吳露露 孫相宜 賀 婕

（210095 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文院 江蘇 南京）

進城務(wù)工人員流動子女受教育問題歷久彌新。進城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)保護的問題涉及到社會、教育、法律等多個領(lǐng)域。他們的受教育問題以其居高的比例打破個人家庭的界限進一步影響國家的發(fā)展和社會的和諧，亟待解決?，F(xiàn)如今，全國各地較大省市對此問題的政策應(yīng)對進入了一個新的階段，戶籍改革以及兩大新政策即異地高考與積分入戶政策實施后，受教育問題有所好轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為在滿足一定的條件下，一部分隨遷子女可以在流入地上學(xué)且能升學(xué)參加中考以及高考，這是自十八大習(xí)書記強調(diào)持續(xù)關(guān)注解決三農(nóng)問題以來的有效成果體現(xiàn)。同時，新政策的不成熟以及不足之處也應(yīng)當(dāng)被關(guān)注。

一、受教育權(quán)仍面臨被侵害的窘境

（一）平等性未得到保障

受教育權(quán)是個多內(nèi)涵、多角度的權(quán)利，從能夠接受教育到平等的享受教育。

首先教育起點不公平，雖然國家規(guī)定要以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，確保隨遷子女能夠平等接受義務(wù)教育，但在具體實行的過程中，市區(qū)公立學(xué)校往往借各種理由規(guī)避責(zé)任，因此，農(nóng)民工不得不退而求其次選擇專門的農(nóng)民工子弟小學(xué)。顯然，這些農(nóng)民工子弟小學(xué)多位于城郊，生源多與教育資源短缺的矛盾突出。與市區(qū)的教育資源必然存在差別。同時，外來的農(nóng)民工子女在本地上學(xué)，本地政府需支出本地資源，而教育資源有限，流入地政府往往考慮自身利益，規(guī)避政策，直接導(dǎo)致了初始教育資源分配不公。

而在教育的過程仍是不公平的，根據(jù)區(qū)域劃分農(nóng)民工子弟小學(xué)與本戶籍子女學(xué)校進行分割教育的整個過程都是顯然不公平的。不僅造成孩子們社會區(qū)隔，更加會造成教育結(jié)果的直接不公平。據(jù)杭州市某職高教師提供的數(shù)據(jù)，一部分隨遷子女在初三就進入了直升班，放棄或被放棄了進普通高中就讀的機會。由此看來，隨遷子女雖行使了接受義務(wù)教育的權(quán)利，但卻失去了教育本質(zhì)的追求。

（二）積分入戶和異地高考政策變相設(shè)置門檻

隨著戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元分立格局被打破，積分落戶政策使得進城務(wù)工人員獲得城市戶籍資格成為可能，異地高考制度也為隨遷子女能夠連貫升學(xué)提供了機會，但就目前各大省市發(fā)布的具體細則來看，反響不夠理想。

首先，對于積分入戶政策，分數(shù)由基礎(chǔ)分、附加分和扣減分組成，各大省市實施的積分細則大致包含年齡、學(xué)歷水平、技能水平、社會保險等內(nèi)容。然而進城務(wù)工人員普遍文化水平較低，不具備科研能力，對于工作漂泊不定的農(nóng)民工來說，社會保險也是一大難題。這就導(dǎo)致政策在實際實施過程中存在門檻過高，排斥低端人群的弊端，實際仍是不公平的。

其次，異地高考政策，除部分城市如杭州可全面開放對隨遷子女的普通高考招生外，很多大城市均只提供了高等職業(yè)學(xué)校招生考試的機會。更多的情況是隨遷子女被迫中斷連續(xù)的學(xué)業(yè)，回原戶籍再次接受不同的教育，嚴重影響其接受的教學(xué)質(zhì)量。

二、隨遷子女受教育權(quán)遭侵害的法律原因

（一）法律體系尚未健全

經(jīng)過20多年的努力，我國初步形成了以“憲法為基礎(chǔ)、以教育法為核心、以教育規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章為主體”的中國特色社會主義教育法律體系。[1]但和其他世界教育比較發(fā)達的國家相比略顯不足，我國關(guān)于這方面受教育權(quán)的法律體系主要由教育法律法規(guī)和教育政策組成，但法律未成體系，體現(xiàn)為：一方面是，現(xiàn)存教育法規(guī)滯后，不適應(yīng)形勢變化。我國已有的保障受教育權(quán)的法律法規(guī)大多是20世紀90年代前后制定的，但在那時我國進城務(wù)工人員隨遷子女的教育問題還未凸顯。[2]自2006年以后，《義務(wù)教育法》進行一系列修訂，籠統(tǒng)地規(guī)定流入地政府要為隨遷兒童少年在流入地就學(xué)提供平等的受教育條件。但一個原則性規(guī)定對于復(fù)雜的隨遷子女就學(xué)問題作用甚微。二是教育法律法規(guī)和政策的規(guī)定過于原則抽象，可操作性差。《義務(wù)教育法》中雖規(guī)定了“適齡兒童必須接受九年制義務(wù)教育”，黨和政府也十分重視農(nóng)民工子女的受教育權(quán)問題，并多次強調(diào)要保障其平等受教育權(quán)，但并未明確規(guī)定怎樣保障，也沒有明確的對應(yīng)懲罰措施。[3]

