鄧露 范斌 林偉新 楊琛琛

（斗門出入境檢驗檢疫局 廣東珠海 519100）

1 前言

近年來，隨著人民法制意識的不斷增強，檢驗檢疫機構受理社會公眾投訴舉報數(shù)量大幅增多，尤其是進口食品標簽瑕疵及涉嫌添加非食品原料占投訴舉報案件數(shù)量的80%。其中，進口保健食品因經(jīng)濟價值較高，更易成為投訴舉報人訴求的焦點。投訴舉報人通過書信、信訪、傳真、12365投訴舉報受理中心等方式提出訴求，內(nèi)容大多涉及檢驗檢疫業(yè)務問題，訴求依據(jù)以《中華人民共和國食品安全法》（下稱《食品安全法》）、《中華人民共和國消費者權益保護法》（下稱《消費者權益保護法》）、《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》為主。為妥善解決群眾訴求，保障公民、法人及其他組織的知情權、政治參與權，減少執(zhí)法風險，有必要對投訴舉報制度進行系統(tǒng)梳理，對焦點問題提出切實可行的應對策略。

2 進口保健食品投訴舉報案件焦點問題

2.1 管轄權確定

（1）檢驗檢疫系統(tǒng)內(nèi)部管轄權劃分

此問題的焦點在于被投訴舉報的進口保健食品屬于進口的口岸局還是進口商備案的轄區(qū)局管轄。從屬地管理原則角度分析，屬地管理原則根據(jù)所在地域確定具體管理機關?！吨腥A人民共和國進出口商品檢驗法》規(guī)定了進出口商品檢驗機構對所轄地區(qū)進出口商品有監(jiān)管的職責。國家質(zhì)檢總局于2011年發(fā)布了《進出口食品安全管理辦法》（質(zhì)檢總局144號令），該辦法規(guī)定進口食品經(jīng)檢驗檢疫合格，由檢驗檢疫機構出具合格證明，準予銷售、使用。

從違法行為發(fā)生地角度分析，當進口保健食品涉嫌違法添加非食品原料的投訴舉報案件進入立案階段時，程序適用《中華人民共和國行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）相關規(guī)定?！冻鋈刖硻z驗檢疫行政處罰程序規(guī)定》（2006年國家質(zhì)檢總局令第85號公布）第八條規(guī)定，出入境檢驗檢疫行政處罰案件，由違法行為發(fā)生地的出入境檢驗檢疫機構管轄。廣義解釋“違法行為發(fā)生地”包括違法行為謀劃地、實施地、經(jīng)過地、結果地，即包括了實施違法行為的各個階段所經(jīng)過的空間。而狹義解釋認為，“違法行為發(fā)生地”僅指違法行為實施地，不包括其他地方。從比較權威的解釋來看，《行政處罰法》出臺后，法律出版社法規(guī)中心編寫的有關 《行政處罰法》的釋義中對“違法行為發(fā)生地”作了廣義上的理解。

根據(jù)《食品安全法》第九十二條規(guī)定，凡是進口的食品、食品添加劑必須由出入境檢驗檢疫機構依照我國的食品安全國家標準進行檢驗。只有經(jīng)檢驗合格，出入境檢驗檢疫機構才能簽發(fā)入境貨物檢驗檢疫證明，允許該食品進口到我國境內(nèi)。進口口岸是被投訴舉報（添加劑超標、食品標簽不完整等）的食品進入國境的第一道關口，是違法行為經(jīng)過、結果的地方，當進口貨物口岸與進口企業(yè)備案地口岸不一致時，由違法行為發(fā)生地的檢驗檢疫機構管轄不合格進口食品更符合行政管轄屬地原則和效率原則。

