吳晨露

（450000 鄭州大學 河南 鄭州）

堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是國家歷史新時期的任務(wù)；加快生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國則是時代發(fā)展的必然要求。扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護已成為我國新時期發(fā)展的兩大短板。面對如此嚴峻的情形，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提到，要把生態(tài)保護放在扶貧開發(fā)的優(yōu)先位置，堅持保護生態(tài)，實現(xiàn)綠色發(fā)展。與此同時，國家法律也肯定了生態(tài)扶貧的合理性?！吨腥A人民共和國憲法》第33條第3款規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)。從人權(quán)條約來看，享有良好的環(huán)境是公民不可剝奪的基本人權(quán)。人人享有追求美好環(huán)境，保護自身生命健康的權(quán)利。除此之外，生存權(quán)也是公民的一項基本人權(quán)，國家有義務(wù)保障公民的基本溫飽問題。而生態(tài)扶貧正是這樣一條發(fā)展生態(tài)與扶助貧困戶兩手抓的雙贏道路，它實現(xiàn)了對公民環(huán)境權(quán)和生存權(quán)的雙重保障。從這個層面上看，生態(tài)扶貧是既服從了法律的要求，又順應(yīng)了時代的發(fā)展。推行生態(tài)扶貧，對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建設(shè)小康社會具有重大現(xiàn)實意義。

一、生態(tài)扶貧的基本內(nèi)涵

生態(tài)扶貧是綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展理念在扶貧開發(fā)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是中國特色扶貧道路的核心內(nèi)容，兼顧了環(huán)境保護和精準脫貧的雙重優(yōu)勢。

生態(tài)扶貧堅持以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)思想。綠色發(fā)展是中共十八屆五中全會確定的發(fā)展理念之一，是打好精準脫貧、污染防治攻堅戰(zhàn)的基本保障。事實上，自聯(lián)合國開發(fā)署發(fā)表《2002年中國人類發(fā)展報告：綠色發(fā)展，必選之路》以來，我國便開始逐步推進綠色發(fā)展進程，使綠色發(fā)展實現(xiàn)了從理念到行動的變化。在此過程中，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。一方面，生態(tài)文明理念是綠色發(fā)展的精神內(nèi)涵；另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的推進更是綠色發(fā)展的具體表現(xiàn)。而中共十九大也再一次強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，要求堅持人與自然和諧共生。在此背景下，中國政府不僅實施了主體功能區(qū)規(guī)劃，構(gòu)建了“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，還確立了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并駕齊驅(qū)的綠色發(fā)展新模式。綠水青山就是金山銀山。只有實行嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，貫徹科學的綠色發(fā)展方式，扶貧工作才能結(jié)合當?shù)貙嶋H，使貧困人口從生態(tài)建設(shè)和修復(fù)中得到更多優(yōu)惠。

生態(tài)扶貧堅持以當?shù)靥厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)為依托。為擺脫傳統(tǒng)的“輸血式”運行模式，扶貧須依靠當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)從扶貧到脫貧的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。而因地制宜則是生態(tài)扶貧的必然要求。以寧夏地區(qū)為例。在水資源缺乏的脆弱生態(tài)環(huán)境中，寧夏地區(qū)的居民根據(jù)特定區(qū)域的特定自然條件，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整，如在寧夏北部黃河灌溉區(qū)大量開采日照及熱量，并根據(jù)當?shù)亟邓?guī)律建設(shè)了節(jié)水設(shè)施，為遭受干旱影響的作物創(chuàng)造了有利條件，推行了高效的設(shè)施農(nóng)業(yè)。充分發(fā)揮了當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)優(yōu)勢，創(chuàng)造并發(fā)展了地方特色產(chǎn)業(yè)。

