鄭功成

2008年美國發(fā)生次貸危機(jī)并引發(fā)了世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國、歐洲及一些發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)迅速陷入發(fā)展低谷。在這一背景下，一些國家采取緊縮政策來應(yīng)對(duì)危機(jī)，也有一些國家選擇經(jīng)濟(jì)刺激政策，而社會(huì)保障制度則成了一個(gè)被廣泛關(guān)注的討論焦點(diǎn)。如何理解并正確處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，客觀上成為擺在世界各國面前的重大議題。在發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增長乏力與福利緊縮并不斷引發(fā)社會(huì)、政治危機(jī)的背景下，中國卻成功地采取了一種綜合性的策略，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障制度變革相輔相成，在持續(xù)釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力并使綜合國力持續(xù)大幅度提升的同時(shí)，又通過社會(huì)保障制度改革使人民福利水平得到不斷提升。中國的發(fā)展實(shí)踐證明了社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以共同發(fā)展。

一、中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障在近40年間雙雙取得巨大成就

作為發(fā)展中國家，中國在20世紀(jì)70年代還屬于低收入國家。但自80年代開始經(jīng)濟(jì)體制改革以來，迄今已經(jīng)保持了30多年的持續(xù)高速增長，并且還在以較高速度繼續(xù)增長?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，1978年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為3 645億元人民幣，約合2 165億美元*本文中的美元按照《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》中的“歷年平均匯率”折算。；人均GDP為381元人民幣，約合226美元，屬于極低收入國家，處于普遍貧窮狀態(tài)。到2016年，國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增加到744 127億元人民幣，約合11.2萬億美元；人均GDP達(dá)53 817元人民幣，約合8 102美元，進(jìn)入中等偏上收入國家行列，并正在向高收入國家邁進(jìn)。在改革開放初期，中國GDP只占世界經(jīng)濟(jì)總量的1%；到2015年時(shí)，在全球GDP總量74萬億美元中，美國占比24.32%，中國占比提高到14.84%，日本、德國占比分別為5.91%、4.54%*“拿什么超越中國？2016年各國GDP排名：中國第2 為印度5倍”，環(huán)球網(wǎng)國際新聞，2017-08-10，http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-08/11106121.html。，中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。按照 2015 年價(jià)格計(jì)算， 2016年中國、美國、日本對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為 41.3%、16.3%、1.4%。*《中國對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不斷提高》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017-01-12。

與此同時(shí)，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化率、恩格爾系數(shù)等宏觀指標(biāo)也發(fā)生了深刻變化。其中，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的占比從1978年的27.7%、47.7%、24.6%發(fā)展到2015年的8.9%、40.9%、50.2%，按產(chǎn)業(yè)分就業(yè)結(jié)構(gòu)同步從70.5%、17.3%、12.2%發(fā)展到28.3%、29.3%、42.4%，城鎮(zhèn)化率從17.9%增長到56.1%，城、鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別從57.5%、67.7%下降到34.8%、37.1%。*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016。這組數(shù)據(jù)較為全面地反映了中國近40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，以及與之相關(guān)發(fā)展指標(biāo)的變化。這期間，中國減少貧困人口6.6億人，絕大多數(shù)人進(jìn)入了較為富裕的小康生活階段。而國家的發(fā)展目標(biāo)是在2020年消滅區(qū)域貧困與絕對(duì)貧困現(xiàn)象，全面建成小康社會(huì)*參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，北京，人民出版社，2016。；到21世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，29頁，北京，人民出版社，2017。

在經(jīng)濟(jì)體制改革的觸發(fā)下，中國的社會(huì)保障也在20世紀(jì)80年代中期進(jìn)入全面而深刻的制度變革時(shí)期。社會(huì)保障體制的改革采取與經(jīng)濟(jì)體制改革相似的漸進(jìn)改革方式，經(jīng)歷了從被動(dòng)變革到主動(dòng)變革，從自下而上到自上而下，從試點(diǎn)先行與單項(xiàng)推進(jìn)到中央政府頂層設(shè)計(jì)與全面推進(jìn)，從服務(wù)并服從于經(jīng)濟(jì)體制改革到獨(dú)成體系地影響、維系和促進(jìn)社會(huì)公正與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程。目前，中國的社會(huì)保障體系已經(jīng)從總體上完成了制度轉(zhuǎn)型，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家負(fù)責(zé)、單位包辦、全面保障、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行式的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)換成政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次化的新型社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)了從國家—單位保障制到國家—社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型。

進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)后，中央政府在2009年決定加快社會(huì)保障發(fā)展步伐，并通過持續(xù)加大財(cái)政投入來實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)社會(huì)保障發(fā)展的目標(biāo)，取得了巨大的成效。2016年全國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)近8.9億人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)2.6億人，97%的人口已經(jīng)被職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度或居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋。*中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部：《2016年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/syrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tigb/201705/wo20170531358206938948.pdf。由政府負(fù)責(zé)并面向低收入群體的綜合型社會(huì)救助制度全面確立，惠及了占總?cè)丝诮?0%的低收入家庭，救助水平在不斷提升。包括保障性住房建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人保障、兒童福利等在內(nèi)的其他福利制度也在改革和發(fā)展。社會(huì)保障在從被動(dòng)地應(yīng)對(duì)貧困的體系轉(zhuǎn)化為主動(dòng)地將國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果重新分配給有需要的人并惠及全民的過程中，事實(shí)上已經(jīng)成為全體人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。*鄭功成：《中國社會(huì)保障發(fā)展總報(bào)告——“十二五”回顧與“十三五”展望》，載《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告·2016》，北京，人民出版社，2016。

社會(huì)保障的快速發(fā)展，不僅使全體人民的福利水平與民生質(zhì)量得到大幅度提升，也對(duì)世界社會(huì)保障發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)秘書長康克樂伍斯基曾指出：“如果不算中國，全世界社保覆蓋面只有50%，算上中國就達(dá)到61%，中國對(duì)世界社會(huì)保障的貢獻(xiàn)是巨大的，為其他國家做出表率。”*《中國政府獲國際“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016-11-19。2016年11月17日，國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”授予中華人民共和國政府，以表彰中國近年來在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。

由上可見，中國在過去30多年間取得的是經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長與社會(huì)保障持續(xù)快速發(fā)展的雙成就。這種現(xiàn)象并不是偶然的，而是將社會(huì)保障作為應(yīng)對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)和改善民生的重要治理工具，并堅(jiān)信不斷發(fā)展的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的積極關(guān)系的結(jié)果。正是在轉(zhuǎn)型過程中，中國依靠對(duì)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展與社會(huì)保障者間內(nèi)在關(guān)系的妥善、積極和前瞻性處理，以及有效利用社會(huì)保障的核心功能，使得經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展得以順利推進(jìn)。這一過程同時(shí)對(duì)中國社會(huì)保障制度建設(shè)產(chǎn)生積極的影響，化解風(fēng)險(xiǎn)并不斷增進(jìn)人民福祉。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為社會(huì)保障制度的更為有效和“慷慨”提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，而社會(huì)保障則為經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境及相關(guān)條件。中國為當(dāng)今世界妥善處理社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系提供了一個(gè)極為正面的范例。

二、社會(huì)保障對(duì)中國經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)

