李 穎

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073

在全面依法治國(guó)的大背景下，司法體制改革也更注重權(quán)責(zé)對(duì)等，強(qiáng)調(diào)公檢法三部門的辦案責(zé)任。關(guān)于落實(shí)主審法官和主任檢察官的責(zé)任制已經(jīng)投入實(shí)踐之中，并取得初步成效。一般來(lái)說(shuō)，整個(gè)刑事訴訟程序包括立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行等五個(gè)基本環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著立案與偵查環(huán)節(jié)的大部分工作，在整個(gè)刑事訴訟中起著關(guān)鍵性的作用。因而完善偵查程序，提高偵查工作質(zhì)量，對(duì)于防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生至關(guān)重要，這就要求落實(shí)偵查程序中主辦偵查員的責(zé)任制。為此，公安改革的文件中明確指出對(duì)于主辦偵查員制度的探索，將這一制度從宏觀的指導(dǎo)層面推到制度構(gòu)建和試行的新階段。但是，相較于法院主審法官、檢察院主任檢察官辦案責(zé)任制的有效推行，公安機(jī)關(guān)起步較晚，目前也尚未出臺(tái)明確具體的實(shí)施措施。許多學(xué)者對(duì)于這一制度構(gòu)建都有其考量和設(shè)想，筆者就現(xiàn)有理論以及試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題提出對(duì)于主辦偵查員制度的思考。

一、主辦偵查員概念的提出

主辦偵查員并不是最近才出現(xiàn)，早在2000年以前就已經(jīng)存在這個(gè)概念，全國(guó)已有些地方開(kāi)始試行，例如：2000年廣州省白云區(qū)檢察院首次試行主辦偵查員辦案責(zé)任制，2007年7月12日，衡陽(yáng)市公安局1990民民警參加主辦偵查員資格考試。然主辦偵查員在全國(guó)未有統(tǒng)一的概念，各地試行結(jié)果參差不齊，在有些地方已經(jīng)名存實(shí)亡。2015年2月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的關(guān)于公安改革的綱領(lǐng)性文件《全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，提出要“探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”，為各地指明了方向。結(jié)合中央文件，可明白主辦偵查員是指從偵查人員中挑選出一批綜合素質(zhì)高、辦案能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)、具有領(lǐng)導(dǎo)能力的人來(lái)組織、指揮、引導(dǎo)其他偵查人員進(jìn)行偵查工作，對(duì)案件負(fù)主要責(zé)任的偵查人員。主辦偵查員目前只是具備一種“資格”和“身份”，而非一種職務(wù)分類或職務(wù)序列，區(qū)別于普通偵查人員，起指揮偵查工作的作用，在偵查工作中起主導(dǎo)作用，對(duì)查破案件起著關(guān)鍵作用。其制度的核心在于按照怎樣的條件與比例來(lái)遴選出主辦偵查員；如何分配權(quán)力，明確落實(shí)職責(zé)；如何考核監(jiān)督；如何獎(jiǎng)懲；如何進(jìn)行職務(wù)保障等。

二、主辦偵查員制度施行的必要性

主辦偵查員制度自提出至今，雖未出臺(tái)明確的規(guī)定，但各地基層公安機(jī)關(guān)出于辦案需要在試行該制度的過(guò)程中取得了較為顯著的效果。從理論上來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)制度的必要性在于：

(一)完善績(jī)效考核機(jī)制，提高辦案效率

在傳統(tǒng)的“四級(jí)審批”辦案制度下，兩名以上偵查員組成搭檔和小組參與偵查活動(dòng)，共同負(fù)責(zé)，得到共同的評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)利益，不利于體現(xiàn)多勞多得的績(jī)效考核原則，同時(shí)傳統(tǒng)的偵查員制度容易使得團(tuán)隊(duì)成員內(nèi)部相互推卸責(zé)任，互相依賴，而其評(píng)價(jià)機(jī)制也不予以區(qū)分。建立主辦偵查員制度有利于明確權(quán)責(zé)，體現(xiàn)更加公平高效的績(jī)效考核原則，其利益與工作責(zé)任和績(jī)效直接掛鉤，能夠促進(jìn)主辦偵查員提高自身素質(zhì)、更加負(fù)責(zé)，從而帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)更加高效的從事案件偵查工作。

(二)推動(dòng)公安改革，順應(yīng)司法改革

以審判為中心的司法體制改革使得公安機(jī)關(guān)失去了其原先在刑事案件中的主導(dǎo)與強(qiáng)勢(shì)地位，嚴(yán)格非法證據(jù)排除的趨勢(shì)也對(duì)公安機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量提出了更高的要求。主辦偵查員作為全面深化公安改革的探索措施，也是司法體制改革下的產(chǎn)物，司法改革強(qiáng)調(diào)對(duì)于辦案質(zhì)量的要求以及辦案責(zé)任的落實(shí)，而主辦偵查員制度正是這項(xiàng)改革措施在公安機(jī)關(guān)實(shí)務(wù)中的具體體現(xiàn)，因而它對(duì)于改革的落實(shí)具有不可忽略的意義。

(三)提升群眾滿意度，提高政府公信力

過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間，公安機(jī)關(guān)在刑事案件的偵辦方面飽受詬病，由于客觀上技術(shù)條件限制導(dǎo)致的證據(jù)難以收集以及偵查員主觀思想素質(zhì)上的落后，刑訊逼供一直存在。近年來(lái)一系列冤假錯(cuò)案啟動(dòng)再審程序，也說(shuō)明公安機(jī)關(guān)在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的辦案模式存在嚴(yán)重問(wèn)題。這種問(wèn)題也導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在民眾中的滿意度較低，公信力下降，不利于公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的開(kāi)展。在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，代表政府公權(quán)力，因而其辦案質(zhì)量的提高不僅關(guān)乎公安機(jī)關(guān)自身執(zhí)法公信力的提升，甚至關(guān)系到政府整體形象的提升。

