洪曉亮

（311700 淳安縣人民檢察院 浙江 杭州）

一、前言

對(duì)于刑事拘留未報(bào)捕案件，目前的現(xiàn)狀是公安機(jī)關(guān)采取刑事拘留人數(shù)遠(yuǎn)高于報(bào)捕人數(shù)，究其原因有犯罪情節(jié)輕微，無(wú)逮捕必要、犯罪證據(jù)達(dá)不到報(bào)捕條件、不適宜羈押等法定因素，也有隨意刑拘、將應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)報(bào)捕或移送審查起訴的案件變更強(qiáng)制措施或久拖不決等法外因素。出現(xiàn)這些情況主要是因?yàn)樾淘V法規(guī)定，刑事拘留可以由公安機(jī)關(guān)自行決定、自行執(zhí)行。在司法實(shí)踐中，這確實(shí)使抓獲犯罪嫌疑人、打擊犯罪上更加及時(shí)，但由于缺少相應(yīng)的外部制約機(jī)制，公安機(jī)關(guān)隨意刑拘、隨意變更等情況時(shí)有發(fā)生，不利于打擊犯罪和保障人權(quán)。

二、刑拘未報(bào)捕案件的基本情況及處理方式

2015年1月1 日至2017年9月1日，某縣公安局共刑事拘留1678人，通過(guò)全面的梳理核查后發(fā)現(xiàn)，其中有949人被采取刑事拘留措施后未報(bào)捕，占刑拘總?cè)藬?shù)的56.5%，而這949人中有847人變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，占刑拘總?cè)藬?shù)的50.5%，有102人被公安機(jī)關(guān)變更為和解撤案、行政處罰等處理，占刑拘總?cè)藬?shù)的6%。結(jié)合上述調(diào)研情況以及司法實(shí)踐，可以看出公安機(jī)關(guān)處理刑事拘留未報(bào)捕案件，主要有以下幾種情形。

（一）刑拘釋放后撤銷(xiāo)案件，僅作治安處理

在尋釁滋事、聚眾斗毆等涉眾案件中，因涉案人員眾多，公安機(jī)關(guān)常常來(lái)不及仔細(xì)調(diào)查便先行采取刑事拘留措施。之后，經(jīng)偵查發(fā)現(xiàn)一些涉案人員情節(jié)較輕，達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)，只能治安處罰后予以釋放。另外，在一些盜竊、詐騙等案件中，公安機(jī)關(guān)對(duì)涉案人員采取強(qiáng)制措施后，涉案財(cái)物經(jīng)物價(jià)中心鑒定，涉案金額未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，從而將撤銷(xiāo)案件，在治安處罰后予以釋放。

（二）刑拘變更強(qiáng)制措施后直接移送審查起訴

在一些故意傷害、盜竊等輕微刑事案件中，由于犯罪嫌疑人犯罪情節(jié)較輕，認(rèn)罪態(tài)度較好，具有悔罪表現(xiàn)，同時(shí)具備取保候?qū)彈l件，無(wú)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕必要，公安機(jī)關(guān)在變更強(qiáng)制措施后，直接將案件移送審查起訴。

（三）刑拘變更強(qiáng)制措施后，久拖不決

在一些輕微刑事案件中，公安機(jī)關(guān)在將刑事拘留的犯罪嫌疑人變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住后，遲遲未予處理，一掛了之。其中包括犯罪事實(shí)已查清，應(yīng)當(dāng)移送審查起訴未移送；犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)撤案處理未撤案；偵查取證后，未達(dá)到逮捕條件未報(bào)捕等情形。

（四）其他情況

在故意傷害（輕傷）、盜竊、交通肇事等輕微刑事案件中，犯罪嫌疑人被刑拘后，由于犯罪嫌疑人家屬求情，親戚朋友說(shuō)清等法外因素，以至于出現(xiàn)刑拘隨意、以“保”代刑、降格處理，逃避法律制裁。