社會(huì)保障體系的日益健全和社會(huì)保障水平的持續(xù)提升，為中國的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了相對(duì)安定的社會(huì)環(huán)境，形塑了可以在全國范圍內(nèi)自由流動(dòng)的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)；同時(shí)亦直接增加了城鄉(xiāng)居民的福利收入，大幅度地消解了人民生活的后顧之憂，進(jìn)而極大地提振了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)欲望與消費(fèi)能力。根據(jù)商務(wù)部的報(bào)告，2014—2016年最終消費(fèi)(包括居民消費(fèi)和政府消費(fèi))對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)48.8%、59.7%、64.6%，分別比投資貢獻(xiàn)率高1.9、18.1和22.4個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)動(dòng)力不斷增強(qiáng)，消費(fèi)已成中國經(jīng)濟(jì)增長的最重要引擎。*《消費(fèi)仍是經(jīng)濟(jì)增長“第一引擎”》，載《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》，2017-07-23。這在很大程度上要?dú)w功于全民社會(huì)保障目標(biāo)的初步實(shí)現(xiàn)。職工養(yǎng)老金在2005—2015年間每年增長10%，2016年增長6.5%，2017年增長5.5%，同時(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)水平持續(xù)提高，這些措施增強(qiáng)了居民的購買能力，也同步減少了居民為養(yǎng)老、醫(yī)療所做的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，直接刺激了消費(fèi)增長。因此，中國社會(huì)保障制度的變革與發(fā)展過程，既是促進(jìn)和維系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)增長的過程，也是維護(hù)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)中國超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外的全面發(fā)展的過程。

總體而言，社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在如下方面：

(一)創(chuàng)設(shè)失業(yè)保險(xiǎn)制度與下崗職工基本生活保障制度，為國有企業(yè)改革勞動(dòng)用工制度和市場(chǎng)化改革提供了必要條件

中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向更具效率的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這場(chǎng)異常深刻的變革中，國有企業(yè)處于中心位置，只有讓其成為真正的市場(chǎng)主體，才能與逐漸發(fā)展壯大的私有企業(yè)一起展開自主、公平的競(jìng)爭，而讓國有企業(yè)職工從終生“鐵飯碗”轉(zhuǎn)化為自由地簽訂和終止合同(“雙向選擇”就業(yè))并融入統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)就構(gòu)成了這場(chǎng)改革最為關(guān)鍵的內(nèi)容。在這樣的背景下，中國經(jīng)歷了兩次國有企業(yè)改革大潮。

第一次改革是20世紀(jì)80年代讓國有企業(yè)從高度集權(quán)的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)步入市場(chǎng)競(jìng)爭環(huán)境，開始允許效益不良的國有企業(yè)走向破產(chǎn)，同時(shí)建立起勞動(dòng)合同制度，這些措施激發(fā)了國有企業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的活力，也為優(yōu)化企業(yè)人力資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率創(chuàng)造了條件，但失業(yè)工人卻缺乏應(yīng)有的制度保障，這一度成為影響國有企業(yè)市場(chǎng)化改革的重大阻礙因素。為解決這個(gè)問題，1986年，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，建立起面向國有企業(yè)工人的失業(yè)保險(xiǎn)制度，它標(biāo)志著中國正式進(jìn)入重構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度新時(shí)代。正是由于失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的失業(yè)工人才有了基本的生活保障和重新就業(yè)的緩沖期，這一制度構(gòu)成了改革初期推進(jìn)國有企業(yè)市場(chǎng)化的必要條件。

第二次改革是1998年啟動(dòng)的讓國有企業(yè)能夠卸下與其直接經(jīng)營目的無關(guān)的負(fù)擔(dān)，輕裝融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一輪改革的主要目標(biāo)是大規(guī)模裁減國有企業(yè)中的冗員，同時(shí)完善社會(huì)保障制度以減輕國有企業(yè)傳承已久的社會(huì)負(fù)擔(dān)。但若簡單地采取讓國有企業(yè)工人失業(yè)并進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的辦法，不僅勞動(dòng)者一時(shí)無法適應(yīng)，亦有違當(dāng)初用工的社會(huì)契約精神，還會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)震蕩。為此，中央政府在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助及相關(guān)公共服務(wù)等發(fā)展的同時(shí)，創(chuàng)建了有中國特色的下崗職工基本生活保障制度，即讓國有企業(yè)冗員離開勞動(dòng)崗位進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，政府通過財(cái)政撥款、失業(yè)保險(xiǎn)基金調(diào)劑、國有企業(yè)負(fù)擔(dān)各占三分之一的比例建立下崗職工基本生活保障基金，在政策規(guī)定的期限(最長3年)內(nèi)向下崗工人發(fā)放生活補(bǔ)貼。這一制度為1998—2003年下崗的3 000多萬名國有企業(yè)職工提供了基本生活保障，為順利實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)裁員的目標(biāo)做出了特殊的貢獻(xiàn)。社會(huì)保障改革與制度建設(shè)的發(fā)展，為國有企業(yè)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并加速發(fā)展提供了保障性條件，也奠定了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的穩(wěn)定基石。

(二)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度從單位保障制向社會(huì)保障制轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了有利環(huán)境

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國實(shí)行的是單位包辦的社會(huì)保障制，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者被固定在機(jī)關(guān)事業(yè)單位或國有企業(yè)，所在單位直接負(fù)責(zé)勞動(dòng)者的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及其他各種福利保障，并惠及其家屬，國家對(duì)城鎮(zhèn)單位實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼；鄉(xiāng)村人口則被固定分割在不同的基層組織，居民福利主要通過福利化的分配制度在集體成員之間實(shí)現(xiàn)互助，政府只負(fù)責(zé)有限的救災(zāi)濟(jì)貧工作。這種單位保障制既將勞動(dòng)者固定在不同的單位而制約著勞動(dòng)者的自由流動(dòng)與人力資源的優(yōu)化配置，也讓各個(gè)單位承擔(dān)著無所不包的社會(huì)保障事務(wù)而無法真正成為市場(chǎng)或社會(huì)主體。因此，中國社會(huì)保障制度改革的重要方向就是讓社會(huì)保障從單位保障制走向超越單位的社會(huì)保障制，即在企事業(yè)單位之外建立自成體系的社會(huì)保障制度。經(jīng)過近30多年的制度變革，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障社會(huì)化改革任務(wù)。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)從單位包辦走向政府主導(dǎo)、用人單位與參保者個(gè)人繳費(fèi)、專業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化管理與運(yùn)行。它不僅覆蓋了國有單位的工作人員，也覆蓋了私有企業(yè)等的勞動(dòng)者與靈活就業(yè)者，養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)更是擴(kuò)展到全民。這一改革使企事業(yè)單位得以從繁重的社會(huì)保障事務(wù)中解脫出來，各類企業(yè)逐漸成為平等競(jìng)爭的市場(chǎng)主體。另一方面，社會(huì)救助與社會(huì)福利亦從政府包辦的狹窄格局走向匯集政府、社會(huì)及個(gè)人力量的社會(huì)范疇。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)救助與社會(huì)福利只面向城鎮(zhèn)中沒有單位歸屬的孤寡老幼，改革后的社會(huì)救助與社會(huì)福利則面向全體國民。社會(huì)化改革使社會(huì)保障制度構(gòu)筑起日益嚴(yán)密的社會(huì)安全網(wǎng)，既有效地化解了市場(chǎng)競(jìng)爭與天災(zāi)人禍衍生出來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也有效地促進(jìn)了社會(huì)公正。

