鄧 欽

（550025 貴州省貴陽市花溪區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 貴州 貴陽）

所謂的法制思維主要是指根據(jù)現(xiàn)有的法律，以法律思維和價值觀思考并尋求問題的解決之道。隨著依法制國進(jìn)程的不斷深入，法制思維已經(jīng)成為新時期治國理政的基本思路，法制思想滲透在社會治理的各個層面之中。安全生產(chǎn)關(guān)系到國計民生和社會穩(wěn)定，也是法制思維的必經(jīng)之地。通過法制思維和法制方式，進(jìn)一步規(guī)范安全生產(chǎn)，強(qiáng)化依法制安，完善安全生產(chǎn)的法制建設(shè)，推動我國安全生產(chǎn)工作的創(chuàng)新和健康發(fā)展。當(dāng)前，我國正處于改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，安全生產(chǎn)工作處于機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的大環(huán)境中，我們有必要運(yùn)用法制思維和法制方式，摒棄不合理的安全生產(chǎn)理念，嚴(yán)格執(zhí)法，提升生產(chǎn)的安全性。

一、安全生產(chǎn)過程中執(zhí)法檢查的作用

就安全生產(chǎn)而言，其重要性不言而喻，不僅關(guān)系到人民群眾的生產(chǎn)生活安全，也直接影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對國家形象和國際聲譽(yù)至關(guān)重要。近幾年來，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，為人民生命財產(chǎn)安全和地方經(jīng)濟(jì)造成巨大的損害，如何提高生產(chǎn)的安全性，預(yù)防和避免安全事故的發(fā)生，保護(hù)這份來之不易的改革發(fā)展成果，成為懸掛在政府心中的沉沉大石，也是亟待解決的重大課題。在這樣的背景下，中央和地方政府紛紛出臺安全生產(chǎn)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，并組織開展了一系列安全整治活動，建立重大事故追責(zé)制度。經(jīng)過多方努力，我國的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀逐漸好轉(zhuǎn)，生產(chǎn)過程中的安全系數(shù)不斷提升。但基于我國在安全生產(chǎn)方面的建設(shè)程度較低，基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致安全事故無法得到全面控制，企業(yè)安全意識不高，自覺性不足，安全隱患依然普遍存在。安全執(zhí)法有助于規(guī)范企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化生產(chǎn)，及時消除安全隱患，降低事故發(fā)生的可能性，是推動安全生產(chǎn)法制化建設(shè)組織保證。政府通過強(qiáng)有力的監(jiān)管執(zhí)法，促使企業(yè)嚴(yán)格遵照安全生產(chǎn)法律法規(guī)，積極履行安全生產(chǎn)的義務(wù)，優(yōu)化生產(chǎn)流程，更新生產(chǎn)設(shè)備，減少安全風(fēng)險，避免事故發(fā)生。

二、我國安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查存在問題及原因

（一）安全生產(chǎn)立法不夠完善

目前，我國的安全生產(chǎn)法律體系已經(jīng)初步建立，但依然不夠完善，存在諸多問題。具體而言，主要如下：第一，部分法律法規(guī)已經(jīng)與時代發(fā)展脫節(jié)，需要更新和完善。例如我國的《礦山安全法》，制定于1992年11月7日，2008年進(jìn)行過一次修訂[1]，至今已經(jīng)10年未曾有過更新和變動。時至今日，這部法律已經(jīng)走過26年春秋，立法背景已經(jīng)發(fā)生巨大變化，無法體現(xiàn)當(dāng)下的時代精神，部分過期條款也不再適合當(dāng)前的安全生產(chǎn)發(fā)展需要。第二，部分法律與監(jiān)管脫節(jié)。例如，當(dāng)前使用的法律規(guī)定中，缺乏對綜合監(jiān)管和專職監(jiān)管職責(zé)范圍的明確，也沒有理順監(jiān)管體制，對職業(yè)病的危害和防治不夠明確，無法全面保障從業(yè)人員在生產(chǎn)中的安全。第三，法律法規(guī)和規(guī)章制度之間銜接性不強(qiáng)。現(xiàn)有法律和規(guī)章制度之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，造成相互重疊和交叉的現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至部分內(nèi)容存在前后矛盾之處，為安全生產(chǎn)的執(zhí)法工作造成巨大困擾。