二、刑事拘留未報(bào)捕案件存在的問(wèn)題

根據(jù)刑訴法規(guī)定，批準(zhǔn)逮捕條件要明顯高于刑拘條件，公安機(jī)關(guān)大部分刑事拘留未報(bào)捕案件已按照逮捕條件嚴(yán)格執(zhí)行，但仍有部分刑事拘留未報(bào)捕案件存在違法立案、違法撤案、以罰代刑，變更強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，影響了司法公正。具體分析，有以下幾個(gè)方面。

（一）不符合刑拘條件而刑拘

由于刑事拘留措施是剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，刑訴法對(duì)此作出了嚴(yán)格規(guī)定。公安機(jī)關(guān)只有在情況緊急時(shí)，出于打擊和制止犯罪，收集和固定證據(jù)的目的，才能對(duì)犯罪嫌疑人適用刑事拘留措施。但司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)并未嚴(yán)格遵守刑事訴訟法所規(guī)定的限定條件，刑事拘留措施被擴(kuò)大化適用。

（二）以刑事拘留措施促使民事糾紛的解決

在辦案實(shí)踐中，針對(duì)故意傷害案、故意毀壞財(cái)物案等輕微刑事案件，公安機(jī)關(guān)為了能盡快達(dá)成調(diào)解協(xié)議，使受害人的損失得到賠償，而不考慮犯罪嫌疑人是否符合刑拘條件，直接對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施，在雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，再以“不應(yīng)追究刑事責(zé)任”為由，作出撤案處理。

（三）未嚴(yán)格依據(jù)法定立案標(biāo)準(zhǔn)立案

在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)存在將不符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件違法立案，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件卻違法撤案的情況。首先，某些地區(qū)公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考核制度將立案數(shù)、破案數(shù)、移訴數(shù)等作為考核重點(diǎn)項(xiàng)目，致使該地區(qū)的派出所、一線辦案部門(mén)一味追求績(jī)效考核加分，常常把不應(yīng)當(dāng)立案的案件立案?jìng)刹椤Ａ硗?，公安機(jī)關(guān)經(jīng)常會(huì)組織專(zhuān)項(xiàng)打擊行動(dòng)，在打擊過(guò)程中，有時(shí)會(huì)降低拘留標(biāo)準(zhǔn)，以拘促打。

（四）部分案件取證不及時(shí)，久偵不結(jié)

在一些案件中，公安機(jī)關(guān)消極取證，遲遲不予處理、導(dǎo)致案件懸而不決，特別是對(duì)一些案情復(fù)雜、取證困難的案件或證據(jù)不足，但經(jīng)過(guò)偵查補(bǔ)正后可以報(bào)捕的案件等。公安機(jī)關(guān)對(duì)這些案件怠于偵查，致使案件久拖不決，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也損害了司法公正。

（五）其他問(wèn)題

公安機(jī)關(guān)還存在辦案程序不規(guī)范、案件定性錯(cuò)誤、逮捕條件把握不準(zhǔn)等問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅嚴(yán)重影響了案件質(zhì)量，也侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

三、刑事拘留未報(bào)捕案件存在問(wèn)題的原因分析

針對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事拘留未報(bào)捕案件中出現(xiàn)的問(wèn)題，究其原因主要有以下幾方面。

（一）業(yè)務(wù)水平不夠、責(zé)任心不強(qiáng)

首先，由于公安機(jī)關(guān)民警調(diào)動(dòng)頻繁，致使辦案部門(mén)大多數(shù)辦案民警為年輕干警，而年輕干警缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)。其次，某些偵查人員在辦案過(guò)程中缺乏責(zé)任心，常常出現(xiàn)一些程序錯(cuò)誤或低級(jí)錯(cuò)誤，嚴(yán)重影響了案件質(zhì)量。

（二）重實(shí)體、輕程序

我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，各種證據(jù)的獲取都必須符合法定程序，否則將導(dǎo)致證據(jù)法律效力的喪失，這就意味著程序的合法性決定了實(shí)體的有效性。但偵查人員調(diào)查取證過(guò)程中，往往著重把握案件實(shí)體部分，忽視對(duì)案件程序上的要求，造成程序錯(cuò)誤甚至程序違法。

（三）職能部門(mén)審核把關(guān)不嚴(yán)