(三)中國社會(huì)保障改革與發(fā)展直接推動(dòng)著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長

(1)社會(huì)化的新型社會(huì)保障制度掃除了單位保障制度下阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的壁壘，使豐富的人力資源在全國范圍內(nèi)不斷得到優(yōu)化配置。一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模地進(jìn)入城鎮(zhèn)，3億多農(nóng)村勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，并逐步享受到與城鎮(zhèn)人口相似的社會(huì)保障；另一方面，城鎮(zhèn)之間、不同機(jī)構(gòu)或單位之間的人員流動(dòng)也日益頻繁，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代從屬于單位保障制的就業(yè)分割格局被完全打破，新型社會(huì)保障制度避免了因工作單位或就業(yè)地域變換而造成福利受損。國家統(tǒng)計(jì)局歷次全國人口普查和全國1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國流動(dòng)人口數(shù)量(居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口)在20世紀(jì)80年代是以百萬計(jì)，到90年代則從千萬計(jì)到逾億計(jì)，2000年為2.61億人，2015年達(dá)到2.92億人。因此，實(shí)現(xiàn)人力資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持活力與動(dòng)力的重要原因。

(2)公共教育事業(yè)大發(fā)展為經(jīng)濟(jì)增長提供了高素質(zhì)的勞動(dòng)力。近30多年來，中國的教育事業(yè)大致經(jīng)歷了從低水平免費(fèi)教育到多元投資混合型教育，再到教育的公共福利屬性不斷增強(qiáng)的發(fā)展過程。在20世紀(jì)80年代以前，實(shí)施與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的低水平全面免費(fèi)教育，但限于國家財(cái)力，高、中等教育發(fā)展不足，只有極少數(shù)人能夠享受高中教育與高等教育。在20世紀(jì)最后10多年，伴隨國家福利的整體削減，義務(wù)教育繼續(xù)免費(fèi)并全部由國家財(cái)政投入，高等和中等教育適度收費(fèi)，并允許民間力量投資辦各類教育，全社會(huì)教育總投入大幅度增加，但財(cái)政性投入比重有所下降。進(jìn)入21世紀(jì)以來，教育的公共福利性又開始增強(qiáng)，困難群體教育幫扶體系逐步完善。從1991年到2016年,中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入由618億元增長至31 396.25億元，其占GDP的比重從1991年不足3%增長至2012年的4%，近5年保持在4%以上，2016年為4.22%。*《2015年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_ 288422.html。這使得教育事業(yè)獲得了全面發(fā)展，高等教育毛入學(xué)率從不到1%上升到2016年的42.7%，超過中高收入國家平均水平，進(jìn)入了高等教育大眾化時(shí)代。*中共教育部黨組：《發(fā)展具有中國特色世界水平的現(xiàn)代教育》，載《求是》，2017(16)。全社會(huì)人力資本水平得以大幅度提升，支撐著勞動(dòng)生產(chǎn)率的持續(xù)增長。1996—2015年，中國勞動(dòng)生產(chǎn)率年平均增速為8.6%，高于同期世界平均水平。*⑤ 國家統(tǒng)計(jì)局國際統(tǒng)計(jì)信息中心：《世界經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公告》，http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2016-09-19/doc-ifxvyqvy6701963.shtml。2014年，全國勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限達(dá)到10.05年，高于世界平均水平*中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國人力資本與勞動(dòng)研究中心：《中國人力資本報(bào)告2016》，北京，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2016。；新增勞動(dòng)力平均受教育年限達(dá)到13年左右，接近中等發(fā)達(dá)國家平均水平，處于發(fā)展中國家前列⑤。這無疑有益于支撐國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，并使人口紅利由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

(3)城鎮(zhèn)居民住房體制改革的去福利化極大地激活了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅使人民的居住條件持續(xù)得到大幅度改善，同時(shí)也使房地產(chǎn)成了重要支柱性產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)90年代掀起的大規(guī)模住房體制改革的實(shí)質(zhì)是去福利化，核心內(nèi)容是推行住宅商品化、自有化，由此催生出規(guī)模日益巨大的房地產(chǎn)業(yè)。2003年以來，房地產(chǎn)投資一直呈上升趨勢(shì)，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模僅次于制造業(yè)。2016年全國房地產(chǎn)增加值占GDP的比重達(dá)6.5%。*與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了包括鋼鐵、煤炭等上游產(chǎn)業(yè)和用氣、用電等下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了乘數(shù)效應(yīng)。還產(chǎn)生了顯著的就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)，2015年房地產(chǎn)和建筑業(yè)就業(yè)人口超過3 200萬人，占當(dāng)年城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的18%，僅低于制造業(yè)。*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016。同時(shí)，居民居住條件也迅速得到改善，城市人均住宅建筑面積從1978年的6.7平方米增加到2016年的33平方米。*住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytigb/tixxtjgb/201708/t20170818_232983.html。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)研，2015年受訪家庭居民住房自有率為95.4%，其中城鎮(zhèn)居民家庭自有率為91.2%，19.7%的家庭擁有兩套以上的住房。*李培林、陳光金、張翼編：《社會(huì)藍(lán)皮書：2016年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015。不過，住房商品化改革也帶來了房地產(chǎn)市場(chǎng)“過熱”和“泡沫”現(xiàn)象，使住房從生活消費(fèi)品異化成為市場(chǎng)投資品、投機(jī)品，一些中低收入群體則無法承受房價(jià)快速上漲的壓力，住房成為一個(gè)社會(huì)問題，因此需要在一定程度上增加住房福利的供給。但總體而言，住房改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然具有正相關(guān)性。

(4)社會(huì)保障的快速發(fā)展培育了民生經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。近年來，基于養(yǎng)老、健康、兒童、教育等民生方面的需求日益高漲，政府在努力增加公共投入和提供基本公共服務(wù)的同時(shí)，實(shí)行對(duì)社會(huì)資本開放的政策，促使私人資本投向這些服務(wù)領(lǐng)域的投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，福利領(lǐng)域吸引了越來越多的勞動(dòng)力就業(yè)，并成為民生經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。例如，民政部《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)從2000年的113萬張?jiān)黾拥?010年的349.6萬張，再到2016年的730.2萬張，由企業(yè)或社會(huì)投資建設(shè)的占40%。*民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.Shtml。這些依靠社會(huì)力量興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既滿足了一部分老年人入院養(yǎng)老的需求，亦增加了社會(huì)就業(yè)。這種現(xiàn)象在健康、教育服務(wù)領(lǐng)域同樣存在。因此，向社會(huì)資本開放社會(huì)福利領(lǐng)域，壯大了社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，也更好地滿足了有需要者的需求。