舉個實例，投訴舉報人投訴A市某貿(mào)易有限公司（未在轄區(qū)局備案）在B市口岸進口的保健食品違反食品安全法一案。根據(jù) 《進出口食品安全管理辦法》規(guī)定，檢驗檢疫機構對進口食品的進口商實施備案管理，進口商應當事先向所在地檢驗檢疫機構申請備案，并提供相關資料。由于A市某貿(mào)易有限公司未備案，未建立食品進口和銷售記錄制度，備案企業(yè)的轄區(qū)局有權對該公司上述行為行使管轄權。而對A市某貿(mào)易有限公司在B市口岸進口保健食品的情形，B市口岸檢驗檢疫部門根據(jù)屬地管理、違法行為發(fā)生地的管轄權限管轄不合格保健食品投訴舉報案件。

（2）在國境口岸范圍管轄權劃分

《國境口岸食品衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》（2015年國家質(zhì)檢總局令第174號公布）第二條規(guī)定檢驗檢疫機構對口岸范圍的食品衛(wèi)生予以監(jiān)督管理。《食品安全法》第一百五十二條是對國境口岸食品監(jiān)督管理的規(guī)定，統(tǒng)一全國國境口岸食品安全監(jiān)督管理由檢驗檢疫機構行使行政執(zhí)法權，包括食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務等活動的全過程監(jiān)督管理。根據(jù)部門職責劃分，口岸食品衛(wèi)生監(jiān)管屬檢驗檢疫管轄范圍，應以經(jīng)營者獲得的經(jīng)營許可證來劃分投訴舉報保健食品案的管轄權更具操作性。如果被投訴舉報經(jīng)營者獲得的經(jīng)營許可證由檢驗檢疫機構頒發(fā)，則歸檢驗檢疫部門監(jiān)管；如獲得的經(jīng)營許可證由食藥監(jiān)部門頒發(fā)，則歸食藥監(jiān)部門管轄。

（3）投訴舉報國內(nèi)市場流通領域經(jīng)營者涉嫌違反檢驗檢疫相關法律、行政法規(guī)、規(guī)章等行為的管轄權劃分

隨著國家質(zhì)檢總局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責的劃轉和國家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建以及新法的修訂、施行，質(zhì)檢部門不再承擔生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責。但是，無論違法主體是國內(nèi)市場流通領域的進口食品經(jīng)營者還是進出口商，檢驗檢疫機構對違反檢驗檢疫相關法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的行為行使確定管轄權，以違法行為作為判斷管轄權的依據(jù)，與涉嫌違法者的身份屬性無關。

斗門出入境檢驗檢疫局曾協(xié)助處理一起涉嫌偽造衛(wèi)生證書投訴舉報案。該案件涉及食品進口、流通環(huán)節(jié)，進口商B市某貿(mào)易有限公司在A檢驗檢疫機構管轄的口岸進口食品，投訴舉報人向A檢驗檢疫機構舉報B市某超市銷售該批涉案食品，并訴求將銷售商B市某超市的涉嫌違法行為移交B市市場監(jiān)督管理局。由于舉報人提供的該批涉案食品衛(wèi)生證書涉嫌偽造或者使用偽造檢驗檢疫證書的線索，根據(jù)檢驗檢疫法律相關規(guī)定，其線索的排查屬于檢驗檢疫機構職責。不管被舉報的環(huán)節(jié)屬于食藥部門管轄的流通環(huán)節(jié)亦或是檢驗檢疫機構負責的進出口環(huán)節(jié)，檢驗檢疫機關對違反檢驗檢疫法律體系規(guī)定的違法行為具有確定管轄權。

2.2 進口保健食品及標簽問題

（1）標簽瑕疵的條件

根據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第二款“生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費者造成誤導”的規(guī)定，筆者認為《食品安全法》對標簽、說明書“瑕疵”的定義應同時符合三個條件：a.該食品標簽、說明書內(nèi)容或形式不符合相關食品安全標準。b.不影響食品安全。食品標簽瑕疵未對人體健康造成危害，包括任何顯性的或者潛在的危害。c.不會對消費者造成誤導。食品標簽的瑕疵雖違反了相關法律法規(guī)和標準要求，但不涉及食品質(zhì)量及安全問題，依然能夠實現(xiàn)食品標簽所要達到的基本功能。標簽瑕疵的成立要符合不影響食品安全且不會對消費者造成誤導兩個核心原則[2]，并且這兩個原則同時成立的食品標簽錯誤才算瑕疵。

