馬啟仁 禹寧寧

西北民族大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030

從現(xiàn)有的理論研究來看，我國村民自治制度大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段：從1980年——1987年村民自治的產(chǎn)生和自治制度的形成；第二階段：1988年《中華人民共和國村委會組織法》的試行和1998年村民自治制度的基本確立；第三階段：1998年《中華人民共和國村委會組織法》的正式施行到現(xiàn)在，村民自治制度正式形成并漸趨完善。我國基層群眾自治實(shí)踐取得了顯著發(fā)展和進(jìn)步。但不可否認(rèn)的是，村民自治權(quán)在行使過程中有許多法律問題，如村民自治權(quán)是公權(quán)力還是私權(quán)利的法律定性問題、村民自治權(quán)的主體和界限問題以及村民自治權(quán)的司法救濟(jì)問題等，理論界對于上述問題已有相當(dāng)?shù)难芯?，但對于像村民自治?quán)的性質(zhì)問題一些學(xué)者避而不談，從而在解決其他類似問題時(shí)缺乏應(yīng)有的理論和法律依據(jù)。因此，有必要對上述問題予以分析和研究，從而提出解決實(shí)踐問題的可行性方案。

一、村民自治

根據(jù)我國現(xiàn)有的法律和實(shí)踐，可以對村民自治做如下定義：“村民自治，是指農(nóng)村特定的區(qū)域內(nèi)的全體村民，依照憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)民主的原則建立自治組織，確立自治規(guī)范，自我管理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的群眾治理模式。”[1]從立法和實(shí)踐來看，村民自治主要涉及村民自我管理、教育、服務(wù)監(jiān)督等方面的權(quán)利。村民自治權(quán)與村民自治的關(guān)系，可以比照民族區(qū)域自治權(quán)和民族區(qū)域自治制度兩者的關(guān)系，即村民自治權(quán)是村民自治的前提，村民自治制度是村民行使村民自治權(quán)的法律保障和有效手段，兩者相輔相成，共同為基層群眾自治性組織服務(wù)。

二、村民自治權(quán)的法律定性問題

對于村民自治權(quán)的法律定性問題，理論界存在很大爭議和分歧，因此也并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。目前主要形成三種觀點(diǎn)[2]。第一，村民自治權(quán)屬于公權(quán)力。這種理論建構(gòu)是比照政府組織而形成的，認(rèn)為村委會是類似于政府的組織，其地位、性質(zhì)和職能趨近于政府，受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，自主管理村內(nèi)事務(wù)。第二，村民自治權(quán)屬于私權(quán)利。村民自治是全體村民共同治理村內(nèi)事務(wù)，廣大村民可以在行使權(quán)利的過程中獲益。而且，這種自治權(quán)利不僅來自于憲法和法律的規(guī)定，更是廣大村民對于自身權(quán)利的讓渡，通過村規(guī)、民約等方式，將其自治權(quán)交由全體村民民主選舉產(chǎn)生的村委會代替行使，這種權(quán)利根源于村民，屬于私權(quán)利的范疇。第三種觀點(diǎn)就是村民自治權(quán)具有公權(quán)力兼私權(quán)利的共同屬性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為村民自治權(quán)的權(quán)力主體是村委會和村民，二者在法律上具有相同的地位。事實(shí)上，村委會僅僅是全體村民的權(quán)利代位行使者，并不具有法律上的真正權(quán)利主體地位，這種將二者等同的觀點(diǎn)是不可行的。

綜上，筆者認(rèn)為村民自治權(quán)應(yīng)屬于公權(quán)力的屬性。村委會是根據(jù)《村委會組織法》及相關(guān)法律的規(guī)定而設(shè)立的，受黨的領(lǐng)導(dǎo)和上級政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，通過民主決策、共同協(xié)商的方式自主管理本村的事務(wù)，同時(shí)以村務(wù)公開、信息透明等方式受廣大村民的監(jiān)督。