(5)社會(huì)保障制度的日益健全激發(fā)了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)欲望，直接提升了其消費(fèi)能力，消費(fèi)擴(kuò)張優(yōu)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率持續(xù)加大。伴隨社會(huì)保障覆蓋面的持續(xù)快速擴(kuò)大和養(yǎng)老金等福利待遇持續(xù)提升，全國的最終消費(fèi)(包括居民消費(fèi)和政府消費(fèi))支出保持了較快增長。特別是2012年以來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度惠及所有老年人、醫(yī)保制度覆蓋全民后，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率更是不斷提高。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從2009年到2016年，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)從7 142萬人增長到25 373萬人。其中，退休職工月人均養(yǎng)老金從2009年的1 276.41元提高到2016年的2 627.44元，增長了1倍多；農(nóng)村老年人與城鎮(zhèn)非工薪老年人月均養(yǎng)老金從2009年的40.7元提高到117.33元，增長了近2倍。而全民醫(yī)保體系的建立和患者自付比例從1995年的46.4%降至2014年的31.99%，減輕了人們的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)及未來應(yīng)對(duì)疾病風(fēng)險(xiǎn)的儲(chǔ)蓄積累，進(jìn)而帶來居民消費(fèi)急劇增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國商品性消費(fèi)繼2008年、2012年先后突破10萬億元、20萬億元之后，2015年社會(huì)消費(fèi)品零售總額突破30萬億元大關(guān)。*《2015年零售銷售首破30萬億，消費(fèi)市場(chǎng)增長動(dòng)能結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)換》，載《中國信息報(bào)》，2016-01-25。

(四)社會(huì)保障制度在中國遭遇經(jīng)濟(jì)發(fā)展危機(jī)時(shí)發(fā)揮了關(guān)鍵性的促進(jìn)作用

最能夠全面、綜合地反映社會(huì)保障制度促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是1998、2009年兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)。這兩個(gè)重要時(shí)間點(diǎn)的共同背景是在國際金融危機(jī)背景下，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也遇到了危機(jī)，而政府采取了擴(kuò)張投資、刺激消費(fèi)等措施，社會(huì)保障制度發(fā)揮了特別重要的作用。

1997年東南亞地區(qū)爆發(fā)金融危機(jī)，構(gòu)成了不利的外部環(huán)境。在國內(nèi)，由于一段時(shí)期內(nèi)偏重經(jīng)濟(jì)增長而忽略了保障民生，社會(huì)保障制度改革亦偏重控制政府支出而未能顧及勞動(dòng)者的合法權(quán)益，一度出現(xiàn)數(shù)以百萬計(jì)的企業(yè)退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金、許多職工不能報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用等現(xiàn)象，造成了城市新貧困人口劇增，社會(huì)不安全感急劇上升，并直接衍生出居民消費(fèi)率下降、企業(yè)庫存劇增、國有企業(yè)虧損面急劇擴(kuò)大等問題，國民經(jīng)濟(jì)也陷入困境。1998年，中央政府認(rèn)識(shí)到消費(fèi)不旺是由于社會(huì)保障欠缺所致，便將社會(huì)保障改革與制度建設(shè)擺到各級(jí)政府頭等重要的位置上，強(qiáng)力落實(shí)“兩個(gè)確保、三條保障線”，即通過國家財(cái)政補(bǔ)貼來確保退休人員按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，確保國有企業(yè)下崗職工按時(shí)足額領(lǐng)到基本生活保障金，同時(shí)建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)改革與住房體制改革，還建立了應(yīng)對(duì)未來人口老齡化高峰的社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金——全國社會(huì)保障基金。通過全面落實(shí)這些重大的社會(huì)保障措施，不僅解決了城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)困難，也重振了人們對(duì)社會(huì)保障制度的信心，提振了居民消費(fèi)，有效地化解了當(dāng)時(shí)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了較為安定的社會(huì)環(huán)境條件，這是1998年后全面推進(jìn)各項(xiàng)重大改革并實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)再次持續(xù)高速增長的一個(gè)奧秘。

2008年爆發(fā)的美國次貸危機(jī)引發(fā)了全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國經(jīng)濟(jì)也深受其害，支撐經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎——外貿(mào)受到巨大沖擊。商務(wù)部發(fā)布的《2009年中國對(duì)外貿(mào)易發(fā)展報(bào)告》顯示，2009年全國進(jìn)出口額下降幅度高達(dá)13%，許多企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)工人增加。中央政府認(rèn)識(shí)到，對(duì)外貿(mào)過度依賴是不可持續(xù)的發(fā)展模式，必須調(diào)動(dòng)國內(nèi)居民的消費(fèi)，但如果不能有效地解除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等方面的后顧之憂，內(nèi)需就不可能調(diào)動(dòng)起來；沒有國內(nèi)消費(fèi)增長助力，中國經(jīng)濟(jì)就將面臨步入低谷無法自拔的風(fēng)險(xiǎn)。因此，2009年，中央政府在推出四萬億元投資刺激經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)，包括開始為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并很快實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的目標(biāo)，啟動(dòng)三年醫(yī)改計(jì)劃并很快實(shí)現(xiàn)醫(yī)保覆蓋全民的目標(biāo)，還掀起大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，再加上在四川汶川大地震后的救災(zāi)與災(zāi)后重建、擴(kuò)大高等學(xué)校招生規(guī)模等方面加大投入力度，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平普遍得到大幅度提升。這些重大舉措減輕了人民的后顧之憂，也增加了城鄉(xiāng)居民的收入，促使居民消費(fèi)快速增長，逐漸成為拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長的第一大引擎，綜合國力顯著增強(qiáng)。

回顧近20年來的發(fā)展，如果沒有中央政府在1998、2009年兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上強(qiáng)力推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，民生遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響將不可避免，也不可能有1998、2009年后的快速發(fā)展。這表明，不重視社會(huì)保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不會(huì)一帆風(fēng)順，發(fā)生危機(jī)更難以自拔；重視社會(huì)保障，則有助于國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，即使遭遇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也能夠很快地從危機(jī)中走出來，因而，發(fā)展社會(huì)保障和維護(hù)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾，而是可以相得益彰地發(fā)展。

三、處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障關(guān)系的中國經(jīng)驗(yàn)

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就為世界所公認(rèn)，中國經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎；中國的社會(huì)保障改革與發(fā)展也取得了巨大成就，引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。這兩方面的成就不是偶然地重疊在一起的，而是有著非常緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。從總體上看，中國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障可以良性互動(dòng)和共同發(fā)展的目標(biāo)，其經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

(一)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)保障相互促進(jìn)

近40年來，中國確立的是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方略，而追求經(jīng)濟(jì)增長的目的是為了快速擺脫貧困狀態(tài)并持續(xù)不斷地改善人民生活。特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，更是明確地將保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，同時(shí)讓改善民生成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恒久動(dòng)力。在這種發(fā)展理念指導(dǎo)下，伴隨中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，財(cái)政收入也大幅度增加。據(jù)財(cái)政部公布的《2009年全國財(cái)政收入決算表》和《2016年全國財(cái)政收支情況》數(shù)據(jù)，僅個(gè)人所得稅收入就從2009年的3 949億元增長到2016年的10 089億元，這些資金無疑成為政府提供社會(huì)保障的重要資金來源。中國經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入增長的進(jìn)程也是政府持續(xù)加大對(duì)社會(huì)保障及公共衛(wèi)生與公共教育投入的進(jìn)程，這使得社會(huì)保障體系日益健全，人民福利以較快的速度持續(xù)增長。中國的發(fā)展實(shí)踐證明：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是保障與改善民生的基礎(chǔ)和前提，保障與改善民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的和動(dòng)力。只有將兩者有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，國民經(jīng)濟(jì)才能在科學(xué)發(fā)展之路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