（2）食品標簽瑕疵對消費者造成的誤導

經(jīng)查閱食藥監(jiān)部門和質(zhì)檢部門在實際工作中食品標簽投訴案例，總結出食品標簽對消費者造成誤導一般有兩種情況：①食品標簽上的內(nèi)容讓消費者對于該產(chǎn)品的商品或服務的質(zhì)量、價格、性能、數(shù)量、凈含量、成分和原料、制造方法、保質(zhì)期和產(chǎn)地等有錯誤的認識。例如：某進口保健食品未標注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、貯存條件或標注錯誤等，消費者無法確定該食品保質(zhì)期限，或因存儲方式不對造成食品變質(zhì)，對于消費者而言，此類標簽問題存在食品安全隱患，有可能對消費者造成誤判，危及人身健康，因此不屬于瑕疵[3]。但是，如某進口保健食品標簽營養(yǎng)成分表NRV值標示錯誤，而營養(yǎng)成分含量不影響食品的質(zhì)量安全，因此屬于標簽瑕疵；②商家“抬高”產(chǎn)品，讓消費者誤認為該產(chǎn)品有某些“特殊優(yōu)勢”，而實際上并沒有，比如非轉基因標識，“特級”“優(yōu)級”標識等。

（3）行政機關對標簽瑕疵的違法行為作出不予處罰決定是否合法

《食品安全法》第二十六條第（四）項明確規(guī)定“對與衛(wèi)生、營養(yǎng)等食品安全要求有關的標簽、標志、說明書的要求”才屬于食品安全標準。標簽瑕疵，比如未標注某一項食品添加劑、食品名稱標示不準確（如即溶咖啡未標注“固體飲料”）、食品應標示二氧化碳含量卻標示“微量二氧化碳”等，如果涉案標簽瑕疵企業(yè)主動召回產(chǎn)品，積極整改，及時糾正標簽瑕疵錯誤，沒有證據(jù)顯示影響公眾身體健康和生命安全，未影響食品安全，并且標簽瑕疵未給消費者造成誤導。根據(jù)《食品安全法》第一百二十五第二款規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款。同時，根據(jù)《行政處罰法》第二十七條規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。也就是說，標簽的瑕疵沒有影響食品安全且不會對消費者造成誤導的雙重原則前提下，涉案企業(yè)采取整改召回等措施，行政機關可以不予行政處罰，除非涉案企業(yè)拒不改正。

2.3 投訴舉報人訴求行政機關調(diào)解

2.3.1 行政調(diào)解

行政調(diào)解是國家行政機關處理平等主體之間民事爭議的一種方法。在國家行政機關的主持下，以當事人雙方自愿為基礎，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，通過對爭議雙方的說服與勸導，促使雙方當事人互讓互諒、平等協(xié)商，以解決有關爭議而達成和解協(xié)議[4]。行政調(diào)解不具有強制性，但雙方當事人受達成的調(diào)解協(xié)議約束。目前行政機關的調(diào)解主要有以下幾類：①基層人民政府的調(diào)解；②國家合同管理機關的調(diào)解；③公安機關的調(diào)解；④婚姻登記機關的調(diào)解。針對進口保健食品的投訴舉報，投訴人與被投訴人構成買賣合同關系，根據(jù)《消費者權益保護法》第三十七條規(guī)定，消費者協(xié)會具有受理消費者的投訴并對投訴事項進行調(diào)查、調(diào)解等公益性職責。因此，投訴舉報人與涉案企業(yè)（賣方）其合法權益可通過向消費者協(xié)會請求調(diào)解、向人民法院提起訴訟等渠道予以解決，檢驗檢疫部門不具有調(diào)解或協(xié)調(diào)解決商品買賣行為所引發(fā)的民事爭議的行政職能。