生態(tài)扶貧堅持以政府政策和法律制度為保障。根據(jù)千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告和中國西部綜合生態(tài)系統(tǒng)評估報告記載，中國的政府政策是導(dǎo)致土地利用、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和扶貧格局變化的主要驅(qū)動力量。與此同時，相關(guān)法律制度的構(gòu)建以及運用更是使其保持生命力的關(guān)鍵所在。目前，我國尚未出臺具體的生態(tài)扶貧法律法規(guī)，但是國務(wù)院頒布了一系列有關(guān)發(fā)展和環(huán)境保護的規(guī)定，其中包括基本農(nóng)田保護條例、退耕還林條例、自然保護區(qū)條例等，并且推動了生態(tài)補償?shù)壬鷳B(tài)扶貧制度的建立。綜合而言，這些法律法規(guī)均強調(diào)了環(huán)境利益與公民利益的協(xié)調(diào)。要求公民遵守法律保護環(huán)境，并對公民由于保護環(huán)境而損失的利益進行了補償。進而在法律層面上保障了人與自然的和諧相處。

綜上所述，本文將從生態(tài)扶貧的基本指導(dǎo)思想、經(jīng)濟基礎(chǔ)、保障制度以及目的四個方面來綜合闡述有關(guān)生態(tài)扶貧的法律定義。本文認為，生態(tài)扶貧是指以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，依托當?shù)靥厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，并以政府政策和制度創(chuàng)新為保障，以規(guī)范性法律為后盾，旨在保護和改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展，是一種將生態(tài)保護和扶貧開發(fā)有機結(jié)合的新型可持續(xù)扶貧模式。

二、生態(tài)扶貧的實現(xiàn)路徑及相關(guān)問題

造成貧困的原因是復(fù)雜的，這是自然資源和政府政策等多種因素共同作用下的結(jié)果。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦消息，截至2017年，中國貧困人口仍有4000多萬，貧困現(xiàn)狀嚴峻。而在國家《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》新確定的十四個集中連片貧困地區(qū)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中10個位于山區(qū)，1個位于石漠化區(qū)，余下3個也均屬生態(tài)脆弱區(qū)。由此可推斷，我國貧困人口當前主要分布在生態(tài)環(huán)境惡劣、地理位置偏遠的地區(qū)。這就使得我國生態(tài)建設(shè)與脫貧工作存在著高度的地區(qū)重合。與此同時，國家政策也影響著地區(qū)的貧困情況。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》顯示，多個集中連片貧困地區(qū)被列為了國家重點生態(tài)功能區(qū)，成為了國家重點保護和禁止開發(fā)區(qū)域，承擔著其作為生態(tài)安全屏障的義務(wù)。這些地區(qū)為了維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，喪失了眾多發(fā)展機會。以三江源生態(tài)功能區(qū)為例，國家對其實行了封育草原、涵養(yǎng)水源的發(fā)展規(guī)劃。當耕地、草場被限制開發(fā)，農(nóng)牧民便失去了賴以為生的生存基礎(chǔ)，生活來源便沒了保障，成為綠色貧困人口。另外，這些地區(qū)的排污指標、資源開采量都是嚴格受限制的，因此在一定程度上也是限制了當?shù)毓I(yè)發(fā)展。長此以往，該地的經(jīng)濟便嚴重受創(chuàng)，成為貧困地區(qū)。

20世紀70年代末實行改革開放以來，中國政府便在全國范圍內(nèi)實施了以解決農(nóng)村貧困地區(qū)人口溫飽問題為目標的大規(guī)模扶貧開發(fā)。至2017年，我國已有6800萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困率從10.2%下降到了3.1%。在此過程中，中國的扶貧開發(fā)經(jīng)歷了從“輸血式”到“造血式”，從粗放扶貧到精準扶貧的過程。而生態(tài)扶貧作為精準扶貧的具體方式之一，在扶貧工作中起著重要作用。