造成上述立法問題的主要原因在于我國立法觀念的滯后，在立法之中嚴(yán)重缺乏人本精神，法律制定以后，后續(xù)的更新和改正效率較低，使得立法工作嚴(yán)重滯后于時代發(fā)展。此外，安全生產(chǎn)涉及各行各業(yè)，不同行業(yè)的立法精神和原則不同，且生產(chǎn)中的安全問題形式各異，主客觀因素紛繁復(fù)雜，難以在立法之中得以全部體現(xiàn)，這也是導(dǎo)致法律法規(guī)之間存在矛盾和沖突的主要原因。

（二）安全生產(chǎn)行政執(zhí)法不夠規(guī)范

就當(dāng)前的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實(shí)踐來看，存在現(xiàn)場檢查方案不嚴(yán)謹(jǐn)、行政處罰與適用法律法規(guī)之間差距較大、執(zhí)法文書粗制濫造和執(zhí)法流程不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，間接證明我國安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的規(guī)范化極為欠缺，致使執(zhí)法不精不嚴(yán)，相關(guān)法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)制度難以落到實(shí)處。究其原因，一方面在于我國安全生產(chǎn)的法律體系的不健全，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和流程不夠完善；另一方面在于基層執(zhí)法人員對現(xiàn)有法律法規(guī)不熟，理解不夠全面和透徹，缺乏對法律法規(guī)的靈活運(yùn)用，導(dǎo)致執(zhí)法能力低下，對企業(yè)的監(jiān)管不到位，企業(yè)常常存有僥幸，致使安全事故頻發(fā)。

（三）安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與其他法制工作銜接不暢

目前，我國安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與其他法制工作環(huán)節(jié)的銜接不暢，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，執(zhí)法部門移交證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，造成證據(jù)千姿百態(tài)，形式各異；第二，執(zhí)法部門在移交證據(jù)之后，沒能跟蹤案件進(jìn)展，致使執(zhí)法懲戒沒能銜接到位，懲處措施不能及時緊跟執(zhí)法腳步，造成執(zhí)法不嚴(yán)，對企業(yè)沒能形成威懾；第三，違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確，造成執(zhí)法人員難以明確分辨是其否屬于違法行為。造成銜接不暢的原因有很多，可歸納成三點(diǎn)：第一，安全生產(chǎn)執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的一部分，主要依據(jù)《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》來進(jìn)行，而刑事訴訟類的證據(jù)搜集和呈報主要是根據(jù)《刑事訴訟法》，這兩種法律之間在程序規(guī)定和證明表明等方面都存在很大區(qū)別，致使執(zhí)法部門在移交證據(jù)時出現(xiàn)銜接不暢的問題[2]。第二，由于前期證據(jù)提交和相關(guān)程序存在銜接性問題，致使刑事案件的后期難以推進(jìn)，為安全生產(chǎn)執(zhí)法懲戒措施的落實(shí)到位埋下隱患。第三，由于立法、執(zhí)法和司法等不同領(lǐng)域?qū)π淌掳讣呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)和理解不同，造成犯罪誤判，應(yīng)移送的沒有及時移送，不應(yīng)該移交的卻又錯誤移送等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）安全生產(chǎn)執(zhí)法缺乏專業(yè)力量

當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍的人員構(gòu)成比較復(fù)雜，執(zhí)法干部大多屬于半路出家，且水平參差不齊，整體業(yè)務(wù)水平和監(jiān)管能力還需進(jìn)一步提升，業(yè)務(wù)水平不高，對最新出臺的各項(xiàng)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)不了解，在執(zhí)法檢查中造成誤判誤罰，從而影響執(zhí)法監(jiān)管。此外，在執(zhí)法隊伍中，部分人員政治修養(yǎng)和道德水平較差，以情代法、以罰代法的現(xiàn)象時有存在，甚至受外部利益所迷惑，對存在安全隱患的生產(chǎn)企業(yè)采取包庇、數(shù)據(jù)作假等違法行為，在執(zhí)法檢查之前為企業(yè)通風(fēng)報信，幫助企業(yè)蒙混過關(guān)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)主體越來越多，構(gòu)成也日漸復(fù)雜，執(zhí)法檢查人員面臨的任務(wù)更多更重，如果不重視人才儲備和隊伍建設(shè)，在未來的安全生產(chǎn)執(zhí)法過程中，也將更加無力。