2.3.2 標簽瑕疵的賠償

目前，針對進口保健食品標簽瑕疵問題的投訴舉報，多地法院的判決支持投訴舉報人要求返還購物貨款，但不支持十倍賠償?shù)脑V訟請求[5]。對于標簽存在瑕疵的問題，相關行政職能部門已依法進行了懲處（責令改正）。如果除投訴舉報人主張的標簽存在瑕疵外，無證據(jù)顯示涉案產(chǎn)品有其他存在危及消費者人身、財產(chǎn)安全的產(chǎn)品質(zhì)量問題，且該標簽瑕疵并不會誤導消費者，投訴舉報人亦未能證明食用涉案產(chǎn)品造成其損害，因此不適用《中華人民共和國食品安全法》第一百四十八條的規(guī)定判處十倍賠償金。

2.4 企業(yè)與檢驗檢疫部門對食品標簽的職責定位

（1）進口食品企業(yè)落實主體責任，強化食品標簽標識管理

食品標簽是企業(yè)公開承諾食品安全的載體，是企業(yè)落實食品安全主體責任的重要內(nèi)容，是消費者知情權的重要體現(xiàn)。企業(yè)社會責任要求企業(yè)必須誠信經(jīng)營，嚴格落實企業(yè)主體責任。進口食品企業(yè)應當保證其所進口的預包裝保健食品標簽符合我國相關法律法規(guī)和食品安全國家標準的要求，將內(nèi)部管理產(chǎn)品標簽與質(zhì)量安全置于同等高度對待，提高標簽風險防范意識，加強標簽審核；全面提升正確理解和應用標簽標識的能力，開展自查自糾，對現(xiàn)有標簽進行核查，確保所有使用的食品標簽內(nèi)容真實、合法，同時標注形式規(guī)范、符合要求等；誠實守信，如實向檢驗檢疫部門提供相關材料（標簽樣張、證明材料等），對社會和公眾負責，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任。

（2）檢驗檢疫部門加強日常標簽的檢驗、審核監(jiān)管

①嚴把檢驗、審核關。在日常工作中，一線執(zhí)法人員要抓好進口預包裝保健食品標簽審查工作，嚴把檢驗關，嚴格審評審批標準，對標簽進行格式版面檢驗，并對標簽標注內(nèi)容進行符合性檢測；加強產(chǎn)品標簽受理、現(xiàn)場核查各環(huán)節(jié)管理。保健食品作為一類有特殊功效的食品，其標簽檢驗始終是一個較為敏感的問題。在進口保健食品標簽審核過程中，按照保健食品相關法律法規(guī)的要求，凡進口標簽標注內(nèi)容聲稱具有特定保健功能或者以補充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品，以及產(chǎn)品配料中含有衛(wèi)生部《關于進一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》附件2中的物質(zhì)或其他規(guī)定中明確僅限用于保健食品原料的食品，均須按進口保健食品實施管理，進口商必須提供國家食品藥品監(jiān)督管理局頒發(fā)的保健食品批準證明文件。對于上述情況下進口商不能提供保健食品批準證明文件的，一律按不合格產(chǎn)品處理。

②做好進口食品企業(yè)標簽標識普法宣貫。在檢驗檢疫部門日常普法宣傳中，對從事進口食品貿(mào)易的轄區(qū)企業(yè)大力宣傳食品標簽相關法律法規(guī)以及標準，利用知識講座、電子媒體平臺、社區(qū)普教等多種方式進行標簽標準的宣教，深入企業(yè)進行技術指導，建立健全標簽咨詢服務系統(tǒng)，從源頭減少甚至杜絕標簽瑕疵的出現(xiàn)。