公安機(jī)關(guān)辦案部門(mén)所辦案件決定刑拘、變更強(qiáng)制措施或報(bào)捕的，都需要報(bào)法制大隊(duì)、單位領(lǐng)導(dǎo)審批，如果辦案單位領(lǐng)導(dǎo)、法制大隊(duì)審核人員在審核案件時(shí)認(rèn)真把關(guān)，嚴(yán)格適用刑拘、報(bào)捕條件，就能避免諸多問(wèn)題的發(fā)生。另外，針對(duì)審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，處理力度不夠，應(yīng)當(dāng)責(zé)令辦案部門(mén)予以糾正，嚴(yán)重問(wèn)題要予以通報(bào)，并追究承辦人員責(zé)任。

（四）刑事拘留措施缺乏實(shí)質(zhì)檢察監(jiān)督

刑事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)合法性進(jìn)行監(jiān)督，但相關(guān)法律未具體規(guī)定該監(jiān)督權(quán)的適用程序和監(jiān)督手段，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留措施的監(jiān)督流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)監(jiān)督力度。

四、刑拘未報(bào)捕案件存在問(wèn)題的解決措施

要切實(shí)解決刑拘未報(bào)捕案件中存在的問(wèn)題，就要積極研究探索新思路、摸索新做法，建立對(duì)公安機(jī)關(guān)適用刑事拘留強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督工作的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)監(jiān)督糾正，綜合運(yùn)用立案監(jiān)督、糾正違法、檢察建議等措施加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范刑拘措施的適用。

（一）建議完善法律規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督刑拘未報(bào)捕案件有法可依

（1）建議完善刑事拘留的適用。雖然有刑事訴訟法規(guī)定了刑拘適用的七種情形，但具體操作上仍然存在較大的主觀性，致使公安機(jī)關(guān)作出刑事拘留決定的隨意性較強(qiáng)。為了保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，理應(yīng)對(duì)刑事拘留措施的適用條件作出更具體嚴(yán)格的規(guī)定。

（2）建議規(guī)范刑事拘留檢察監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)的刑事拘留監(jiān)督權(quán)具體適用過(guò)于籠統(tǒng)，也未規(guī)定具體的監(jiān)督手段，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留措施的監(jiān)督權(quán)流于形式，不能完全發(fā)揮其監(jiān)督作用。鑒于此，建議立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的刑事拘留監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化。首先是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留措施期限的監(jiān)督。建議仍由公安機(jī)關(guān)自行決定延長(zhǎng)一至四日刑事拘留羈押期限，但在作出延長(zhǎng)決定后應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案，同時(shí)法律應(yīng)當(dāng)對(duì)“特殊情況”的適用范圍做出明確的規(guī)定。另外，對(duì)流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的犯罪嫌疑人延長(zhǎng)刑事拘留羈押期限至三十日的情況需報(bào)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，以防公安機(jī)關(guān)濫用延長(zhǎng)的權(quán)力。其次是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留措施的監(jiān)督力度。對(duì)于公安機(jī)關(guān)違法采取刑事拘留措施的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出《糾正違法通知書(shū)》，公安機(jī)關(guān)在接到通知書(shū)后不予整改或整改不到位的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通知公安機(jī)關(guān)變更強(qiáng)制措施或撤案處理。再者是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留案件的備案審查。公安機(jī)關(guān)作出刑事拘留決定后，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案，對(duì)需要變更強(qiáng)制措施或撤案處理的案件，應(yīng)報(bào)檢察機(jī)關(guān)審查，取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住期滿(mǎn)案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在釋放后報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。

（二）建章立制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留未報(bào)捕案件監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化

（1）建立書(shū)面征詢(xún)制度。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不需要報(bào)捕的刑拘案件，應(yīng)當(dāng)于刑拘期限期滿(mǎn)前3日內(nèi)，將該案的立案、案由、刑拘情況、不提請(qǐng)批捕理由等材料以書(shū)面形式移送檢察機(jī)關(guān)審查，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查相關(guān)材料后，出具《刑拘后未報(bào)捕意見(jiàn)函》，對(duì)刑拘未報(bào)捕案件是否合法、合理進(jìn)行說(shuō)明。