三、建立健全主辦偵查員機(jī)制

主辦偵查員制度不僅僅是一個(gè)概念，其施行需要一系列配套制度，以形成較為完善的機(jī)制，更好地發(fā)揮在偵查中的作用。陜西省商洛市洛南縣公安局為試行主辦偵查員制度經(jīng)過(guò)充分調(diào)查分析、研究討論，制定出臺(tái)了《洛南縣公安局刑事案件主辦偵查員制度》《洛南縣公安局主辦偵查員聘任工作方案》和《刑事案件主辦偵查員積分量化考核辦法》從制度層面對(duì)主辦偵查員的職責(zé)、義務(wù)、職權(quán)、條件、構(gòu)成、聘任及管理、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、考核獎(jiǎng)懲及工作要求等，一一進(jìn)行了明確，規(guī)定十分詳細(xì)具體，具有較強(qiáng)的可操作性，為改革成功打下了良好的基礎(chǔ)。多數(shù)學(xué)者在相關(guān)研究中都強(qiáng)調(diào)了權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，這也是整個(gè)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。從洛南縣出臺(tái)的“一制度兩辦法”中我們可以看到，主辦偵查員制度在實(shí)務(wù)中需要配套制度加以保障。

(一)職能定位

在主辦偵查員提出之初，有學(xué)者將其等同為一項(xiàng)行政級(jí)別，顯然，這樣的定位在現(xiàn)在看來(lái)是不合理的。類似法院的員額制法官，被賦予辦案權(quán)限，在助理審判員和書(shū)記的輔助下對(duì)于具體案件進(jìn)行審理。主辦偵查員在公安機(jī)關(guān)中的定位也是如此，對(duì)于具體案件除了重大復(fù)雜以及某些偵查措施需要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)外，享有獨(dú)立的偵辦權(quán)限，打破現(xiàn)行層層審批的制度，提高辦案效率。

(二)選拔制度

從哪里選拔，如何選拔，選拔多少都是主辦偵查員制度面臨的問(wèn)題，一般認(rèn)為，主辦偵查員出自現(xiàn)行體制中的偵查員，通過(guò)統(tǒng)一素質(zhì)考試選拔，賦予資格和特定的辦案權(quán)限；選拔的標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)各地辦案實(shí)際需要以及客觀情況綜合決定，但是業(yè)務(wù)素質(zhì)和身體素質(zhì)都需要是標(biāo)準(zhǔn)之一；數(shù)量上，可以根據(jù)各地社會(huì)治安治理的情況結(jié)合刑事案件發(fā)案量確定人數(shù)進(jìn)行選拔。

(三)獎(jiǎng)懲制度

在促進(jìn)主辦偵查員工作積極性，提升工作質(zhì)量和效率方面，合理的獎(jiǎng)懲制度必不可少。首先在工資待遇方面，主辦偵查員的工資應(yīng)該略微提高，以與其承擔(dān)的工作任務(wù)和責(zé)任相匹配，獎(jiǎng)勵(lì)和福利方面，應(yīng)盡量照顧到主辦偵查員的工作強(qiáng)度給予一定的補(bǔ)貼，同時(shí)給予辦案效率和質(zhì)量突出的偵查員充分的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于偵查辦案質(zhì)量較差或者存在其他問(wèn)題的主辦偵查員可以采取一定的懲罰措施，對(duì)于不再適應(yīng)辦案要求的主辦偵查員，甚至可以取消其資格，以此提高主辦偵查員整體的素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

(四)終身責(zé)任制

主辦偵查員制度的設(shè)計(jì)很大原因在于落實(shí)辦案質(zhì)量終身責(zé)任制，對(duì)于刑事案件的偵辦，往往涉及犯罪嫌疑人的人身權(quán)利，因而對(duì)于偵查人員的權(quán)力約束必不可少，責(zé)任制的落實(shí)正是一項(xiàng)有效的措施。通過(guò)主辦偵查員制度的設(shè)立，一方面是限制偵查員權(quán)力的濫用，保障犯罪嫌疑人的各項(xiàng)權(quán)利，另一方面，通過(guò)終身負(fù)責(zé)制，一旦出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，能防止互相推諉，更有效查清案件事實(shí)。終身責(zé)任制是司法改革的趨勢(shì)，也是依法治國(guó)進(jìn)程中的必然要求，對(duì)于偵查過(guò)程中的責(zé)任落實(shí)在整個(gè)刑事訴訟程序中起著至關(guān)重要的作用。

主辦偵查員制度從理論上來(lái)說(shuō)符合法治的要求，對(duì)于落實(shí)辦案質(zhì)量終身責(zé)任制，提升偵查活動(dòng)的效率和規(guī)范性均有著積極的意義，其在基層實(shí)務(wù)中取得的成效也證明該制度具有實(shí)踐上的可行性。從目前的研究來(lái)看，主辦偵查員制度的施行具有必要性，能夠順應(yīng)司法體制改革對(duì)于公安機(jī)關(guān)落實(shí)責(zé)任制的要求。另外，相關(guān)配套制度的完善對(duì)于其能否實(shí)現(xiàn)制度改革的預(yù)期效果起著關(guān)鍵性的作用，而把握權(quán)、責(zé)、利三者之間的平衡是實(shí)務(wù)中的重點(diǎn)，唯有如此，才能保障主辦偵查員制度的長(zhǎng)久運(yùn)行。