3 建議

3.1 立法層面建立檢驗檢疫投訴舉報制度

上級部門應盡快正式出臺關于投訴舉報制度的相關法規(guī)規(guī)章、配套文件和作業(yè)指導書，對投訴舉報后續(xù)處置的實體、程序進行全面系統(tǒng)規(guī)定，提供辦案指引，提高辦案效率，使檢驗檢疫部門對投訴舉報工作的處置真正有據(jù)可依。

（1）總則

在未來投訴舉報制度的立法中，應確立業(yè)務投訴舉報制度的概念、受理范圍、投訴舉報制度施行的原則以及各級檢驗檢疫部門對投訴舉報制度職責的劃分。

（2）程序

明確規(guī)定投訴舉報制度的受理部門、受理條件、受理期限、案件管轄權劃分依據(jù)；調(diào)查程序方面，明確投訴舉報案件調(diào)查期限，承辦部門應當對投訴舉報線索及時調(diào)查核實，依法辦理。

（3）時限

投訴舉報承辦部門應當自投訴舉報受理之日起60日內(nèi)向投訴舉報人反饋辦理結果；情況復雜的，在60日期限屆滿前經(jīng)批準可適當延長辦理期限，并告知投訴舉報人正在辦理。辦結后，應當告知投訴舉報人辦理結果。

（4）監(jiān)督與責任

負責投訴舉報的行政部門，應確立約束機制，加強社會監(jiān)督、案件保密、考核機制的實施；作為投訴舉報人，反映情況及提供的材料應當客觀真實。

（5）進口保健食品標簽處罰適用

在未來投訴舉報的配套立法中，明確標簽瑕疵的處罰適用規(guī)則。結合《食品安全法》規(guī)定，若僅就標簽與說明書瑕疵要求十倍賠償需要滿足兩個條件：瑕疵會影響食品本身的安全；瑕疵會誤導消費者購買該產(chǎn)品。如果食品僅存在標簽或說明書的表面瑕疵，且這些瑕疵不影響食品本身的安全，也不會對消費者選購產(chǎn)品造成誤導，那么就不再適用十倍賠償?shù)脑瓌t，僅支持就瑕疵產(chǎn)品進行退貨；在處理投訴舉報進口食品標簽瑕疵方面，如果涉案企業(yè)沒有違反預包裝食品標簽強制規(guī)定，根據(jù)《行政處罰法》第二十七條，如果企業(yè)違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

（6）進口保健食品違法添加非食品原料的處罰適用

進口保健食品違法添加非食品原料的情形需要根據(jù)情節(jié)輕重予以不同的處罰適用。

①涉案企業(yè)違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果，不予行政處罰。進口保健食品的涉案企業(yè)在調(diào)查階段積極配合，如實陳述相關情況和提供相關單據(jù)材料，約談記錄、整改報告等證據(jù)材料齊全，對涉案產(chǎn)品及時主動采取下架召回等后續(xù)處置措施，包括提供真實的涉案保健食品數(shù)量、已銷售數(shù)量、召回（或下架、停止經(jīng)營等）數(shù)量、召回區(qū)域數(shù)量等，主動下架或召回的措施足以消除對消費者身體健康造成的潛在威脅，并且行政機關未收到已銷售產(chǎn)品對消費者造成危害后果的反饋。因此，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，被投訴舉報的涉案進口保健食品企業(yè)存在違法行為輕微并及時糾正的情況時，不予行政處罰。

②涉案貨值較大的進口保健食品案件處理。如果投訴舉報的進口保健食品違法添加非食品原料或是某項食品添加劑含量超出國家強制性標準，涉案貨值較大，不僅企業(yè)要將涉案食品下架召回整改，檢驗檢疫機關還需要通報該批貨物進口口岸所在地的食品監(jiān)管部門以及被投訴舉報企業(yè)所在地的食品監(jiān)管部門，并對申請人有關舉報事項履行立案調(diào)查職責。

