林宇環(huán)，吳坤勤，陳斌璽，牟愛生，許愛彬

（海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，海南?？?571100）

1 案件來源

2018年4月29日，海南省海警某隊在瓊州海峽流域巡邏，登船檢查發(fā)現(xiàn)一艘無船名船號快艇載有肉羊185只（活羊153只，死羊32只），均未佩戴耳標、未附有動物檢疫合格證明。經(jīng)查，涉案貨主殷×委托船長黃×、船員楊×，運輸該批肉羊到海南省某地。經(jīng)海警查實，承運快艇涉嫌“三無船舶”出海，承運人涉嫌未申領(lǐng)出海邊防證件，由海警某隊立案查處；涉案貨主殷×涉嫌未經(jīng)檢疫和指定通道引入省外肉羊，當日移交于海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，依法立案查處。

2 案件處理

4月29日，執(zhí)法人員經(jīng)請示批準后，接收海警某隊《案件線索移交情況清單》1份。執(zhí)法人員以“殷×經(jīng)營未經(jīng)檢疫和指定通道引入省外肉羊案”為案由立案，重點對肉羊臨床健康、佩戴耳標等情況開展現(xiàn)場檢查，對當事人殷×引進肉羊來源、去向及附有動物檢疫合格證明等情況進行詢問，分別依法制作了《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》《詢問筆錄》，并委托海南省動物疫病預(yù)防控制中心檢測口蹄疫病毒和布病抗體。當日經(jīng)實驗室檢測，口蹄疫病毒、布病抗體均為陰性。4月30日，案件經(jīng)集體討論后，執(zhí)法人員制作了《案件處理意見書》，于當日向當事人殷×依法送達了《行政處罰事先告知書》：罰款人民幣4萬元，責令立即無害化處理死羊32只。當事人在收到《行政處罰事先告知書》后，在規(guī)定時間內(nèi)未進行陳述、申辯，也未申請聽證。執(zhí)法人員依法給殷×送達了《行政處罰決定書》。當事人在規(guī)定時間內(nèi)向指定銀行繳納了罰款，并在海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員監(jiān)督下，無害化處理死羊32只。本案予以結(jié)案。

3 案件點評

3.1 主體適格

3.1.1 處罰主體適格 《行政處罰法》第十七條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”?！秳游锓酪叻ā返诎藯l規(guī)定，“縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”。本案中，海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所是省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，具備法人資格，在接收移交案件后，本所認為涉案動物數(shù)量較多，屬于重大的行政違法案件，根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第八條第三款的規(guī)定，由省動物衛(wèi)生監(jiān)督所進行管轄，因此，海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所實施處罰的主體適格。

3.1.2 行政相對人主體適格 《動物防疫法》《海南省無規(guī)定動物疫病區(qū)管理條例》（以下簡稱《條例》）均為動物衛(wèi)生法律法規(guī)，適用于在海南省領(lǐng)域內(nèi)的動物防疫及其監(jiān)督管理活動。本案中行政相對人殷×的行為，違反《動物防疫法》第四十五條規(guī)定，及《條例》第三十條規(guī)定，且為自然人行為，并非法人或非法人組織行為，事實清楚，證據(jù)確鑿。

3.2 法律適用準確

3.2.1 未經(jīng)檢疫進入無規(guī)定動物疫病區(qū) 《動物防疫法》第四十二條第一款規(guī)定：“屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫”，《動物防疫法》第四十五條規(guī)定：“輸入到無規(guī)定動物疫病區(qū)的動物、動物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向無規(guī)定動物疫病區(qū)所在地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可進入”。本案中，通過現(xiàn)場查驗、對當事人的詢問，查實殷×的行為違反《動物防疫法》第四十五條，即未經(jīng)檢疫向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物、動物產(chǎn)品的規(guī)定。

3.2.2 未經(jīng)指定通道進入無規(guī)定動物疫病區(qū) 《條例》第三十條第一款規(guī)定：“引入省外動物、動物產(chǎn)品，應(yīng)當從省人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門公布的機場、港口、車站等指定口岸的指定通道進入”。本案中，殷×通過快艇運輸肉羊，明確目的地為海南省，臨近海南省陸地時，被海警部隊查獲。因此，可以認定“殷×未經(jīng)指定通道引入省外肉羊”。

3.2.3 行政相對人法律責任認定 本案集體討論過程中，觀點（一）：應(yīng)當依據(jù)《條例》第四十三條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，引入省外動物、動物產(chǎn)品，有以下情形之一的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)處二千元以上一萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處一萬元以上十萬元以下的罰款：（三）不從公布的機場、港口、車站等指定引入口岸的指定通道進入的”，只對未經(jīng)指定通道進入無規(guī)定動物疫病區(qū)的違法行為，結(jié)合《條例》的自由裁量權(quán)標準給予處罰。觀點（二）：應(yīng)當依據(jù)《動物防疫法》第七十七條第三項規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責令改正，處一千元以上一萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處一萬元以上十萬元以下罰款：（三）未經(jīng)檢疫，向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物、動物產(chǎn)品的?！敝粚ξ唇?jīng)檢疫向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物的違法行為，結(jié)合《動物防疫法》的自由裁量權(quán)標準給予處罰。觀點（三）：一種觀點認為應(yīng)當對未經(jīng)指定通道進入無規(guī)定動物疫病區(qū)的違法行為，以及未經(jīng)檢疫向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物的違法行為，在本案中分別進行處罰。理由是當事人的違法為兩個違法行為，不存在行為競合，更不存在、法條競合。也不違反一事不再罰的原則[1]。本案的處罰采納了第三種觀點，對兩個違法行為分別進行了處罰，即對未經(jīng)指定通道進入無規(guī)定動物疫病區(qū)的違法行為、對未經(jīng)檢疫向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物的違法行為，分別給予2萬元罰款的處罰，合并罰款4萬元。