（二）執(zhí)法保障不力

“法律的生命在于實施，法律只有通過實施才能實現(xiàn)法律預(yù)設(shè)的價值，從而達到法律的實現(xiàn)”，所以執(zhí)行法律或政策是保障進城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)平等實現(xiàn)的關(guān)鍵。[4]這當(dāng)中執(zhí)行任務(wù)顯然又歸屬于政府，因為義務(wù)教育具有公共產(chǎn)品屬性，但在實際生活中是存在問題的。[5]直接表現(xiàn)為法規(guī)政策的執(zhí)行不到位。一是我國現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)政策缺少強制性和明確的責(zé)任追究規(guī)定，致使各地方政府對相關(guān)法規(guī)政策的執(zhí)行不到位；二是一些地方政府面對較大的財政壓力、管理難度及有限的教育資源，采取設(shè)置入學(xué)條件和限制異地升學(xué)等方式來區(qū)別對待隨遷子女。這也是上述提及的法律體系不完善的直接結(jié)果。盡管國家頒布了“兩為主”政策，但具體要求模糊不清、不具有強制性、缺乏監(jiān)督機制，導(dǎo)致各地政府出于經(jīng)濟、管理等因素的原因仍然為隨遷子女設(shè)置了不同的入學(xué)條件，給隨遷子女設(shè)置了隱形的入學(xué)門檻，甚至可能需要繳納高額的借讀費、學(xué)雜費、贊助費等。例如上海除對身份證、戶口簿等常規(guī)材料規(guī)定外，對居住證、適齡兒童出生證和積分入學(xué)材料也提出了要求。執(zhí)法保障不力使得這些變相門檻容易存在。

三、隨遷子女受教育權(quán)法律保障建議

（一）完善法律及政策

政府可以通過立法保障一方面確保隨遷子女的受教育權(quán)得到保護，同時提高進城務(wù)工人員的經(jīng)濟收入和社會地位，改善他們經(jīng)濟窘迫的處境，進而更好的改善流動子女的生活和教育現(xiàn)狀。

1.針對流動子女專門立法同時修改現(xiàn)有的《義務(wù)教育法》

對《義務(wù)教育法》進行修改，應(yīng)當(dāng)對政府職能劃分過于籠統(tǒng)的條款進行細化，明確職責(zé)，避免出現(xiàn)職責(zé)不明，相互推諉的局面。[6]在《義務(wù)教育法》十二條第二款后，即“保障農(nóng)民工流動子女平等受教育權(quán)的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”增加“禁止轉(zhuǎn)授權(quán)”“授權(quán)的目的”“授權(quán)的范圍和內(nèi)容”等規(guī)定，以實現(xiàn)對授權(quán)立法的法律監(jiān)督和民主控制。同時制定專門的《反教育歧視法》，將更有利于受教育權(quán)的平等保護。因為歧視包含對種族、民族、宗教信仰、性別、婚姻狀況、社會出身、年齡、身體特征等方面的歧視，其涉及面廣泛，而反教育歧視則具有鮮明針對性，需對其進行專門、全面、具體和詳盡的立法。[7]其次，制定《教育經(jīng)費法》。教育經(jīng)費是教育事業(yè)健康發(fā)展的物質(zhì)保障。從一定程度上說，隨遷子女平等受教育權(quán)得不到保障是因為資源與人數(shù)量的不對稱造成的，其中資源的重中之重便是教育經(jīng)費。盡管我國《教育法》和《義務(wù)教育法》對政府的教育投入作了概括性規(guī)定，但是不夠具體并且缺少剛性的保障措施，致使教育經(jīng)費缺口依然很大。[8]

2.制定社會保障的法律法規(guī)，解決進城務(wù)工人員的社會保障問題

很多農(nóng)民工表示因為工作的性質(zhì)無法繳納當(dāng)?shù)氐纳绫?，致使子女沒有隨遷入學(xué)的機會。國家及所在地政府需大力解決拖欠、克扣進城務(wù)工人員工資問題。在解決拖欠務(wù)工人員工資問題的同時，各級政府及有關(guān)部門積極釆取措施，促進企業(yè)合理確定和提高務(wù)工人員工資水平，加大調(diào)整最低工資標準的工作力度，推進人人可參與社保的實行。