三、運(yùn)用法制思維推動安全生產(chǎn)執(zhí)法創(chuàng)新的策略

（一）與時俱進(jìn)，完善我國安全生產(chǎn)的法律體系

古人云：“大智治事，中智用人，大智立法”[3]，立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)，也是法制思維形成的支撐主體。唯有不斷更新和完善法律體系，才能更好地服務(wù)于社會治理，良法才能善治，正是這個道理。首先，轉(zhuǎn)變立法觀念。我國正處于改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各行各業(yè)都處于大變革的過程之中，時代在變化，社會生產(chǎn)在變化，立法也應(yīng)一起變化。法律是社會治理的重要工作，也是保障民生的服務(wù)手段，具有社會性和公用性，理應(yīng)將人本理念貫穿其中。就當(dāng)前的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》而言，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)下的時代背景和民眾的健康權(quán)益訴求，逐步弱化服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能，強(qiáng)化職業(yè)安全和健康標(biāo)準(zhǔn)，為基層勞動者的生命健康和安全保駕護(hù)航。其次，完善法律法規(guī)的更新和完善流程。緊緊圍繞《安全生產(chǎn)法》，加快相關(guān)配套法律法規(guī)的建設(shè)，完善中央法律到地方規(guī)章的建設(shè)體系，對《礦山安全法》《危險化學(xué)品安全法》等相關(guān)法律進(jìn)行修正、廢除、更新，確保不同法律之間的配套和契合，將中央法律的指導(dǎo)性和地方規(guī)章制度的靈活性相結(jié)合，讓法律體系更加符合現(xiàn)實(shí)需要[4]。最后，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。在完善監(jiān)管體制的基礎(chǔ)之上，明確綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管各自的職責(zé)范圍，從立法層面理順安全生產(chǎn)監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)，明確各個部門的功能和職責(zé)分工，確保合作的順暢。

（二）步步落實(shí)，提高行政執(zhí)法的科學(xué)性規(guī)范性

法制思維是建立在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)之上，是對法律法規(guī)和規(guī)章制度的尊重和敬畏，因此，在完善立法的基礎(chǔ)之上，我們還需嚴(yán)格執(zhí)法，提高執(zhí)法的科學(xué)性和規(guī)范性，確保各項(xiàng)法規(guī)制度的全面落實(shí)。首先，熟悉相關(guān)程序，嚴(yán)格遵照程序執(zhí)法。加強(qiáng)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度的培訓(xùn)工作，提高執(zhí)法人員的法律意識，為規(guī)范執(zhí)法奠定基礎(chǔ)，并加強(qiáng)對執(zhí)法過程的監(jiān)督，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制度，約束和規(guī)范執(zhí)法人員。其次，優(yōu)化分級分類監(jiān)管。引進(jìn)國外先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)風(fēng)險大小的不同，將執(zhí)法分為幾個階段，針對每一個階段制定相應(yīng)的監(jiān)管措施。并在全國的生產(chǎn)企業(yè)中，篩選出最主要的企業(yè)作為重點(diǎn)監(jiān)管對象，對企業(yè)產(chǎn)品和設(shè)備所引發(fā)的安全事故采用追溯性監(jiān)管方法。此外，針對安全事故頻發(fā)的地區(qū)和企業(yè)，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，定期檢查和排除安全隱患，減少安全事故的發(fā)生。最后，互助合作，強(qiáng)化執(zhí)法聯(lián)動。在嚴(yán)格落實(shí)《安全生產(chǎn)法》的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)與其他部門的合作。不斷健全現(xiàn)有的聯(lián)合執(zhí)法程序和工作機(jī)制，明確執(zhí)法流程和各個部門的執(zhí)法職責(zé)，制定多項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法方案和應(yīng)急預(yù)案，實(shí)行聯(lián)席會議制度，針對重要案件召開聯(lián)合會議，進(jìn)行集中討論和交流，共同制定行動方案，并對執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行交流推廣。在聯(lián)合執(zhí)法完成以后，要加強(qiáng)對執(zhí)法成效的回訪和跟蹤，確保執(zhí)法環(huán)節(jié)的銜接性和流程的完整性。