（一）傳統(tǒng)扶貧模式

中國的傳統(tǒng)扶貧是一種外源性、輸血式的模式。囿于中國實際，1949年至今，我國的反貧困戰(zhàn)略重點一直在于解決貧困人口的基本生計問題，盡管在理論上早就提出系統(tǒng)的解決貧困問題，但在具體減貧策略上，仍然是以經(jīng)濟為導(dǎo)向，重點解決貧困人口的收入問題，沒有重視相關(guān)治理問題。自精準扶貧以來，面對“五級書記抓扶貧”的壓力，甚至有個別地區(qū)出現(xiàn)了精準送錢、送物、送工程的現(xiàn)象。這導(dǎo)致了群眾依賴心理強，產(chǎn)生“扶貧依賴癥”，扶貧養(yǎng)懶漢現(xiàn)象日益突出。除此之外，傳統(tǒng)扶貧模式在扶持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的過程中，往往忽視環(huán)境效益，僅通過粗放的發(fā)展模式與掠奪性資源開發(fā)方式來實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟的短暫性快速發(fā)展。而這極易破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，使地區(qū)落入“貧困陷阱”。這種傳統(tǒng)的扶貧模式未從大局考慮，不能適應(yīng)我國新時期的發(fā)展。因此，在總結(jié)我國扶貧經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，生態(tài)扶貧模式便應(yīng)運而生。

（二）生態(tài)扶貧模式

1.地區(qū)生態(tài)扶貧實踐現(xiàn)狀

生態(tài)扶貧是中國特色扶貧模式，是五大發(fā)展理念的體現(xiàn)和應(yīng)用。目前已在我國的實踐中取得巨大成效。

在資源富集區(qū)，堅持了生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化耦合扶貧。例如甘肅隴南依托當?shù)靥厣r(nóng)副產(chǎn)品進行扶貧建設(shè)，并通過電商使農(nóng)產(chǎn)品變成了商品，切實提高了當?shù)厥杖搿３酥?，生態(tài)補償也是資源富集型貧困地區(qū)發(fā)展的重要支撐。《2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付方法》第三條規(guī)定，對開展生態(tài)文明示范工程試點的市、縣給予工作經(jīng)費補助，對生態(tài)環(huán)境保護較好的地區(qū)給予獎勵性補助。而在實踐中，西藏5年落實254億多元生態(tài)補償資金，保護了高原環(huán)境。

在生態(tài)退化性貧困區(qū)，推進了生態(tài)恢復(fù)工程，實行了生態(tài)移民并落實了生態(tài)補償制度。根據(jù)國務(wù)院消息，2017年我國異地扶貧搬遷人數(shù)達到了830多萬，生態(tài)環(huán)境狀況也在逐步好轉(zhuǎn)。其中寧夏地區(qū)的“十二五”移民土地整治工程，經(jīng)過6年建設(shè)，實現(xiàn)了16.93萬移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標。

2.生態(tài)扶貧過程中存在的問題

（1）在產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，易導(dǎo)致資源開發(fā)不合理問題。當過于注重建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)時，資源無法得到有效利用。例如，國家政府在2000年頒布了禁令，嚴格禁止在長江和黃河上游地區(qū)進行商業(yè)伐木，全國商業(yè)原材總產(chǎn)量因此減少了2000萬立方米。人們沒有足夠時間去深究如何才能緩解禁止伐木給生態(tài)受益者帶來的社會經(jīng)濟影響，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村收入遭受重創(chuàng)，甚至有些村莊重新過上貧困的生活。而當過于重視產(chǎn)業(yè)開發(fā)時，又容易造成資源的過度利用。

（2）在生態(tài)移民方面，易發(fā)生移民回遷、居民滿意度低等問題。目前生態(tài)移民機制中以異地移民為主，移民社會流動性強。但由于搬遷地址規(guī)劃缺乏合理性、搬遷農(nóng)戶住房建設(shè)不能滿足群眾生活需要、遷入?yún)^(qū)就業(yè)難等原因，造成了居民的滿意度低，不能適應(yīng)遷入?yún)^(qū)生活，往往會產(chǎn)生移民回遷的現(xiàn)象。

