趙秀梅

（山東省濱州市無棣縣農(nóng)業(yè)局，山東 濱州 251900）

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前深化農(nóng)村改革的一項重點任務(wù)，同時也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2016年，國務(wù)院發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃》（2016-2020）中明確表示，將進一步推動農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶與股份合作制改革；2017年，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦，選擇了100個改革基礎(chǔ)較好的縣（市區(qū)），作為新一輪的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點單位；2018年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點單位擴展到了300個。上述無不表明國家對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重視，因此做好以農(nóng)村土地確權(quán)促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，對于推動農(nóng)村建設(shè)發(fā)展具有重要的意義。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革概述及改革必要性

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，對于經(jīng)營類資產(chǎn)來說，主要遵循股份合作制原則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的各種資產(chǎn)及資源進行折股量化到個人。對于非經(jīng)營性資產(chǎn)來說，則應(yīng)構(gòu)建一套完整的集體統(tǒng)一運營管理有效機制，更好的為廣大集體經(jīng)濟組織成員提供公益性服務(wù)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)作為具有中國特色社會主義的產(chǎn)權(quán)形式，主要建立在農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)之上，只有農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部成員享有權(quán)益，不包括其他外部成員。隨著時代的發(fā)展進步，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體不完整、不清晰的缺陷逐漸暴露出來，尤其是在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以后，很大一部分農(nóng)村集體資源失去了其所屬主體—人民公社生產(chǎn)隊。有的農(nóng)村集體資產(chǎn)歸所屬行政村所有，有的則歸當(dāng)?shù)卮迕裥〗M所有，農(nóng)村集體資產(chǎn)到底歸誰所有，在法律上尚未有準(zhǔn)確清晰的規(guī)定，從而致使農(nóng)村集體資產(chǎn)作用價值發(fā)揮遭受了嚴(yán)重的限制，對資產(chǎn)使用效率造成了嚴(yán)重的影響。同時由于一直沒有明確的歸屬主體，導(dǎo)致很多經(jīng)濟糾紛、侵權(quán)問題發(fā)生，對于農(nóng)村社會實現(xiàn)和諧穩(wěn)定發(fā)展造成了極為不利的影響。

另一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)?？偭烤薮?，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)總額（不含西藏）為2.86萬億元，村均493.6萬元。面對如此龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)，若不統(tǒng)一進行整合盤活，不僅不利于資產(chǎn)價值作用發(fā)揮，還有可能存在侵占、流失的風(fēng)險。基于此，必須進一步推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，這對于維護廣大農(nóng)民基本權(quán)益、鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響意義。

二、以農(nóng)村土地確權(quán)促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革

1、利用農(nóng)村土地確權(quán)，促進農(nóng)村集體土地主體進一步明確

農(nóng)村土地歸屬農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵，同時也被寫入了憲法、土地管理法中，得到國家法律的確認(rèn)。然而在具體的承擔(dān)主體上依然尚未明確，尤其是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在法律上尚未有明確的法人。因此需要進一步加強農(nóng)村確權(quán)，通過利用農(nóng)村土地確權(quán)，落實土地經(jīng)營承包權(quán)頒證登記工作，明確土地經(jīng)營承包關(guān)系，確立土地所屬法人地位，明確農(nóng)村集體土地承擔(dān)主體，使得農(nóng)村集體土地成為市場經(jīng)濟主體，充分發(fā)揮其應(yīng)有的價值。

在具體實施過程中，采取“三榜公示確權(quán)”方式。首先公示入戶調(diào)查摸底基本信息；然后再公示測繪形成后的草圖；在完成最終的草圖修訂整理后，將形成的地籍圖進行公示。上述信息皆由群眾親自確認(rèn)，并將其作為確權(quán)登記的依據(jù)，以確保農(nóng)村土地確權(quán)的公平公正性。

另一方面，針對土地確權(quán)過程中“地界不清、面積不明、用途模糊”等存在爭議性的問題，通過組織縣、鎮(zhèn)、村三級召開“碰頭會”，面對面進行公平合理的探討交流，若符合現(xiàn)行法律規(guī)章制度規(guī)定的，直接嚴(yán)格按照制度加以明確；若規(guī)定比較模糊或沒有規(guī)定，可以參考現(xiàn)行的政策法規(guī)，并結(jié)合試點村實際，采取民主協(xié)商、村民議決的方式解決。

2、利用農(nóng)村土地確權(quán)，保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)

農(nóng)村土地確權(quán)在促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，即圍繞農(nóng)村集體土地，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)有的法律效力，避免出現(xiàn)民事糾紛。例如在土地承包管理方面，農(nóng)村集體土地所有權(quán)包含以下幾種權(quán)利：

一是發(fā)包權(quán)。即屬于村民集體所有的土地由相應(yīng)集體（如村委員會、村小組等）進行發(fā)包土地，但不改變土地屬于集體所有這一性質(zhì)。

二是調(diào)整權(quán)。若土地承包合同內(nèi)沒有允許進行土地調(diào)整的約定，一般不得進行土地調(diào)整，當(dāng)遇到一些特殊情況，如自然災(zāi)害使得承包的土地被嚴(yán)重?fù)p毀，集體可以與個別農(nóng)戶相協(xié)商，進行土地調(diào)整。