即使涉案產(chǎn)品暫無對消費者造成損害后果的反饋，根據(jù)《食品安全法》的相關規(guī)定，進口不符合我國食品安全國家標準食品的行為本身即構成違法，是否對消費者身體健康造成損害，不宜單獨作為應否給予行政處罰的判定依據(jù)。

③涉案情節(jié)嚴重的進口保健食品案件處理。被投訴舉報的進口保健食品違反食品安全相關法律規(guī)定，比如提供虛假材料，進口不符合我國食品安全國家標準的食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品，或是進口尚無食品安全國家標準的食品，未提交所執(zhí)行的標準并經(jīng)國務院衛(wèi)生行政部門審查，或存在未通過安全性評估等違反《食品安全法》規(guī)定的情形，檢驗檢疫機關通報經(jīng)銷商所在的食品監(jiān)管部門，對涉案企業(yè)進行立案調(diào)查、行政處罰，嚴重的需要移交公安機關處理。

3.2 處置檢驗檢疫投訴舉報案件的程序梳理與建議

目前，在國家質(zhì)檢總局沒有正式出臺對投訴舉報后續(xù)處置的實體、程序進行全面系統(tǒng)規(guī)定的前提下，遵循《食品安全法》及《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《消費者權益保護法》的相關規(guī)定，綜合國家質(zhì)檢總局的指導與糾正、歷次投訴舉報處理經(jīng)驗及法院的判決結果，對投訴舉報制度進行程序梳理與建議，以期對今后的投訴舉報案件處置提供辦案指南。

（1）受理環(huán)節(jié)

①首個收到訴求的部門根據(jù)訴求性質(zhì)，于1個工作日內(nèi)依法將訴求歸入投訴舉報或信訪事項，并確定主辦部門。②歸入投訴舉報的事項，主辦部門應在檢驗檢疫部門收到投訴舉報事項之日起7個工作日內(nèi)作出受理、移交其他有權機關等處理并書面告知投訴舉報人。③歸入信訪的事項，主辦部門應在檢驗檢疫部門收到信訪事項之日起15日內(nèi)作出受理、移交其他有權機關等處理并書面告知信訪人。

（2）立案環(huán)節(jié)

根據(jù)《出入境檢驗檢疫行政處罰程序規(guī)定》第十三條規(guī)定，“出入境檢驗檢疫機構發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織涉嫌違反出入境檢驗檢疫法律、行政法規(guī)或者規(guī)章的行為，認為需要給予行政處罰的，應當在發(fā)現(xiàn)之日起10日內(nèi)立案”。檢驗檢疫部門收到的投訴舉報如屬于進口保健食品涉嫌存在違法添加問題的案件，例如保健食品涉嫌違法添加非食品原料，或是添加劑超標等，應適用行政處罰程序處理，予以立案調(diào)查。

（3）調(diào)查環(huán)節(jié)

對于公民、法人或其他組織關于檢驗檢疫業(yè)務的投訴舉報，行政機關本著客觀公正、全面細致、實事求是、依法進行原則，及時對線索進行梳理、追蹤和排查，在系統(tǒng)查詢記錄的基礎上，通過對被投訴舉報企業(yè)的問詢，調(diào)查違法事實的情況、經(jīng)過，圍繞違法事實進行深入細致的調(diào)查取證，確保證據(jù)的真實性、合法性和關聯(lián)性。

（4）答復環(huán)節(jié)

在答復環(huán)節(jié)，對于投訴舉報事項，主辦部門應當自受理之日起60日內(nèi)，將處理結果書面答復投訴舉報人。需要立案處理的，主辦部門應當在案件辦結后及時將案件調(diào)查和處罰情況書面反饋投訴舉報人。

4 結語

進口保健食品投訴舉報的焦點主要是食品標簽。檢驗檢疫部門在處理此類案件時，首先需明確管轄劃分，其次對被投訴舉報的保健食品標簽進行判定，根據(jù)標簽瑕疵或是食品違法添加非食品原料作出不同的行政處理，并在法定期限內(nèi)答復投訴舉報人。

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