（3）在生態(tài)補償方面，易發(fā)生生態(tài)補貼腐敗、來源不合理等問題。由于我國《環(huán)境保護法》并未明確政府在環(huán)境保護中的職責，導(dǎo)致了現(xiàn)實中缺乏統(tǒng)一的環(huán)境管理和監(jiān)督機關(guān)。因此，我國目前生態(tài)補償資金的使用和分發(fā)缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)化，缺乏有效監(jiān)督。實踐中，國家所投入的巨額生態(tài)補償資金成為了部門漁利的重要途徑，尤其是一些經(jīng)濟較落后的地區(qū)，生態(tài)補償金基本上已經(jīng)演變?yōu)榱烁鞑块T職工工資和日常運行開支的主要資金渠道。除此之外，生態(tài)補償具體方法也未出臺，存在著立法空白，無法滿足社會發(fā)展需要。最后，補償標準、補償資金來源不合理，忽視了市場作用。目前，我國生態(tài)補償方式主要是通過政府間的財政支付轉(zhuǎn)移、財政補貼、行政管制等手段實施的，市場補償在生態(tài)補償中所占的比重很小。容易出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。

三、生態(tài)扶貧法律保障制度構(gòu)想

我國實行依法治國的基本方略，法律政策是生態(tài)扶貧工作推進的基本保障。作為民主政治的重要一環(huán)，構(gòu)建完善的生態(tài)扶貧法律保障體系是當前建設(shè)全面小康社會的關(guān)鍵。

在參考借鑒多省扶貧條例的基礎(chǔ)上（貴州省、湖北省等），筆者結(jié)合了相關(guān)生態(tài)扶貧的實踐經(jīng)驗，對于生態(tài)扶貧法律保障制度的設(shè)計，建議如下：

（一）政府保障制度

國家政策的支持是貧困地區(qū)脫貧最基本的保障。我國是人民民主專政的國家，實現(xiàn)民主集中制。這意味著國家的權(quán)利來自于人民，政府需要對人民負責。政府有保障公民基本生活，維護公民基本權(quán)利的義務(wù)和職責。而中國政府也在相關(guān)法律中對公民的生存權(quán)、環(huán)境權(quán)等人權(quán)的維護進行了承諾?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“國家尊重和保護人權(quán)?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第4條規(guī)定：“保護環(huán)境是國家的基本國策。”這意味著政府對人民負責，已將扶貧和環(huán)境保護納入工作范圍。

筆者建議由國務(wù)院扶貧辦主管全國生態(tài)扶貧工作，各級人民政府扶貧開發(fā)行政主管部門分級管理。建立健全生態(tài)扶貧開發(fā)協(xié)調(diào)機制，下設(shè)環(huán)境資源管理組織機構(gòu)，對各種影響環(huán)境資源的產(chǎn)業(yè)開發(fā)行為進行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督。并在各貧困區(qū)域設(shè)立生態(tài)扶貧專項小組，具體落實各項制度。

1.推動制定相關(guān)政策及法規(guī)

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實際，提交全國人大制定《中華人民共和國生態(tài)扶貧法》。通過法律的規(guī)范，來落實國家脫貧攻堅規(guī)劃，規(guī)范貧困區(qū)生態(tài)扶貧工作，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境共同發(fā)展，從而提高區(qū)域人口生活水平，最終促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（1）明確生態(tài)扶貧的對象。在貧困群眾認定上應(yīng)堅持客觀公正、程序規(guī)范、民主評議、嚴格評估、社會認可的原則。扶貧對象要精準識別，綜合考慮人均收入、消費支出、負貸情況等。其中，生態(tài)扶貧的對象和區(qū)域為按照國家現(xiàn)行標準識別、認定的貧困戶、貧困村和扶貧開發(fā)工作重點縣以及連片特殊困難地區(qū)。同時，各級人民政府可以根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平，按照不低于國家標準線，制定本轄區(qū)內(nèi)貧困戶、貧困村和扶貧開發(fā)工作重點縣的扶貧標準，并報國務(wù)院備案。