4 思考與建議

4.1 強化省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法職能

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的重要組成部分，機構(gòu)改革勢在必行?；诤Ｄ鲜‘斍暗纳鐣?jīng)濟發(fā)展形勢，在建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港的大背景下，《海南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》指出：“力爭到2022年，海南省免疫無口蹄疫疫病區(qū)基本達到世界衛(wèi)生組織（OIE）認可標準”。對標OIE評估標準，《OIE陸生動物衛(wèi)生法典》對“獸醫(yī)機構(gòu)評估”明確指出“獸醫(yī)機構(gòu)執(zhí)法能力評估”[2]。海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督所作為省級獸醫(yī)機構(gòu)，將是OIE評估的重要組成部分。

同時，動物衛(wèi)生執(zhí)法具有較強的專業(yè)性，專業(yè)技術(shù)性強的執(zhí)法事項和具有專屬執(zhí)法權(quán)的事項不適合劃轉(zhuǎn)為綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責范圍[3]。作者建議，在省級機構(gòu)改革中，充分考慮以海南省動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為主體，設(shè)立或組建綜合執(zhí)法機構(gòu)[4]，不斷強化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力量，提高執(zhí)法水平。

4.2 畜禽引入海南省須嚴格落實指定通道制度

《無規(guī)定動物疫病區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》中《通則》第四條第九項規(guī)定：“確需從非規(guī)定動物疫病區(qū)輸入易感動物及其產(chǎn)品的，必須到輸入地省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)辦理準引手續(xù)”，《動物及動物產(chǎn)品輸入及過境管理技術(shù)規(guī)范》第三條第六項規(guī)定“所有輸入無規(guī)定動物疫病區(qū)的易感動物和動物產(chǎn)品應(yīng)當由指定通道進入”，《條例》第二十六條、第三十條均對此作了進一步規(guī)定。海南省早在建設(shè)無規(guī)定動物疫病區(qū)之初，經(jīng)省政府批準，公布了秀英港、粵海鐵路南港、美蘭國際機場等9個引入指定通道，并設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站。本案中，殷×使用快艇運輸肉羊，未從指定通道進入，且未經(jīng)檢疫向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入動物，對無規(guī)定動物疫病區(qū)的防疫造成極大風險，社會危害性較大。

4.3 加強聯(lián)防聯(lián)控機制建設(shè)

海南省作為我國相對獨立的地理單元，常有不法分子企圖通過快艇、漁船等交通工具從廢棄漁港等非指定通道進入海南省，造成巨大的防疫風險。2015年，海南省農(nóng)業(yè)廳與海南省海警總隊簽署《打擊海上偷運省外活體動物行為聯(lián)合執(zhí)法工作備忘錄》，還與省公安廳、省食藥監(jiān)局等部門建立起重大動物疫病聯(lián)防聯(lián)控機制，提高打擊動物衛(wèi)生違法違規(guī)行為合力。本案順利查處，得益于海警部隊的移交和支持，及時制止、查處未經(jīng)檢疫的肉羊進入海南省。

作者認為，面對海南省海岸線長、廢棄漁港碼頭較多的客觀事實，一是要借助海警、公安等部門的資源條件，協(xié)調(diào)做好違反動物衛(wèi)生法律法規(guī)案件的證據(jù)固定和線索材料移送，建立健全司法機關(guān)移送行政執(zhí)法機關(guān)行政處罰案件制度；二是要落實《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，將涉嫌違法犯罪行為及時移交司法機關(guān)，做好行刑銜接工作，綜合運用行政處罰、刑罰兩種方式，嚴厲打擊動物衛(wèi)生違法犯罪行為。

4.4 修訂法律法規(guī)，加大對違法行為懲處力度

隨著交通運輸業(yè)的快速發(fā)展，跨區(qū)域調(diào)運動物的成本逐漸減低，隨之帶來動物疫病傳播的風險不斷加大，多地發(fā)生動物疫情已證明了這一點?，F(xiàn)行的動物衛(wèi)生法律法規(guī)的罰則適用相比違法成本較低，不足以構(gòu)成對違法行為的威懾作用。作者認為，要加快《動物防疫法》等法律法規(guī)的修訂，探索對無檢疫證明、無準引手續(xù)、檢疫證明過期的動物在處罰后做無害化處理[5]，提高對違法行為的懲戒力度。