，造成違法行為屢禁不止，基層土地管理部門方法不當(dāng)，亂推卸責(zé)任，碰到棘手問題移交法院，造成大量案件堆積，錯過了解決問題的最佳時機(jī)，使矛盾愈演愈烈。

3.3非法流轉(zhuǎn)交易大量存在根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，宅基地只能在本村集體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但在現(xiàn)實生活中，一方面由于本村集體之間購買需求小，購買能力差；另一方面由于現(xiàn)在生活水平的提高，加上城市生活壓力增大，更多的城里人愿意到農(nóng)村買房。因而常常存在一些居民將宅基地轉(zhuǎn)讓給非本村居民甚至城鎮(zhèn)居民的現(xiàn)象。當(dāng)然這種交易是不受法律保護(hù)的，很容易產(chǎn)生糾紛。據(jù)調(diào)查，在大慶市讓胡區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)選取的300戶住宅中約有78戶空置住宅，其中有25%的住宅已進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但只是私下交易，雙方簡單地簽訂了一個買賣契約，均屬于私下不合法的流轉(zhuǎn)，非法交易一旦出現(xiàn)事故糾紛，農(nóng)民的權(quán)益通常得不到法律的保障，造成財產(chǎn)損失。對于宅基地流轉(zhuǎn)時可能出現(xiàn)的問題調(diào)查總結(jié)如表2所示。

表2宅基地流轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的問題調(diào)查結(jié)果

Table2Surveyresultsofpossibleproblemsinhomesteadcirculation

可能的問題Possibleproblem戶數(shù)Household比例Proportion∥%權(quán)屬糾紛Powerdisputes10469.3稅費征收Taxandfeecollection2114.0實施細(xì)則Imple-mentationrules1610.7其他Other96.0合計Total150100

3.4宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象普遍存在宅基地面積超標(biāo)的主要原因如下：首先是歷史遺留問題，全國各省出臺土地政策時間大致相同，規(guī)定出臺前隨機(jī)分配的面積很多超過現(xiàn)下法律所規(guī)定的面積，但農(nóng)民已經(jīng)在土地上建立私有財產(chǎn)，導(dǎo)致土地?zé)o法收回。其次是農(nóng)村現(xiàn)狀原因，農(nóng)村子女成年后需自立門戶，因此會申請新的宅基地，而原來家庭由于人口減少，按照法律規(guī)定應(yīng)收回一定面積的土地，由于房屋搭建在土地上，無法收回，這就造成了土地大量流失和浪費[7]。新華村在調(diào)查的300戶中，未超標(biāo)的有156戶，占52%；超標(biāo)的為144戶，占48%,其中平均超出面積為260 m2。

4 促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策建議

4.1通過法定租賃權(quán)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)當(dāng)農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員時，可以通過建立法律體系允許非農(nóng)村集體成員在有效期內(nèi)有法定租賃權(quán)，需要繳納的租金費用可以由雙方私下進(jìn)行協(xié)商，當(dāng)所有權(quán)被國家強(qiáng)制性收回時，其合約也隨之失效，可以有出讓人退回未到期的租金。

4.2實行有條件轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的模式可以通過買賣雙方關(guān)系的不同分為以下3種情況：同村集體成員之間可無條件自由流轉(zhuǎn)；不同村集體成員之間可以以交換的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，此時土地仍屬于集體內(nèi)部；集體成員與城鎮(zhèn)居民間進(jìn)行流轉(zhuǎn)時需明確使用目的，進(jìn)行有條件流轉(zhuǎn)，如：禁止開設(shè)工廠、用于商業(yè)用途大面積開發(fā)等流轉(zhuǎn)行為；農(nóng)村居民在流轉(zhuǎn)前應(yīng)確定其在城鎮(zhèn)有固定居所或工作，以確保農(nóng)村居民有基本生活保障。

4.3建立完善農(nóng)村住宅的登記制度完善農(nóng)村的住宅流轉(zhuǎn)法律制度，建立農(nóng)村住宅登記制度。在交易過程中，農(nóng)村組織經(jīng)濟(jì)管理人員可效仿城市房屋買賣登記的方法，對于宅基地流轉(zhuǎn)詳情進(jìn)行登記和公示，讓村民互相監(jiān)督，對于不積極響應(yīng)號召的村民，當(dāng)其欲將宅基地轉(zhuǎn)讓時，除非自主登記，否則其轉(zhuǎn)讓不具有法律效力。

4.4積極完善農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場建立農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)行機(jī)制；建立健全農(nóng)房評估制度；提高農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場的透明度。

4.5改善土地征收補(bǔ)償制度現(xiàn)實生活中時常發(fā)生土地被征收后補(bǔ)償款項不明晰的糾紛，設(shè)想是建立健全拆遷或土地征收補(bǔ)償機(jī)制，對宅基地及其上建筑物采取分別補(bǔ)償?shù)霓k法，宅基地的補(bǔ)償款項給與宅基地原所有人，其上建筑的補(bǔ)償則給予建筑物的所有人，補(bǔ)償金額應(yīng)建立相應(yīng)的評估機(jī)構(gòu)，按市場價格，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r定價。

4.6建立健全宅基地退出機(jī)制建立健全宅基地退出機(jī)制，可將宅基地買賣登記部門同時設(shè)為宅基地退出手續(xù)的辦理部門，讓自愿退出宅基地的村民能順利辦理各種手續(xù)。此處要注意的是，退出的集體成員不可再申請宅基地。

4.7完善相關(guān)法律法規(guī)以發(fā)展的眼光看問題，我國應(yīng)該建立健全法律體系，加大審查力度，完善土地經(jīng)濟(jì)交易流動市場，明確宅基地和住房之間的關(guān)系，為宅基地抵押貸款市場營造出更好的氛圍。切實保障農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)民知法懂法。

4.8提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快農(nóng)村戶籍制度改革的步伐，方便農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，縮小城鄉(xiāng)差距，為農(nóng)村主宅基地的流轉(zhuǎn)無阻礙創(chuàng)造有利的環(huán)境；同時，也要振興農(nóng)村建設(shè)，吸引年輕人建設(shè)自己的家鄉(xiāng)。完善醫(yī)療保險制度，解決農(nóng)民出行難、看病難等問題，切實保障農(nóng)民自身利益，實現(xiàn)合理利用土地資源的目標(biāo)。

4.9堅持規(guī)劃無論是城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃還是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制工作，都要走在各項工作的前面，規(guī)劃要“因地制宜，因區(qū)制宜”并且要解決好經(jīng)費投入問題。

4.10加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳加強(qiáng)法律宣傳，教育廣大農(nóng)民遵章守法，依法訴求，讓廣大農(nóng)民懂法、守法，學(xué)會運(yùn)用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益，共享改革的成果。

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