（2）推進生態(tài)移民制度。首先，應(yīng)嚴格生態(tài)移民的條件和標準。鼓勵和引導(dǎo)居住在深山、石山、高寒、石漠化、地方病多發(fā)地區(qū)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或者禁止開發(fā)地區(qū)的貧困戶易地扶貧搬遷，改善生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。第二，應(yīng)擴大民主參與，合理、科學確定安置方式和安置點。第三，應(yīng)強調(diào)因地制宜，聽取群眾意見，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上推進安置點住房建設(shè)。第四，應(yīng)加大財政支持力度，完善遷入?yún)^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）落實生態(tài)補償制度?！吨腥A人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予征用?！边@就肯定了國家在公共利益需要的時候，對私人利益進行補償?shù)脑瓌t。首先，生態(tài)環(huán)境保護資金優(yōu)先向貧困地區(qū)傾斜，生態(tài)公益性崗位優(yōu)先安排由勞動能力的貧困群眾。其次，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，補償政策性貧困人口的發(fā)展機會成本。第三，在各貧困區(qū)成立生態(tài)效益評價組，由各小組結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定相應(yīng)的補償標準。第四，充分發(fā)揮政府和市場的互補作用，建立政府主導(dǎo)、市場推進、社會參與的生態(tài)補償機制。最后，應(yīng)加強對生態(tài)補償資金的監(jiān)督管理，杜絕貪污腐敗。

（4）實行生態(tài)扶貧建檔立卡制度。引導(dǎo)貧困群眾建檔立卡，建立健全扶貧對象精準識別機制，逐戶逐人查明貧困原因以及貧困情況；搭建完善生態(tài)扶貧大數(shù)據(jù)平臺，對貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶跟蹤監(jiān)測，實行動態(tài)管理。

2.制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

堅持開發(fā)式扶貧、精準扶貧、綠色扶貧，縣級以上人民政府應(yīng)當按照主體功能定位，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、綠色發(fā)展、持續(xù)進步的原則，制定區(qū)域生態(tài)扶貧開發(fā)規(guī)劃。并結(jié)合環(huán)境影響評價制度，調(diào)整完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策，形成合理的產(chǎn)業(yè)開發(fā)結(jié)構(gòu)。

3.加強財政資金扶持力度

政府應(yīng)加大財政扶貧投入力度，發(fā)揮政府投入在扶貧工作中的主導(dǎo)作用。積極開辟扶貧開發(fā)的新渠道，提供專項扶貧產(chǎn)業(yè)貸款資金，利用經(jīng)濟激勵制度，刺激貧困地區(qū)脫貧。

（1）在生態(tài)扶貧資金種類上，主要分為財政專項扶貧資金、社會捐贈資金、信貸扶貧資金、社會捐贈資金、定點扶貧及對口幫扶資金以及其他資金。

（2）在資金管理原則上，應(yīng)堅持整合資源、集中使用、統(tǒng)一規(guī)劃、嚴格審批、生態(tài)至上兼顧經(jīng)濟效益的原則。全部由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一安排使用，由同級扶貧開發(fā)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)具體負責，組織各有關(guān)部門規(guī)劃和實施項目，并督促各項資金及時、足額到位。各級財政部門應(yīng)設(shè)立財政專項扶貧資金專戶；扶貧項目建設(shè)單位應(yīng)設(shè)立財政扶貧資金專賬。并采用誰使用誰報賬的原則，扶貧專項小組負責支出審核，財政部門負責復(fù)核審核，以鄉(xiāng)級報賬為主。財政扶貧資金實行專戶管理，?？顚Ｓ?、國庫支付、項目直達。任何單位和個人不得截留、擠占、挪用、套?。徽斦块T、扶貧工作管理部門依法對生態(tài)扶貧使用資金進行監(jiān)督和管理。審計部門依法對資金分配、使用情況進行審計監(jiān)督。扶貧項目主管部門應(yīng)將使用情況向大眾公示，接受社會監(jiān)督和咨詢，保證資金使用的合法性、合理性。