（2）建立信息情報(bào)互通制度。檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)每月底要將上月立案、發(fā)案、破案、刑拘未報(bào)捕、批捕、不捕等數(shù)據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)相互進(jìn)行書(shū)面通報(bào)。偵監(jiān)部門(mén)對(duì)公安機(jī)關(guān)通報(bào)的情況進(jìn)行書(shū)面審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的及時(shí)予以糾正。另外，建立內(nèi)部監(jiān)督配合制度。檢察機(jī)關(guān)利用局域網(wǎng)、辦案系統(tǒng)等信息化工作平臺(tái)以及檢察官聯(lián)席會(huì)議，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信息互通共享，促進(jìn)偵監(jiān)與公訴、監(jiān)所、控申等部門(mén)工作的良性互動(dòng)，形成齊抓共管的大監(jiān)督格局，建立多渠道、多方位的信息網(wǎng)絡(luò)和工作聯(lián)席制度。

（3）建立會(huì)商協(xié)調(diào)制度。公、檢兩家每季度召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議,通報(bào)并商討本季度刑拘未報(bào)捕案件原因和處理情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，偵監(jiān)科要根據(jù)不同情況分別做出是否報(bào)捕、是否撤銷(xiāo)案件、是否重新立案的糾正意見(jiàn)。

（4）建立立案監(jiān)督案件和存疑不捕案件的定期反饋制度。公安機(jī)關(guān)怠于偵查或未在規(guī)定時(shí)間期限內(nèi)移送審查起訴的，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)發(fā)出《刑事案件催辦函》，公安機(jī)關(guān)接到催辦函后，應(yīng)當(dāng)書(shū)面反饋偵查進(jìn)展及下一步偵查工作安排等情況，避免案件立而不偵、久偵不結(jié)。

（5）建立案件跟蹤監(jiān)督制度。在全面掌握公安機(jī)關(guān)刑拘案件的基礎(chǔ)上，對(duì)公安機(jī)關(guān)變更為非羈押強(qiáng)制措施后待處理的案件，逐個(gè)建立臺(tái)賬，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)跟蹤，定期了解偵查情況，即使賬務(wù)偵查動(dòng)態(tài)，避免案件久拖不決，以保代刑。對(duì)重大疑難復(fù)雜案件，提前介入偵查，以使案件得到正確處理。

（三）通過(guò)立案監(jiān)督、書(shū)面糾正違法、通知撤案等有效措施確保偵查監(jiān)督實(shí)效

首先是對(duì)公安機(jī)關(guān)已撤銷(xiāo)的案件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)撤案而違法撤案的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)重新立案。其次是對(duì)刑拘后未報(bào)捕的案件中未撤銷(xiāo)案件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)不涉嫌犯罪的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出糾正違法通知書(shū)，要求公安機(jī)關(guān)及時(shí)作出撤案處理。三是對(duì)案件事實(shí)清楚的輕微刑事案件，公安機(jī)關(guān)采取刑拘措施后，久拖不決的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及時(shí)移訴。四是對(duì)公安機(jī)關(guān)適用、變更刑拘措施不當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)督促公安機(jī)關(guān)報(bào)捕。

（四）設(shè)立辦案一線派出檢察室

在辦案一線案件較多的派出所設(shè)立派駐檢察室或檢察官辦公室，主要是對(duì)所派駐的派出所的偵查活動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)督，包括刑拘未報(bào)捕案件的情況。要求公安機(jī)關(guān)將作出刑事拘留決定的案件,刑拘后3日以?xún)?nèi)以書(shū)面形式，將簡(jiǎn)要案情通知派駐檢察員,并將受案登記表、立案決定書(shū)、拘留證等相關(guān)法律文書(shū)交由派駐檢察員，由派駐檢察員對(duì)刑拘案件進(jìn)行全面審查，并作出是否需要報(bào)捕的檢察建議，同時(shí)對(duì)審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出糾正意見(jiàn)，從源頭上杜絕違法偵查活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)司法公正。