王建斌

（730070 甘肅政法學(xué)院環(huán)境法學(xué)院 甘肅 蘭州）

環(huán)境政策與環(huán)境法律作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的兩種手段，它們可以實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)與彌補(bǔ)在環(huán)境領(lǐng)域治理的過程中，各自單方面的不足與弊端。要理清兩者的關(guān)系，首先來看“政策”與“法律”的關(guān)系，政策的制訂主體是國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織、其他社會(huì)政治集團(tuán)等，它是為了實(shí)現(xiàn)某一特定時(shí)期的利益，以政策導(dǎo)向?yàn)橹鞯臋?quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化做出具體的規(guī)定。法律的制訂主要是享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)行使國家立法權(quán)，依照法定程序制訂、修改并頒布，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的基本法律和普通法律總稱。以上通過對(duì)“政策”與“法律”的概念的辨析，我們不難看出法律的制訂主體相對(duì)單一，而“政策”的制訂主體相對(duì)比較靈活。政策與法律的邊界在《環(huán)境法》領(lǐng)域中，二者通常是相互滲透的。一方面，縱觀我國《環(huán)境法》發(fā)展的歷程，從十四大報(bào)告中提出來的，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和控制人口增長(zhǎng)作為我國的基本國策一并表述到后來的十九大報(bào)告。我們不難看出，環(huán)境政策在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里起著至關(guān)重要的作用，通常是環(huán)境問題的出現(xiàn)倒逼環(huán)境立法的出臺(tái)。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境政策在特定歷史時(shí)期發(fā)揮著不可替代的作用。一方面，環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻的形式需要我們?nèi)ゼ皶r(shí)應(yīng)對(duì)，這就需要我們的環(huán)境法律體系的加強(qiáng)與完善；另一方面，受制于國際環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的影響，包括聯(lián)合國斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議、聯(lián)合國里約與發(fā)展會(huì)議等一些系列的影響，無不對(duì)中國《環(huán)境法》的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。環(huán)境政策與環(huán)境法律作為一種治理環(huán)境問題的手段，二者在區(qū)域治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。相較于傳統(tǒng)的非此即彼的觀點(diǎn)，認(rèn)為法律與政策是有著嚴(yán)格的界限的，法律人追求的應(yīng)該是法律的完善而摒棄政策這種過多的以行政主導(dǎo)型的環(huán)境治理理念。但是作為一種交叉性特別強(qiáng)的學(xué)科，需要兼顧環(huán)境政策與環(huán)境法律的協(xié)調(diào)發(fā)展與配合。