(二)將社會(huì)保障作為保障與改善民生的基本制度保障，堅(jiān)持福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年到2016年間，中國一般公共預(yù)算收入從51 321.78億元增加到159 552億元，增長了2.1倍；而社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、教育三項(xiàng)加總從19 191.47億元增加到62 758億元，增長了2.3倍，超過一般公共預(yù)算收入增長速度。*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016。如果再加上在一般公共預(yù)算之外的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模，那么，支撐這一制度的物質(zhì)基礎(chǔ)就更為雄厚。近40年間中國衛(wèi)生費(fèi)用支出的變化也從一個(gè)側(cè)面反映了用于民生的支出在快速增長。全國衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP之比從1978年的3%增長到1990年的4%，再到2010年的4.98%，于2015年達(dá)到6.05%，2016年達(dá)到6.2%*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016。2016年數(shù)據(jù)來源于《2016年我國衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，其中社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)支出扮演了極為重要的角色，所表明的是社會(huì)保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財(cái)政性投入基本實(shí)現(xiàn)了同步增長。正是由于財(cái)政投入的持續(xù)增長，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)才能迅速覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民，社會(huì)救助才能成為解除低收入困難群體的重要制度保障，教育事業(yè)才能得以快速長足發(fā)展。因此，中國的經(jīng)濟(jì)增長成果通過社會(huì)保障制度惠及全體人民，這一制度又反過來構(gòu)成支撐中國經(jīng)濟(jì)擺脫困境并持續(xù)增長的重要因素。

(三)堅(jiān)持共建與共享相結(jié)合，建立以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障體系

作為世界典型的以工作和勞動(dòng)生產(chǎn)力為導(dǎo)向的社會(huì)，中國社會(huì)保障制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是改變?cè)械娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與籌資方式，從由政府包辦轉(zhuǎn)化成政府、企業(yè)、個(gè)人多方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的籌資機(jī)制。因此，中國確立的是以基于勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度體系。其中，從非繳費(fèi)型轉(zhuǎn)向繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)是最重要的保障項(xiàng)目。對(duì)于基于社會(huì)救助家計(jì)調(diào)查原則而享受最低生活保障的貧困人口和重度殘疾人，政府還提供專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。這種權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的制度安排，實(shí)質(zhì)上是追求共建共享。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)施的是由國家負(fù)責(zé)的非繳費(fèi)型退休金制度，1991年國務(wù)院啟動(dòng)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，自此開始進(jìn)入繳費(fèi)型養(yǎng)老金時(shí)代。1995年國務(wù)院推行統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，1997年正式建立面向企業(yè)職工和城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的財(cái)務(wù)模式。*參見鄭功成：《中國社會(huì)保障30年》，北京，人民出版社，2008。自2009年開始，以財(cái)政資金為主，先后為農(nóng)民和城鎮(zhèn)非工薪居民逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2012年即實(shí)現(xiàn)了制度城鄉(xiāng)全覆蓋。2015年又將國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度完全被繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度所替代。從1998年到2016年，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)由11 203.1萬人增加到37 930萬人，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)由8 025萬人增加到50 847萬人。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從單位保障向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型不僅順應(yīng)了國有企業(yè)改革的要求，相對(duì)均衡了企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力，而且為勞動(dòng)者提供了更加可靠的養(yǎng)老金保障，也提增了其消費(fèi)能力和消費(fèi)信心。盡管現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于地區(qū)分割、群體分割狀態(tài)，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公、基金余缺并存的現(xiàn)象，進(jìn)而加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，也影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公平競(jìng)爭，但伴隨基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌的加快實(shí)現(xiàn)和多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建成，這一制度將繼續(xù)成為支持中國經(jīng)濟(jì)增長的有益力量。

(四)高度重視解決貧困問題，通過有效的社會(huì)救助和有力的扶貧開發(fā)，保障人民的基本生活并最終消除貧困

一方面，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致原有的由單位負(fù)責(zé)的救助系統(tǒng)失效和因退休、失業(yè)及下崗等帶來的新城鎮(zhèn)貧困人口現(xiàn)象，我國于20世紀(jì)90年代末建立了最低生活保障制度并逐步覆蓋到城鄉(xiāng)居民，現(xiàn)在已經(jīng)形成了以最低生活保障為主體，同時(shí)設(shè)置有災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助、臨時(shí)救助等多個(gè)救助項(xiàng)目的綜合型保障制度，這一制度體系面向低收入困難群體與天災(zāi)人禍中的不幸者。根據(jù)民政部發(fā)布的歷年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2000年享受低保待遇的城鄉(xiāng)居民為702.8萬人，2005年為3 059.2萬人，2010年為7 524.5萬人，2015年為6 604.7萬人；2007年國家財(cái)政用于城鄉(xiāng)居民低保的支出為386.5億元，2016年增長到1 702.4億元。這意味著享受最低生活保障待遇的貧困人口在經(jīng)歷一段時(shí)期增長后開始減少，而低保標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高。社會(huì)救助制度的全面建立，不僅有效地保障了貧困人口的基本生活，也促進(jìn)了社會(huì)公正與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因?yàn)榈捅ＹY金全部來自國家財(cái)政，具有很強(qiáng)的收入再分配效應(yīng)，低保對(duì)象得到這些資金后，增加了有效需求，助力經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，早在20世紀(jì)80年代中期，中國就掀起了扶貧運(yùn)動(dòng)高潮，根據(jù)貧困地區(qū)的貧困程度確定國家、省級(jí)貧困縣并采取相應(yīng)的扶持政策，取得了良好的效果，但因人口基數(shù)大、地區(qū)發(fā)展不平衡，到2012年仍有7 000萬農(nóng)村人口處于溫飽問題尚未解決的貧困狀態(tài)。中共十八大后，國家加大了扶貧投入，并將消除貧困列入地方的重要政治目標(biāo)。政府動(dòng)員社會(huì)慈善資源與市場(chǎng)資源投向貧困地區(qū)，中央要求發(fā)達(dá)省市對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行對(duì)口支援。正是在這樣強(qiáng)有力的推動(dòng)下，中國在減少貧困方面取得了舉世矚目的卓越成效。

(五)漸進(jìn)改革與收入增長替代的策略的實(shí)施，成功地使中國度過了社會(huì)保障改革的難關(guān)