三是收回權(quán)。集體土地依然歸集體所有，若出現(xiàn)以下兩種情況，集體有權(quán)利在承包期內(nèi)收回承包出去的土地，一是承包土地所在單位或個人將土地荒至兩年以上；二是承包方全家搬入市區(qū)，并且戶口轉(zhuǎn)為了城市戶口。

四是收益權(quán)。即集體憑借土地所有權(quán)有權(quán)利獲得土地帶來的收益。

3、利用土地確權(quán)，保護農(nóng)民土地收益分配權(quán)

集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點即是將原先集體成員共同共有的改為集體成員按份共有，集體土地作為集體資產(chǎn)最為重要的資產(chǎn)之一，通過進行土地確權(quán)，可以有效解決一些地區(qū)集體土地使用混亂、權(quán)責(zé)不明、利益分配不均等問題。與此同時，還有效鞏固了農(nóng)民土地所有權(quán)，尤其是在部分地區(qū)，村民小組、村集體調(diào)整較為頻繁，致使集體土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)常性的變動，而通過落實土地確權(quán)后，能夠有效提升農(nóng)民地權(quán)的穩(wěn)定性。

同時明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等基本的權(quán)利。更為重要的是，在集體土地生產(chǎn)收益上，通過進行土地確權(quán)，為農(nóng)民收益分配提供了有力的保障。與此同時，通過利用土地確權(quán)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，在村民完全自主的前提之下，打破了土地界限，有利于實現(xiàn)土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營，提升土地資源利用率。除此之外，在土地三權(quán)分置政策引導(dǎo)下，通過將土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分開，農(nóng)民可以利用土地經(jīng)營權(quán)進行貸款，有效解決了農(nóng)民發(fā)展缺少啟動資金的問題。

三、促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革措施

1、加快集體產(chǎn)權(quán)制度立法

加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)立法，借助法律力量為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革保駕護航。在具體落實上，應(yīng)基于“組-村-鄉(xiāng)”三級管理模式之下，進一步明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的組織內(nèi)涵，并結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際，促進集體資產(chǎn)所有權(quán)法人地位得到有效的確立，從而為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理提供有力的法律支持。

在開展農(nóng)村土地確權(quán)工作過程中，在將土地所有權(quán)落實到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同時，明確其在法律中的地位與應(yīng)有的法律權(quán)利，合理劃分責(zé)權(quán)利，使得土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中權(quán)利不明問題得到妥善的解決。

農(nóng)村土地確權(quán)具體的落實措施必須嚴(yán)格遵循農(nóng)民自己的意愿，通過開會討論由集體成員共同商議決定，鼓勵農(nóng)村進行集體經(jīng)營股份制改革，積極發(fā)展農(nóng)民股份制合作，從而促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革效果得以充分的發(fā)揮與展現(xiàn)。

2、促進集體土地所有權(quán)處置進一步完善

集體土地所有權(quán)是集體中每一個農(nóng)戶應(yīng)該享有的權(quán)利，同時與農(nóng)戶自身利益息息相關(guān)，在所有權(quán)處置方面，除了國家征收，其他個人沒有任何權(quán)利對農(nóng)村集體土地所有權(quán)進行剝奪、占有，這是全國農(nóng)村經(jīng)營的核心。基于此，應(yīng)在土地確權(quán)的協(xié)助下，進一步完善集體土地所有權(quán)處置，在進行農(nóng)村集體土地征收時必須有所補償。土地補償費應(yīng)歸屬集體所有，嚴(yán)禁經(jīng)濟組織或個人以任何理由私下分配或挪作他用，使用需要全體農(nóng)民共同協(xié)商。

3、對集體土地用益物權(quán)進行合理的細(xì)分

首先，對于集體土地用益物權(quán)進行明確細(xì)分，具體可分為集體耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。對于農(nóng)民土地承包使用權(quán)來說，一般屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部承包，本質(zhì)上土地仍歸集體所有，因此其承包的土地嚴(yán)禁納入農(nóng)民不動產(chǎn)范疇。而對于集體建設(shè)用地使用權(quán)來說，需要具體細(xì)化使用權(quán)內(nèi)容、使用期限等，具體可參考國有土地建設(shè)用地使用權(quán)劃分，使其與國有土地建設(shè)用地使用權(quán)具有同等的法律地位與法律效力。

以“一戶一宅”制度為基礎(chǔ)，確保集體成員都具備基本的居住條件，在經(jīng)全體成員共同商討并同意后，可以對宅基地使用權(quán)進行其他方式流轉(zhuǎn)，例如出租、抵押等。也可以在相關(guān)法律制度的規(guī)定下，采取有償?shù)姆绞皆诩w經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間進行轉(zhuǎn)讓。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著城鄉(xiāng)一體化趨勢不斷深入發(fā)展，為進一步提升農(nóng)村集體資源管理質(zhì)量，賦予農(nóng)民對其的權(quán)能，充分發(fā)揮出農(nóng)村集體資產(chǎn)應(yīng)有的作用與價值，必然要進一步以農(nóng)村土地確權(quán)促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確保農(nóng)民真正行使應(yīng)有的權(quán)利。