4.動員社會各方面力量參與生態(tài)扶貧

在開發(fā)體制上，遵循政府主導(dǎo)、社會參與、多元投入、群眾主體的原則。

（1）鼓勵支持企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和個人到貧困地區(qū)參與經(jīng)濟建設(shè)，興辦教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)。地方各級政府和有關(guān)部門要提供信息服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建設(shè)充滿活力的社會群眾參與扶貧機制。

（2）鼓勵開展生態(tài)扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作，借鑒他國成功經(jīng)驗，引進境外資金，努力實現(xiàn)扶貧與環(huán)境保護雙贏。生態(tài)扶貧這種新型模式在世界多國都已有了實踐性成果，為我國的生態(tài)扶貧發(fā)展提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗。例如世界銀行在生態(tài)扶貧領(lǐng)域通過科學而全面的項目設(shè)計，堅持將林業(yè)發(fā)展、能力建設(shè)以及科技支撐等作為生態(tài)扶貧項目的重要部分，使扶貧工作取得了顯著成績。

（3）縣級以上人民政府應(yīng)當對在生態(tài)扶貧工作中有突出表現(xiàn)的單位和個人，給予表彰和獎勵，使其政治上有榮譽、事業(yè)上有發(fā)展、社會上受尊重。對貢獻突出的企業(yè)、社會組織和各界人士，在尊重其意愿前提下可給予項目冠名、減免稅收等多項激勵措施。

（二）產(chǎn)業(yè)開發(fā)制度

《中國21世紀議程》也指出“環(huán)境問題主要是由于人類經(jīng)濟活動中對發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系處置失當造成的。因此，除了采取行政的、法律的措施外，還需要采取經(jīng)濟手段來解決環(huán)境問題?！庇纱丝芍?，環(huán)境與經(jīng)濟是密不可分，相互作用的。事實上，在生態(tài)扶貧過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著相當重要的作用。生態(tài)產(chǎn)業(yè)不僅能改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，更是貧困戶生活水平提高的基礎(chǔ)和源泉。

在區(qū)域生態(tài)扶貧項目上，主要包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧項目、生態(tài)建設(shè)扶貧項目、生態(tài)扶貧對象能力培訓(xùn)項目以及其他項目。

1.生態(tài)建設(shè)項目為主，培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)

生態(tài)扶貧的發(fā)展基礎(chǔ)是區(qū)域內(nèi)的良好生態(tài)環(huán)境?！稇椃ā返?6條明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！蔽覈斍耙呀?jīng)在中部和西部地區(qū)施行生態(tài)建設(shè)計劃，主要包括：農(nóng)業(yè)部退牧還草工程、農(nóng)業(yè)生物質(zhì)綜合利用工程；國家環(huán)?？偩稚鷳B(tài)補償試點工程、中國三北防護林工程；國家林業(yè)局退耕還草工程、天然防護林工程等。這些生態(tài)工程都大大推進了中國中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，起到了良好的扶貧效果。

因此，生態(tài)扶貧要始終堅持將綠色發(fā)展放在首位，建設(shè)生態(tài)工程，提高貧困人口參與度和受益水平。除此之外，對于因政府政策造成的綠色貧困人口，應(yīng)合理應(yīng)用經(jīng)濟激勵機制，給予生態(tài)補償。《中華人民共和國水土保持法》第三十五條規(guī)定：“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補助糧食、種苗造林補助費。具體補助標準和補助年限按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！崩?，在西部大開發(fā)過程中，政府非常重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推行了退耕還林、退牧還草等政策。在此過程中，為了使農(nóng)牧民減少對森林、草場的開發(fā)，政府便采用了以糧代賑的補貼手段。

2.發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)

《中共中央關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中指出，扶貧開發(fā)的基本原則之一是“堅持因地制宜，創(chuàng)新體制機制?！迸嘤厣a(chǎn)業(yè)是貧困區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動力和促進低收入居民增收的重要途徑。