一方面，中國過去30多年的改革是一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)，因?yàn)楸姸嘀黧w、個(gè)人和機(jī)構(gòu)卷入了這一改革中并受其影響。雖然改革的長期目標(biāo)是相對(duì)明確的，但具體的每一步驟原則上都可能出錯(cuò)。因此，為了能夠應(yīng)對(duì)錯(cuò)誤的發(fā)展、失誤或失敗，同時(shí)也對(duì)積極的發(fā)展做出反應(yīng)，政府采取了非常謹(jǐn)慎的試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略，使得在必要情況下可以快速調(diào)整行動(dòng)方向，不會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過度積累。在中國的改革發(fā)展過程中并未出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，整個(gè)社會(huì)在改革中保持了安定，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)增長。這種穩(wěn)定性是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)已經(jīng)開始增長，并且在改革進(jìn)程中一直得以維持，人們很快看到個(gè)人機(jī)會(huì)由于“以初次收入增長取代就業(yè)安全的損失”的戰(zhàn)略性策略而增多。同時(shí)，自下而上的漸進(jìn)改革策略也使得人們的態(tài)度更加積極。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，最初是個(gè)別地方因老國有企業(yè)無法報(bào)銷職工醫(yī)療費(fèi)用而探索醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，1994年國務(wù)院決定自上而下推動(dòng)繳費(fèi)型醫(yī)療保險(xiǎn)改革，但只選擇在江蘇鎮(zhèn)江、江西九江開展統(tǒng)賬結(jié)合型的醫(yī)療保險(xiǎn)改革試點(diǎn)(簡稱為兩江試點(diǎn))，1998年正式確定職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并在全國范圍內(nèi)實(shí)施；2003年開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，2007年將基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度推廣到城鎮(zhèn)工薪勞動(dòng)者之外的居民；2009年確立全民醫(yī)保為目標(biāo)并加速了制度全覆蓋進(jìn)程。經(jīng)過上述幾大步驟，目前，全民醫(yī)療保險(xiǎn)的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為0.4億人(不含仍然被免費(fèi)醫(yī)療制度覆蓋的人口)，2005年增長到3.2億人，2010年達(dá)12.7億人，2015年達(dá)13.4億人。*參見人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的2000、2005、2015年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和衛(wèi)生部公布的2000、2005、2015年《中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育年鑒》。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人年均支出在2000年時(shí)為328.8元，2015年提高到2 606.7元；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人年均支出在2004年為33元，2015年增加到450.3元。*根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。這種漸進(jìn)改革和逐步擴(kuò)大覆蓋面及提高待遇水平的方式，既避免了一項(xiàng)制度的變革在全國范圍內(nèi)引發(fā)不安與抗議，又為改革者提供了行動(dòng)參考，為公眾逐漸適應(yīng)新的制度安排提供了一個(gè)相對(duì)寬松的過渡期，從而是一種中國特色的改革方式與策略。另一方面，通過增加勞動(dòng)者與居民的初次分配收入，弱化了城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)保障制度的過度依賴，收入替代效應(yīng)較為明顯。例如，20世紀(jì)80年代初期農(nóng)村推行承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)民的集體福利被削減，但土地承包后延期獲得的收益大大超過了福利即期減少的份額，從而并未引起農(nóng)民的持續(xù)抗議。此后，從免費(fèi)醫(yī)療到參保繳費(fèi)、責(zé)任有限的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，從不用繳費(fèi)且高替代率的退休金到繳費(fèi)型且替代率逐漸降低的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，之所以未引起社會(huì)不安與強(qiáng)烈抗議，主要是因?yàn)榻^大多數(shù)勞動(dòng)者的報(bào)酬與居民收入在不斷增長，人民生活在收入增長過程中得到了普遍改善，它既使中國人的獲得感不斷增強(qiáng)，也為弱化城鎮(zhèn)人口對(duì)傳統(tǒng)福利制度的過度依賴創(chuàng)造了條件。因此，漸進(jìn)改革與收入增長替代作為推進(jìn)社會(huì)保障制度變革并不斷發(fā)展的中國方案，確實(shí)是優(yōu)選方案。它同時(shí)也表明，要調(diào)整社會(huì)保障結(jié)構(gòu)并增加國民福利，必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并保持相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長率。

四、努力維護(hù)社會(huì)保障與國民經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展

(一)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障面臨的主要挑戰(zhàn)

中國正在快速步入現(xiàn)代化建設(shè)的軌道，綜合國力與人民生活水平均有大幅度提升。中共十九大更是明確勾畫了從現(xiàn)在起到21世紀(jì)中葉建成現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)與戰(zhàn)略步驟，其確立的是以人民為中心和共同富裕的發(fā)展理念，明確將增進(jìn)民生福祉作為國家發(fā)展的根本目的，并要求全面建成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，這為中國社會(huì)保障發(fā)展提供了指引。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京，人民出版社，2017。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從高速增長轉(zhuǎn)向了中高速增長的新常態(tài)，社會(huì)保障亦面臨著如何適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展更好地滿足人民的福利需要的問題。

總體而言，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障面臨的挑戰(zhàn)主要有：

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、增長方式轉(zhuǎn)換的壓力。社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成，中國的社會(huì)保障還需要進(jìn)一步發(fā)展，直至步入有著完善社會(huì)保障制度的中國特色的福利國家行列。但正如2016年習(xí)近平主席在B20杭州峰會(huì)上指出的：“我們清醒認(rèn)識(shí)到，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不少領(lǐng)域大而不強(qiáng)、大而不優(yōu)，長期以來主要依靠資源、資本、勞動(dòng)力等要素投入支撐經(jīng)濟(jì)增長和規(guī)模擴(kuò)張的方式已不可持續(xù)，中國發(fā)展正面臨著動(dòng)力轉(zhuǎn)換、方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整的繁重任務(wù)?！?《習(xí)近平在二十國集團(tuán)工商峰會(huì)開幕式上的主旨演講》，http://www.b20-China.org/mediacenter/article/406。中國經(jīng)濟(jì)從粗放型到集約化生產(chǎn)方式的必然轉(zhuǎn)變，對(duì)于社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)和管理都具有重要的影響。由于中國采取的是以社會(huì)保險(xiǎn)為主的解決方案，該制度的進(jìn)一步發(fā)展還必須尊重社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助及社會(huì)福利之間獨(dú)立而又互補(bǔ)的功能。如何讓社會(huì)保障適應(yīng)新常態(tài)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，保持和強(qiáng)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中促進(jìn)增長的元素，以維持集約化而非粗放型的較高速度的經(jīng)濟(jì)增長，無疑是一大挑戰(zhàn)。

(2)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和社會(huì)不平等現(xiàn)象加劇。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2015年，人均GDP超過1.5萬美元的有北京、上海、天津三市，而甘肅、貴州、云南等省人均GDP只有4 000多美元，相差3倍以上。*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2016。不僅如此，在城鄉(xiāng)之間亦因長期的戶籍制度壁壘及公共資源配置失衡而存在著較大差距，2015年全國城鎮(zhèn)居民可支配收入是農(nóng)村居民的2.7倍。同時(shí)，不同群體之間的收入差距也在擴(kuò)大，基尼系數(shù)長期居于0.4以上的高位。其中，2008年的基尼系數(shù)高達(dá)0.491，2009年后雖連年下降，但2015年仍達(dá)0.462，2016年又回升到0.465。*《2016年全國城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小》，新華社，2017-01-20，http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-01/ 20/c_1120353289.htm。此外，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低，社會(huì)保險(xiǎn)制度仍處于地區(qū)分割狀態(tài)，一些保障項(xiàng)目在職工與居民之間亦存在制度分割，這在一定程度上拉大了收入差距。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，截至2016年底，農(nóng)村貧困人口還有4 335萬人。*中共國務(wù)院扶貧辦黨組：《脫貧攻堅(jiān)砥礪奮進(jìn)的五年》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017-10-17。地區(qū)及城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡與社會(huì)不平等現(xiàn)象加劇，既影響到國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，也影響了社會(huì)公正，從而是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。