一、環(huán)境政策與環(huán)境法律的聯(lián)系與區(qū)別

環(huán)境政策與環(huán)境法律的關(guān)系，前言稍有提及之處，但沒有論及根本。環(huán)境政策作為公共政策的一部分，它體現(xiàn)出了以行政主導(dǎo)為主的環(huán)境治理理念。在傳統(tǒng)的觀念中，大多出現(xiàn)的觀點(diǎn)認(rèn)為政策與法律共同作為上層建筑的一部分，他們二者之間是有著嚴(yán)格的界限的，不能一味依賴政策，而是應(yīng)該將成熟的環(huán)境政策以環(huán)境法律的形式來固定下來。在環(huán)境治理的過程中，環(huán)境政策的出臺(tái)往往起著“試錯(cuò)”的過程，環(huán)境政策在某種程度上擔(dān)當(dāng)試行法，一般以先行政策試點(diǎn)，降低可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，降低立法成本。環(huán)境政策往往承擔(dān)著環(huán)境法律的試驗(yàn)功能，體現(xiàn)在《環(huán)境法》上，就是環(huán)境政策的法律化與環(huán)境政策的合法化現(xiàn)象。在《環(huán)境法》發(fā)展的歷程中，不難看出環(huán)境政策與環(huán)境法律在我國法治實(shí)踐中的交織作用。通常是環(huán)境問題的出現(xiàn)沒有及時(shí)有效的環(huán)境法律的出臺(tái)去有效應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致環(huán)境問題的出現(xiàn)沒有從源頭上得到防控。為了彌補(bǔ)環(huán)境法律的滯后性和應(yīng)對(duì)性差等特點(diǎn)，環(huán)境政策往往以行政主導(dǎo)為主的特點(diǎn)去靈活高效的解決突發(fā)環(huán)境治理過程中的各種層出不窮的新問題。環(huán)境政策法律化的本質(zhì)要求是通過將一些試驗(yàn)成熟的政策以法律的形式來固定下來，將環(huán)境政策以環(huán)境法律的形式固定下來去形成普遍試用的法律規(guī)范，從而更好的指導(dǎo)環(huán)境問題的有效解決。其實(shí)，作為環(huán)境治理過程中現(xiàn)階段不可或缺的兩種手段，無論是環(huán)境政策還是環(huán)境法律，二者殊途同歸只是作為環(huán)境治理過程中的手段，環(huán)境政策與環(huán)境法律都有邏輯上的不足之處。這就需要我們以一種非線性思維去看待二者在環(huán)境治理過程中的功能與價(jià)值。一般來講，能環(huán)境法律化的政策通常情況是具體的環(huán)境政策，抽象環(huán)境政策很難直接上升為環(huán)境法律。這中間，有些政策可以反復(fù)試用與應(yīng)對(duì)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，在應(yīng)對(duì)環(huán)境問題時(shí)各種條件已經(jīng)成熟，所以可以直接將具體環(huán)境政策上升為環(huán)境法律。可以法律化的政策其內(nèi)容規(guī)定首先是必須正當(dāng)化的，合法化的。因此，環(huán)境政策要想直接上升為環(huán)境法律，環(huán)境政策的前提條件是其具有合法性與可行性，在環(huán)境治理的過程中經(jīng)過反復(fù)試用，已經(jīng)占據(jù)了環(huán)境治理過程中的主導(dǎo)理念。環(huán)境政策向環(huán)境法律轉(zhuǎn)化時(shí)，其必須合乎正義要求。普遍意義上的道義標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是，良法的規(guī)定必須符合于公平正義的要求等。按通常觀點(diǎn)來理解，環(huán)境政策轉(zhuǎn)化為環(huán)境法律，其也是反多數(shù)難題的。我們知道，良法是實(shí)現(xiàn)法治的必要條件，這就需要其具有公開性、穩(wěn)定性，可以為廣大公眾所理解。因此，可以為廣大人民群眾所接受的環(huán)境政策才可以進(jìn)入環(huán)境法律。只有當(dāng)環(huán)境政策可以具體化為權(quán)利與義務(wù)的法律，環(huán)境政策的內(nèi)容才是穩(wěn)定的、可以固化為的。首先它自身必須具有一定的正當(dāng)性，這也就導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境政策上升為環(huán)境法律的過程中，它需要具備一定的時(shí)機(jī)條件。環(huán)境政策經(jīng)過時(shí)間的檢驗(yàn)具有穩(wěn)定性才可以逐步通過法律的形式將它固化下來，形成環(huán)境法律。基于此，環(huán)境政策轉(zhuǎn)化為環(huán)境法律必須經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)具有可行性才可以。