生態(tài)扶貧應(yīng)從大局入手，堅持經(jīng)濟法的效益原則，衡量各方面利益，合理規(guī)劃貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為一項系統(tǒng)的工程，為提高其經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，需要許多要件的配合。其中，包括生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)的立法和實施工作。具體來說，一方面要通過建立和完善區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵制度，調(diào)動企業(yè)的主動性和積極性，為區(qū)域發(fā)展提供支持和動力；另一方面，要通過建立宏觀調(diào)控法律體系，明確生態(tài)產(chǎn)業(yè)準入規(guī)則，嚴禁過度的資源利用和環(huán)境破壞，使市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動符合區(qū)域發(fā)展需要。與此同時，還應(yīng)創(chuàng)新扶貧開發(fā)的路徑，結(jié)合當?shù)靥赜匈Y源，制定地方性生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃法規(guī)。例如，在沙漠化地區(qū)，政府可以通過補貼、給予一定年限的產(chǎn)權(quán)等方式來激勵私人主體投資沙漠綠化，發(fā)展沙漠旅游業(yè)等。

3.生態(tài)扶貧項目的管理

（1）生態(tài)項目開發(fā)應(yīng)嚴格符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，遵守法律法規(guī)，在合法的基礎(chǔ)上進行開發(fā)。政府要強化自身的宏觀調(diào)控功能，提高企業(yè)污染排放標準，并制定合理的市場準入條件。而新建生態(tài)扶貧項目必須符合國家規(guī)定的準入條件和污染排放標準。

（2）各區(qū)域生態(tài)扶貧專項小組應(yīng)按照職權(quán)，以綠色發(fā)展為衡量標準，以民眾意見為基礎(chǔ)，分級分類審批扶貧項目?？h級生態(tài)扶貧項目主管部門審批批準的扶貧項目，應(yīng)報省級生態(tài)扶貧主管部門備案。

（3）建立生態(tài)扶貧項目信息化管理系統(tǒng)，依托大數(shù)據(jù)平臺，對扶貧項目立項、審批、實施、驗收、監(jiān)督、評估等進行全過程精準管理。扶貧項目應(yīng)當按照批準的實施方案組織實施，任何單位和個人都不得擅自變更。若未經(jīng)申請擅自變更的，可責令停止項目開發(fā)并處以罰金；若確需變更項目實施方案的，應(yīng)報原審批單位同意。

（三）能力建設(shè)制度

中共十九大指出，“堅持大扶貧格局，要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合?！必毨У貐^(qū)人口可持續(xù)生計能力提高是脫貧致富的關(guān)鍵，也是生態(tài)扶貧的最終目的所在。因此，需要大力加強教育和職業(yè)技能培養(yǎng)，宣傳培育生態(tài)扶貧理念，從而提高貧困人口自強意識。

1.落實義務(wù)教育

國家教育經(jīng)費應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜。必須推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，在貧困地區(qū)切實推進九年義務(wù)教育，普及高中階段教育，提高居民文化素養(yǎng)。

2.提供職業(yè)培訓(xùn)

就業(yè)是最大的民生，也是區(qū)域居民脫貧的根本途徑。應(yīng)建立具有專業(yè)特色的職業(yè)教育學校，大規(guī)模開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。同時，政府還應(yīng)提供全方位的公共就業(yè)服務(wù)，給予貧困地區(qū)高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等政策性創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠，促進其多渠道就業(yè)。

3.培育生態(tài)文明理念

由于受教育水平和文化素養(yǎng)的限制，貧困地區(qū)的人民往往缺乏生態(tài)文明意識，經(jīng)濟開發(fā)方式粗放，因此極易陷入“貧困陷阱”。對此，政府應(yīng)加強對生態(tài)文明的宣傳，通過政策性文件或是重要講話講座等闡明生態(tài)建設(shè)的重要性，并強調(diào)生態(tài)破壞與貧困之間的關(guān)系，確認生態(tài)文明建設(shè)的最終目的是為了脫貧。另外，還可將節(jié)約資源、杜絕污染等環(huán)保理念編入學生教材，從小培育青少年的生態(tài)文明意識，使生態(tài)文明深入人心。

（四）監(jiān)督保障制度

縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會報告本區(qū)域生態(tài)扶貧開發(fā)情況。