（三）層層把關(guān)，理順執(zhí)法與刑事司法之間銜接

目前，執(zhí)法和刑事司法之間的銜接不暢成為阻礙執(zhí)法落實(shí)的不利因素。首先，深入學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)涉事嫌犯和案件資料的移交程序，理順相關(guān)流程，深化法律意識，進(jìn)一步明確移交條件、證據(jù)要求、移交程序和相關(guān)責(zé)任。其次，完善聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)合會議制度，加強(qiáng)各部門之間的交流與溝通，建立執(zhí)法信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，對執(zhí)法移交過程中出現(xiàn)的問題及時總結(jié)和反饋，聯(lián)合制定解決方案，提高執(zhí)法移送工作的效率。最后，提高各部門的執(zhí)法工作銜接意識。安全生產(chǎn)關(guān)系重大，不僅僅是各級監(jiān)督管理部門的責(zé)任，也是各級公安和司法機(jī)構(gòu)共同的職責(zé)所在。因此，我們要加強(qiáng)相關(guān)人員對安全執(zhí)法合作意識的教育與培養(yǎng)，確保執(zhí)法移送的各個環(huán)節(jié)可以實(shí)現(xiàn)有效銜接，減少執(zhí)法阻礙。

（四）重視人才，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法的隊伍建設(shè)

人才是各項(xiàng)工作得以順利開展的基礎(chǔ)，是安全生產(chǎn)執(zhí)法的行事主體，也是法制思維的實(shí)踐者和維護(hù)者。因此，在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法過程中，要重視人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)。具體而言，可以從以下幾個方面入手：首先，加強(qiáng)執(zhí)法人員隊伍管理，科學(xué)建立激勵機(jī)制。通過改善辦公條件，強(qiáng)化文化建設(shè)，明確職責(zé)分工，實(shí)行人員、崗位的優(yōu)化組合。建立涵蓋安全執(zhí)法、監(jiān)管工作方方面面、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、易考核、易兌現(xiàn)的管理制度，制定能吸引人才、調(diào)動干部積極性的獎勵制度。其次，加強(qiáng)法制宣傳和培訓(xùn)。宣傳教育在培育行政執(zhí)法人員法制思維方面有著不可替代的作用。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新聞媒體作用，大力宣傳安全發(fā)展理念及安全生產(chǎn)法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)安全文化建設(shè)，在全社會積極營造安全法制氛圍，牢牢樹立安全生產(chǎn)紅線意識。一方面，普及各級領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)法律知識，提升法律素養(yǎng)。所有領(lǐng)導(dǎo)干部必須率先垂范，帶頭學(xué)法，帶頭遵守憲法和法律，帶頭守法，維護(hù)法律權(quán)威，不得干擾執(zhí)法。另一方面，進(jìn)一步加大安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)力度，尤其是市、縣兩級基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)。堅持嚴(yán)格公正文明規(guī)范執(zhí)法，強(qiáng)化安全生產(chǎn)紅線意識，在安全生產(chǎn)執(zhí)法中堅持宣傳先行、教育推動，強(qiáng)化執(zhí)法。

綜上訴述，安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查工作的性質(zhì)決定了執(zhí)法檢查工作必須以安全生產(chǎn)法律法規(guī)為依據(jù)，必須做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。而行政執(zhí)法是安全生產(chǎn)法律的踐行者，也是生產(chǎn)安全的可靠保障。我們要立足于當(dāng)下，從當(dāng)前安全生產(chǎn)執(zhí)法存在問題入手，完善法律體系，讓執(zhí)法工作有法可依；完善規(guī)章制度和執(zhí)法流程，提高行政執(zhí)法的科學(xué)性規(guī)范性；理順執(zhí)法與刑事司法之間銜接，提高執(zhí)法效率；加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法的隊伍建設(shè)，讓安全生產(chǎn)執(zhí)法后繼有力。讓法制思維滲透到安全生產(chǎn)執(zhí)法過程的始終，為生產(chǎn)主體營造安全屏障，為人民生命健康保駕護(hù)航。