(3)少子高齡化日益顯性化與傳統(tǒng)保障機(jī)制持續(xù)弱化。伴隨社會(huì)發(fā)展進(jìn)步所帶來的生育率下降與人均預(yù)期壽命持續(xù)延長，加上以往30多年間推行獨(dú)生子女政策，中國少子高齡化現(xiàn)象日益顯性化，這一點(diǎn)與發(fā)達(dá)國家一致。根據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報(bào)告(2015年)》，中國家庭已經(jīng)從大家庭型轉(zhuǎn)向小型化，核心家庭占6成以上，家庭戶平均規(guī)模僅為3.02人，2人、3人家庭成為家庭類型主體，單人家庭、空巢家庭不斷涌現(xiàn)。*《2015家庭發(fā)展報(bào)告：空巢老人占老年人總數(shù)一半》，人民網(wǎng)，2015-05-13，http://politics.people.com.cn/n/ 2015/ 0513/c70731-26995290.html。1.5億個(gè)家庭為獨(dú)生子女家庭，80歲以上的高齡老年人年均遞增100萬以上。在兒童照料和養(yǎng)老等方面，傳統(tǒng)的家庭照料模式面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求較大。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的鄰里互助因人口的高流動(dòng)性而為“陌生人社會(huì)”所替代，傳統(tǒng)的功能強(qiáng)大的單位保障制因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革被瓦解。家庭保障、鄰里互助、單位保障等傳統(tǒng)保障機(jī)制快速弱化，使城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)化保障及服務(wù)的需求急劇上升，亟待國家和社會(huì)來填補(bǔ)。

(4)社會(huì)保障制度還未完全成熟，面向老年人、兒童、殘疾人的基本公共服務(wù)供給不足。中國社會(huì)保障制度改革采取的是試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略，雖然取得了較大的成就，但也必然因路徑依賴而存在歷史的局限性，導(dǎo)致現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在缺陷。比如，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，全國統(tǒng)一的法定目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，繳費(fèi)滿15年可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的規(guī)制陷入僵化，影響到制度的可持續(xù)發(fā)展；醫(yī)療保險(xiǎn)亦分為職工與居民兩大群體，退休人員不需繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的法律規(guī)制亟待改進(jìn)；中央與地方政府的社會(huì)保障責(zé)任未明確劃分；社會(huì)保障管理體制亦需要深化改革才能最終定型。同時(shí)，在家庭保障功能持續(xù)弱化的條件下，數(shù)以億計(jì)的老年人口、兒童以及8 000多萬殘疾人，均迫切需要相應(yīng)的社會(huì)福利與社會(huì)化服務(wù)，但目前國家與社會(huì)還無法全面滿足這些群體的訴求，既影響了民生保障與民生質(zhì)量，也不利于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，要真正促進(jìn)中國社會(huì)保障制度走向成熟、定型，還需要更加科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和全面促進(jìn)相關(guān)服務(wù)的發(fā)展，這方面的任務(wù)非常繁重，特別需要政治智慧與政治魄力。

(5)中國還面臨著大規(guī)模人口流動(dòng)、快速工業(yè)化與城市化、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及各種新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)等問題，這些既對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響，也對(duì)社會(huì)保障發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。特別是以互聯(lián)網(wǎng)、智能化為代表的科技進(jìn)步與新經(jīng)濟(jì)，對(duì)人們的工作方式與生活方式產(chǎn)生了直接影響，進(jìn)而影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，也給傳統(tǒng)的社會(huì)保障經(jīng)辦方式帶來前所未有的挑戰(zhàn)。中國社會(huì)保障制度的改革需要繼續(xù)遵循社會(huì)保障的核心原則。政府在確定中國社會(huì)保障的指導(dǎo)方針時(shí)，宜繼續(xù)推行旨在平衡市場(chǎng)化解決方案(適用于少數(shù)高收入者)和社會(huì)保障核心原則(針對(duì)中低收入者)的政策。

(二)維護(hù)社會(huì)保障與國民經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的合理取向

要維護(hù)社會(huì)保障與國民經(jīng)濟(jì)之間的良性關(guān)系，還需要調(diào)整發(fā)展思路并采取新的舉措。

(1)切實(shí)解決好內(nèi)生動(dòng)力不足問題，努力使國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中高速增長。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著資源環(huán)境壓力日益增大、低勞動(dòng)成本優(yōu)勢(shì)逐漸減弱、供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出、地區(qū)與行業(yè)走勢(shì)出現(xiàn)分化等現(xiàn)實(shí)問題，再依靠傳統(tǒng)的粗放型增長模式難以為繼，必須轉(zhuǎn)向集約化的生產(chǎn)率增長。但要使民生繼續(xù)得到改善，就業(yè)不出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，并擺脫中等收入陷阱，就必須繼續(xù)保持中高速增長，并持續(xù)壯大支撐社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，中國經(jīng)濟(jì)需要走向形態(tài)更高級(jí)、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理、質(zhì)量更提升的新發(fā)展階段，而切實(shí)解決好經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力不足問題成了最大挑戰(zhàn)，這就是要把經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力更多地放在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求上。為此，應(yīng)當(dāng)同時(shí)充分發(fā)揮好政府在公共領(lǐng)域中的決定性作用和市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在有針對(duì)性地解決城鄉(xiāng)居民實(shí)際困難和盡快擴(kuò)大中等收入群體的條件下，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果通過社會(huì)保障制度更多、更好、更公正地惠及民生，并輔之以促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和工資增長的政策，將為全體人民提供穩(wěn)定安全的社會(huì)保障預(yù)期擺到國家發(fā)展的更加重要位置上。這是持續(xù)釋放居民消費(fèi)潛力、進(jìn)一步激活經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力、促使國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中高速增長的必要舉措，也是真正跨越所謂“中等收入陷阱”的必要舉措，是穩(wěn)步走向共同富裕的必由之路。

(2)尊重社會(huì)保障與國家治理關(guān)系的歷史邏輯，強(qiáng)化中央政府統(tǒng)籌責(zé)任，真正構(gòu)建起有序組合的多層次社會(huì)保障體系。*鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2017(1)。一方面，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，需要將社會(huì)保障體系作為一個(gè)內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體納入國家治理體系，讓其切實(shí)擔(dān)當(dāng)起促進(jìn)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的歷史使命，成為全體人民享受世代福祉的基本途徑與制度保障。為此，特別需要對(duì)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)與功能異化保持警惕，防止動(dòng)搖社會(huì)保障制度互助共濟(jì)、穩(wěn)定安全預(yù)期的根本。另一方面，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任，在地區(qū)分割的情形下特別需要強(qiáng)化中央政府的統(tǒng)籌責(zé)任，以建設(shè)積極、健康的社會(huì)保障體系為發(fā)展目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化制度體系結(jié)構(gòu)。*華穎：《新時(shí)期社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的再認(rèn)識(shí)——第三屆全國社會(huì)保障學(xué)術(shù)大會(huì)論要》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2017(2)。中國需要采取正式制度與非正式制度有機(jī)結(jié)合，普惠性制度與特惠性制度雙層構(gòu)架，政府與市場(chǎng)、社會(huì)、家庭、個(gè)人等多種力量相融合，真正構(gòu)建起有序組合并且具有一定彈性的多層次社會(huì)保障體系。在這一過程中，堅(jiān)持政府主導(dǎo)并確保中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃的權(quán)威具有必要性、重要性。當(dāng)前需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國家層面做好頂層設(shè)計(jì)。在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下，可以允許一定時(shí)期內(nèi)存在差距，但任何時(shí)候都不能動(dòng)搖統(tǒng)一制度的目標(biāo)和扭曲通向目標(biāo)的路徑，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過社會(huì)保障制度的統(tǒng)一來促使公共資源在全國范圍內(nèi)得到更為公正的配置，讓社會(huì)保障成為縮小地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間公正與協(xié)同發(fā)展的重要手段。中央政府宜擔(dān)負(fù)起做好社會(huì)保障體系頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)社保立法、合理配置資源、維護(hù)制度統(tǒng)一的重大責(zé)任。同時(shí)，重塑高效率的社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制，包括健全治理優(yōu)良的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，充分利用日益發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提升制度運(yùn)行的預(yù)測(cè)、預(yù)警與監(jiān)控能力，在堅(jiān)持結(jié)構(gòu)與運(yùn)行穩(wěn)定的同時(shí)也要保持一定的靈活性，賦予社會(huì)保障制度自我調(diào)節(jié)與不斷修正的功能，以適應(yīng)新業(yè)態(tài)、人口流動(dòng)性等發(fā)展的要求。*鄭功成：《全面理解十九大報(bào)告與中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017(6)。