1.形成政府部門、社會公眾、企業(yè)團體共同作用的監(jiān)督保障體系

《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，“一切單位與個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！笨h級以上扶貧開發(fā)、財政、審計、監(jiān)察等有關(guān)部門應(yīng)當定期對扶貧資金、項目進行審計和監(jiān)督檢查；任何單位和個人有權(quán)對扶貧工作中的違紀、違法、違規(guī)行為和相關(guān)人員的不作為、亂作為進行舉報。有關(guān)單位應(yīng)當及時進行調(diào)查核實，并依法、依規(guī)予以處理；鼓勵新聞媒體跟蹤報道生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)情況、扶貧資金分配、使用情況等。保證生態(tài)扶貧工作的公正性、有效性、合法性。

2.建立健全扶貧開發(fā)重大決策機制

生態(tài)扶貧是一項跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的綜合性活動，需要征求社會各方面的意見，汲取多方面的有益經(jīng)驗。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出：“對涉及公共環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公共意見，強化社會監(jiān)督?！币虼吮仨毥M織專家評議、舉行聽證會等，保障生態(tài)扶貧決策的正確性。

3.建立健全扶貧成效考核機制

將生態(tài)扶貧績效納入黨委、政府的目標管理考核方案中，作為財政專項資金分配以及政府相關(guān)部門主要負責人工作考核評價的重要依據(jù)。定期進行通報并兌現(xiàn)最初的獎懲規(guī)定，通過對生態(tài)扶貧績效結(jié)果的考評，充分發(fā)揮該機制對生態(tài)扶貧工作的督促、監(jiān)管職責。

4.建立健全生態(tài)扶貧開發(fā)監(jiān)測統(tǒng)計體系

完善監(jiān)測統(tǒng)計制度，加強動態(tài)監(jiān)測評估，實行信息化管理。

5.建立健全環(huán)境影響評價制度

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第3條明確規(guī)定，“在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當依照本法進行環(huán)境影響評價?！币虼吮仨毠_、公正、公平地綜合考慮規(guī)劃或者建設(shè)項目實施后對各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，并通過利益衡量確定發(fā)展規(guī)劃。

（五）法律責任

要明確生態(tài)扶貧過程中違反法律規(guī)定而須承擔的法律后果，嚴格執(zhí)法，使有法可依、違法必究。

（1）采取弄虛作假手段騙取生態(tài)扶貧開發(fā)優(yōu)惠待遇的，由有關(guān)部門取消其優(yōu)惠待遇;獲得經(jīng)濟利益的，依法予以追回；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

（2）不按照規(guī)定落實扶貧優(yōu)惠政策或者待遇的，依法追究相關(guān)部門及直接主管人員的責任，給予行政處分。

（3）虛報、冒領(lǐng)、套取、截留、擠占、挪用生態(tài)扶貧開發(fā)資金、設(shè)施的，尚不構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

（4）承擔農(nóng)村扶貧開發(fā)工作任務(wù)的單位和個人不履行職責，未在規(guī)定時限完成農(nóng)村扶貧開發(fā)任務(wù)，造成不良影響的，由上級人民政府扶貧開發(fā)主管部門予以批評，責令限期完成，并依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責任人員的責任；影響重大構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

（5）國家工作人員在生態(tài)扶貧工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、貪污瀆職的，給予行政處分；干擾、阻礙對扶貧工作的監(jiān)督檢查或者弄虛作假、隱瞞事實真相的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。違反本條例規(guī)定的其他違法行為，有關(guān)法律、法規(guī)有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定。

總而言之，生態(tài)扶貧是一條發(fā)展生態(tài)與扶助貧困戶兩手抓的道路，是中國特色扶貧道路的核心，也是全面實現(xiàn)小康社會的必經(jīng)之路。我們應(yīng)順應(yīng)時勢，抓緊時機進行生態(tài)扶貧法律保障制度的研究，通過制度性的力量來推動社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，早日建成全面小康社會！

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