（二）完善積分入戶、異地高考政策實施細則

兩大政策為農(nóng)民工子女隨遷入學(xué)提供了機會和機遇，這是十八大以來的重大成果。這兩個政策如果能夠良好實施，必定能解決絕大部分隨遷子女受教育權(quán)現(xiàn)存問題。但是，作為大致有5年歷史的異地高考政策發(fā)展到如今仍是不成熟的。積分入戶屬于最新政策，更是成效有限。首先針對積分入戶政策，積分入戶成功之后將完全享受與本地子女相同的待遇，這是值得人向往的。但是積分細則要求過高，學(xué)歷、社保對農(nóng)民工來說都遙不可及。所以要取消不合理的細則，對積分標準作出適當(dāng)調(diào)整。一是站在教育公平角度上，取消不合理的積分細則，如申請人家長計劃生育、就業(yè)等狀況列入評分指標的規(guī)定，讓義務(wù)教育入學(xué)脫離于其他無關(guān)選項，讓各項加分可以顧及到所有利益群體，讓義務(wù)教育更加公平。[9]二是對于有無房者之間類別分差距較大的情況，需要在積分中減少戶籍、房產(chǎn)的分值權(quán)重，讓有無房者之間的分值差距在10分以內(nèi)，這樣可以保證申請者在入學(xué)起點上更加公平。

在異地高考政策的實施上，北上廣一線城市在異地高考上仍是將農(nóng)民工子女拒之門外，北京雖然有名為異地高考的制度，但實際只出臺政策允許參加高等職業(yè)學(xué)校招生考試，進城務(wù)工人員隨遷子女只能參加高等職業(yè)學(xué)校招生考試。因此，國家應(yīng)當(dāng)督促各地政府，各地政府督促相關(guān)部門取消變相設(shè)置門檻的政策。就異地高考政策本身，同積分入戶政策應(yīng)當(dāng)剔除與學(xué)業(yè)無關(guān)的相關(guān)選項，將居住年限而非繳納社會保險年限以及隨遷子女的學(xué)業(yè)成績等納入其中，以實現(xiàn)突破。

（三）強化政策執(zhí)行監(jiān)督

良法依賴于實施，權(quán)利需要有救濟。這是法律最基本的原則，再好的法律政策需得到有效合理的執(zhí)行才能發(fā)揮效用。在現(xiàn)實層面中，關(guān)于隨遷子女受教育權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，政策缺乏執(zhí)行監(jiān)督，各地為了保護本地資源利益，常常要求規(guī)避國家的要求。實則各級政府在當(dāng)中能發(fā)揮的效用著實不大，因為要兼顧本地經(jīng)濟全面發(fā)展。因此必須要在宏觀上有所控制。國務(wù)院和省級政府要依照相關(guān)規(guī)定加強教育督導(dǎo)工作，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民工隨遷子女平等受教育權(quán)保障作為專項督導(dǎo)，以保障下級教育行政部門和學(xué)校對有關(guān)保障農(nóng)民工隨遷子女平等受教育權(quán)的法律法規(guī)的貫徹實施。[10]

四、結(jié)語

進城務(wù)工人員隨遷子女在戶籍制度改革以及兩大政策實施的新時代背景下，基本的接受教育權(quán)利得到了一定保障，但是教育不平等問題仍未得到解決，問題的解決關(guān)系到祖國未來之棟梁的培養(yǎng)。這個問題也隨著經(jīng)濟、政治等發(fā)展在不斷變化，筆者也期待在憲法啟動修改之際能被著重關(guān)注到，將憲法中的受教育權(quán)內(nèi)涵擴大，在根本大法中就強調(diào)此權(quán)利的平等性，從而得到全民重視。

參考文獻：

[1]鄔志輝,李靜美.進城務(wù)工人員隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的現(xiàn)實困境與政策選擇[J].教育研究,2016(9)：38.

[2]羅婷.進城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)法律保障研究[D].云南師范大學(xué),2016,4.

[3]葉南.農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律保障[J].中共貴州省委黨校學(xué)報 ,2009(2)：28.

[4]蔡平.進城務(wù)工人員子女受教育權(quán)的法律保護[D].廣西師范大學(xué).2011,6.

[5]羅婷.進城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)法律保障研究[D].云南師范大學(xué),2016,4.

[6]費蓬煜.論新生代農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)的法律保障[J].企業(yè)導(dǎo)報 ,2016(4)：15.

[7]張杰,汪進元.農(nóng)民工子女受教育權(quán)的平等保護[J].華東政法大學(xué)學(xué)報 ,2009(2)：58.

[8]汪丞,周洪宇.關(guān)于制定《教育投入法》的思考[J].教育與職業(yè) ,2012(6)：24．

[9]施維.“積分入戶”可作為大城市戶籍改革突破口[N].農(nóng)民日報,2013-07-08(10).

[10]湛中樂.受教育平等權(quán)保護的行政法思考—以隨遷子女的義務(wù)教育為例[J]．中國教育法制評論,2013(11)：53.