(3)堅(jiān)持以共享為基石，實(shí)行多元主體共建共治。中國已經(jīng)確立了共享發(fā)展的新理念，它是健全社會(huì)保障制度的理論基石。國內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展，須在政府主導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，讓各方主體參與共建共治。一方面，社會(huì)保障肩負(fù)收入再分配職能，必須由政府主導(dǎo)，但當(dāng)前完全由行政系統(tǒng)集權(quán)主導(dǎo)的局面不利于這一制度的健康發(fā)展，其方向應(yīng)當(dāng)是“讓立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)”*鄭功成主編：《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告·2016》，26頁，北京，人民出版社，2016。。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)讓代表不同群體利益的工會(huì)、雇主組織、殘聯(lián)等參與制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督制度運(yùn)行。只有這樣，才能確保各方主體有效地參與共建共治，這是維護(hù)社會(huì)保障制度健康持續(xù)發(fā)展的重要條件。另一方面，慈善與互助是自愿性共享機(jī)制，同樣需要大力發(fā)展。中國有家庭保障、鄰里互助等優(yōu)良傳統(tǒng)，勞動(dòng)者的職業(yè)福利亦曾十分發(fā)達(dá)，但現(xiàn)在這些傳統(tǒng)走向式微，不利于動(dòng)員更多社會(huì)保障資源和提供社會(huì)保障服務(wù)。因此，社會(huì)保障政策還需要與家庭政策、機(jī)構(gòu)福利等有機(jī)協(xié)同，同時(shí)促進(jìn)互助、慈善及志愿服務(wù)不斷發(fā)展，這將有利于不斷壯大整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，為更好地滿足人民不斷增長的福利訴求創(chuàng)造符合中國國情的條件。

(4)促進(jìn)并維護(hù)就業(yè)與社會(huì)保障良性互動(dòng)。社會(huì)保障與就業(yè)實(shí)質(zhì)上是共享與共建的關(guān)系，兩者之間的良性互動(dòng)在很大程度上決定著社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。因此，在處理二者關(guān)系時(shí)，需要在提供合理激勵(lì)和確保人人有充足保障之間找到均衡點(diǎn)。在政策設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮就業(yè)與社會(huì)保障相互關(guān)聯(lián)與相互促進(jìn)的問題。為此，宜堅(jiān)持與就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障制度發(fā)展取向，將健全社會(huì)保障制度作為提升就業(yè)質(zhì)量的重要指標(biāo)，讓全體勞動(dòng)者依法獲得相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)進(jìn)一步完善非收入關(guān)聯(lián)型的社會(huì)救助等制度，繼續(xù)幫助符合條件的低收入人口與殘疾人參與社會(huì)保險(xiǎn)，以確保沒有人被排斥在社會(huì)保障制度之外，并盡快增加護(hù)理保險(xiǎn)制度安排，盡可能推進(jìn)企業(yè)年金等與職業(yè)相關(guān)的福利，以為勞動(dòng)者提供更加全面的保障。同時(shí)，提高勞動(dòng)報(bào)酬占GDP之比重，增加工資協(xié)商談判。此外，社會(huì)保障制度也要有利于促進(jìn)就業(yè)，包括：堅(jiān)持保障水平適度，不構(gòu)成影響就業(yè)的負(fù)擔(dān)；促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮積極的政策效應(yīng)；讓失業(yè)保險(xiǎn)增加預(yù)防失業(yè)和提升勞動(dòng)者就業(yè)的能力，讓社會(huì)救助具有激勵(lì)就業(yè)的功能，變成積極的制度安排；全面發(fā)展社會(huì)保障體系，釋放有質(zhì)量的就業(yè)崗位，特別是面向老年人、兒童、殘疾人、婦女的各項(xiàng)福利和社會(huì)服務(wù)，以及健康保障、慈善事業(yè)，都是值得開拓并具有巨大空間的新興就業(yè)領(lǐng)域。

(5)重視發(fā)展教育福利與社會(huì)福利服務(wù)。教育福利與社會(huì)福利服務(wù)既是社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分，也是國家發(fā)展進(jìn)程中十分重要的人力資本投資，需要得到更高程度的重視。在教育方面，宜以全面覆蓋當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝跒槟繕?biāo)，盡快將以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口中的適齡兒童納入居住地的義務(wù)教育范疇并享受公平的教育機(jī)會(huì)；適時(shí)將義務(wù)教育年限從現(xiàn)行的9年制延長到12年制。同時(shí)，增加對(duì)職業(yè)教育的公共投入，以增強(qiáng)職業(yè)教育的福利性，中央政府宜加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育與職業(yè)教育的支持力度，以全面實(shí)現(xiàn)人口紅利從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)化。在社會(huì)福利服務(wù)方面，特別需要加強(qiáng)兒童福利事業(yè)和老年人福利事業(yè)，宜將托兒所、幼兒園納入兒童福利范疇并提供相應(yīng)的預(yù)算保障，將退休人員人力資源再開發(fā)納入養(yǎng)老服務(wù)體系，擴(kuò)充殘疾人福利中的教育內(nèi)容以開發(fā)殘疾人的人力資源，這將使中國未來的人力資源更加豐富并具有質(zhì)量，是值得政府努力的重要方向。

(6)重視社會(huì)保障法制建設(shè)，讓社會(huì)保障制度盡快運(yùn)行在法治軌道上。一個(gè)成熟的社會(huì)保障制度必定運(yùn)行在法治軌道上。但基于漸進(jìn)改革的歷史路徑，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還缺乏必要且充分的法律規(guī)制與保障，其后果不僅會(huì)損害這一制度應(yīng)有的穩(wěn)定性、權(quán)威性與公信力，也容易導(dǎo)致社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系產(chǎn)生波動(dòng)。因此，有必要加快制定綜合性的《社會(huì)保障法》和《社會(huì)福利法》、《社會(huì)救助法》等基本法律，以及《兒童福利法》、《老年人福利法》、《殘疾人福利法》等專門法律，修訂完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《軍人保險(xiǎn)法》等。在中國加速現(xiàn)代化和社會(huì)保障發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就的條件下，讓社會(huì)保障制度在法治軌道上運(yùn)行，將是新時(shí)代進(jìn)一步處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的重大任務(wù)。

總之，中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，國家發(fā)展與世界格局正在發(fā)生新的變化，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的形勢(shì)較之前更加復(fù)雜，中國要實(shí)現(xiàn)第二個(gè)一百年的目標(biāo)并建成共同富裕的現(xiàn)代化強(qiáng)國，還必須與時(shí)俱進(jìn)地處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。在努力維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，積極、理性地通過社會(huì)保障制度的發(fā)展來持續(xù)不斷地增進(jìn)人民的福祉將是國家的重要發(fā)展目標(biāo)。