二、環(huán)境政策的法律化與環(huán)境政策的合法化

環(huán)境政策與環(huán)境法律屬于不同之間的系統(tǒng)，兩者共同隸屬于環(huán)境治理過程中的兩種手段，共同的目的即是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的結(jié)果朝著更好的方向去發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的溝通與對(duì)話，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理過程中的標(biāo)本兼治。當(dāng)環(huán)境政策與環(huán)境法律的調(diào)整對(duì)象具有耦合性時(shí)，在實(shí)行的現(xiàn)有環(huán)保領(lǐng)域如何協(xié)調(diào)與治理，需要我們正確看待二者的關(guān)系。每一個(gè)系統(tǒng)都有屬于自己的內(nèi)在價(jià)值，如政治系統(tǒng)具有原本的價(jià)值，而法律具有相對(duì)獨(dú)立性。尤其體現(xiàn)在《環(huán)境法》領(lǐng)域中，黨的環(huán)境政策起著指導(dǎo)作用，如何在環(huán)境政策與環(huán)境法律交叉性特別強(qiáng)的《環(huán)境法》領(lǐng)域中尋找二者的平衡與協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為重要。在此理論上，有學(xué)者基于環(huán)境法學(xué)科交叉性特別強(qiáng)的特點(diǎn)，提出環(huán)境政策型立法。這是對(duì)傳統(tǒng)領(lǐng)域非此即彼的觀點(diǎn)的回應(yīng)，因?yàn)樽鳛橐婚T新型學(xué)科，《環(huán)境法》在實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理過程中還存在著好多問題與挑戰(zhàn)。面對(duì)這些新型領(lǐng)域?qū)映霾桓F的問題，需要我們及時(shí)去應(yīng)對(duì)?；诃h(huán)境政策法律化的程序和成本考慮，環(huán)境政策法律化需要正當(dāng)合法的程序。在法學(xué)研究當(dāng)中，程序正義和實(shí)體正義是相輔相成的，程序具有為實(shí)體服務(wù)的功能，環(huán)境政策向環(huán)境法律轉(zhuǎn)化的過程中，它自身必須具有合法性，使轉(zhuǎn)化過程具有正義性。因此，環(huán)境政策法律化需要進(jìn)行成本效益分析。我們知道效率越低的法律越來越依賴于政策，但是這并不代表環(huán)境政策與環(huán)境法律二者之間沒有嚴(yán)格的獨(dú)立作用。環(huán)境政策合法化，要求我們既不能過分倚重環(huán)境政策，也不能過分強(qiáng)調(diào)政策而影響環(huán)境法律的框架。環(huán)境政策的法律化論證，以及二者之間的邊界的問題的論證，總而言之，需要我們把握一個(gè)度。環(huán)境政策體現(xiàn)出環(huán)境法律，這點(diǎn)可以參考國外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

三、環(huán)境政策與環(huán)境法律在我國法治實(shí)踐中的交織

在環(huán)境治理過程中，環(huán)境政策大量涌現(xiàn)出現(xiàn)，按照社會(huì)系統(tǒng)理論，我們要認(rèn)真研究環(huán)境政策與環(huán)境法律區(qū)分是常態(tài)還是連接是常態(tài)，以便更好的發(fā)揮二者在環(huán)境治理過程中的重要作用。按照社會(huì)系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，環(huán)境輸出大于環(huán)境輸入。通過社科法學(xué)研究的范式來看問題，可以發(fā)現(xiàn)許多新的研究視角。社科法學(xué)有一種觀點(diǎn)，站在法學(xué)之外看法學(xué)，反映在環(huán)境法學(xué)的研究當(dāng)中。我們可以采用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看待環(huán)境政策與環(huán)境法律的耦合與區(qū)分，從而來達(dá)到“感覺閉合”。那如何將二者之間的耦合點(diǎn)建立起來，分析他們共同面對(duì)的一些外部環(huán)境因素，值得我們深入探討。在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，不難看出政策手段明顯大于法律手段，面對(duì)兩者的沖突，需要我們建立完善的系統(tǒng)去有效應(yīng)對(duì)。一個(gè)成熟的政策不能及時(shí)上升為法律，還有穿插于其中的環(huán)境部門利益之爭(zhēng)，政策不作為等原因。如濕地保護(hù)法領(lǐng)域還存在著許多亟待解決的問題。這其中，政策自身不合法的一面如何防范，需要我們?cè)谡J(rèn)真辨別的基礎(chǔ)上妥善解決。我們知道政策有宏觀政策、具體政策。體現(xiàn)在《環(huán)境法》中，具體政策是對(duì)微觀法律的落實(shí)。相比政策的靈活性與針對(duì)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，法律自身還有許多問題，如法律固有的弊端，它的僵化性體現(xiàn)的比較嚴(yán)重，需要法律應(yīng)該及時(shí)的立、改、廢。在法理學(xué)方面中，德沃金·龐德認(rèn)為政策也是法律的一個(gè)要素。在西方國家和我們國家不同，西方社會(huì)視角更多的是考慮法律下的政策。作為環(huán)境治理的兩種手段，現(xiàn)階段環(huán)境政策與環(huán)境法律都有其不可或缺的一面，共同服務(wù)于《環(huán)境法》治理的過程中。

[1]郭武,劉聰聰.在環(huán)境政策與環(huán)境法律之間——反思中國環(huán)境保護(hù)的制度工具[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,44(02):134-140.

[2]劉超.環(huán)境法律與環(huán)境政策的抵牾與交融——以環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)為視角[J].現(xiàn)代法學(xué),2009(01):65-74.