三、村民自治權(quán)的法律救濟(jì)問題

雖說《村委會組織法》規(guī)定了村民自治權(quán)的行使規(guī)則，但實(shí)踐中還是存在村民自治權(quán)不規(guī)范行使的現(xiàn)象。理論界將此定義為村民自治權(quán)的“異化”[3]。其主要表現(xiàn)為兩方面：第一，村民與村民自治組織之間的矛盾，即內(nèi)部矛盾，主要體現(xiàn)為村民的自治權(quán)利和村民自治組織的自治權(quán)力間的沖突以及二者的界限問題、村民小組和村民會議與村民自治組織的矛盾問題；第二，村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的矛盾，即外部矛盾，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多的干預(yù)村內(nèi)事務(wù)，村民自治權(quán)不能得以有效行使。

四、村民自治權(quán)的權(quán)力主體問題

根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定和實(shí)踐來看，村民自治權(quán)的主體有村民個(gè)體和村民自治組織，自治區(qū)權(quán)的類型包含個(gè)體自治和集體自治。

村民個(gè)體作為村民自治權(quán)的權(quán)力主體無可爭議，廣大村民根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依法行使其自治權(quán)利，包括民主選舉、事務(wù)決策、管理村內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行等[4]。村民個(gè)體可以在法律框架內(nèi)制定村規(guī)民約，通過民主協(xié)商和決策的方式，處理村內(nèi)事務(wù)，并就村內(nèi)治安，糾紛調(diào)解等事項(xiàng)進(jìn)行決策和處理。村民自治權(quán)的行使是與村民個(gè)體不可分離的，村民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)是屬于村民的一項(xiàng)政治性權(quán)利。實(shí)踐中對于村民身份的確認(rèn)有些許爭議，但不管采用何種標(biāo)準(zhǔn)，只要是本村村民，即可享有村民權(quán)利，是村民自治權(quán)的合法主體。

村民自治組織是村民小組、村民代表會議、村民會議、村民選舉委員會、村民委員會的統(tǒng)稱。這些自治組織代表全體村民行使集體的村民自治權(quán)。村民選舉委員會是村民委員會的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村委會的選舉工作；村民代表會議和村民會議負(fù)責(zé)制定在法律框架內(nèi)的村民自治章程和村規(guī)民約，對村內(nèi)的重大事務(wù)享有決策權(quán)。村民委員會是村內(nèi)事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和對外代表機(jī)構(gòu)，村民小組則是村民委員會的下一級機(jī)構(gòu)，協(xié)助村委會開展工作。目前我國《村委會組織法》對村民委員會的產(chǎn)生、職能等做了較為具體的規(guī)定，但對于村民自治組織的其他組成部門的規(guī)定較少，立法上有待完善。

五、村民自治權(quán)完善的幾點(diǎn)建議

(一)明確界定村民自治權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵

現(xiàn)有的法律中未對村民自治權(quán)的性質(zhì)做出明確的規(guī)定，這種權(quán)利性質(zhì)的模糊性致使村民自治權(quán)的行使經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，此外，對于村民自治權(quán)的內(nèi)涵有爭議和規(guī)定不全面，這使得權(quán)利的界限不明確，有望出臺《中華人民共和國村民自治法》及相關(guān)司法解釋對這一問題予以明確規(guī)定。

(二)確定、完善村民自治組織的職能

現(xiàn)有的《村委會組織法》對于村民小組、村民會議、村民代表會議、村民選舉委員會的職權(quán)、具體產(chǎn)生程序都未做出規(guī)定，這種立法的缺陷容易導(dǎo)致這些自治組織間的權(quán)力職能劃分不清，在日常運(yùn)作中難以協(xié)調(diào)、有序地處理村內(nèi)事務(wù)。基于此，有必要出臺相關(guān)司法解釋彌補(bǔ)這一缺陷。

(三)完善村民自治權(quán)的救濟(jì)途徑

村民自治權(quán)在行使過程中容易受到政府行政權(quán)力的侵害。村民及村民自治組織可以通過行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益[5]。

1.行政救濟(jì)

(1)申請行政訴訟。村民和村民自治組織可以向人民法院提起行政訴訟以維護(hù)其自治權(quán)；

(2)申請行政復(fù)議。村民和村民自治組織可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于原具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查，糾正違法行為、維護(hù)自己的合法權(quán)益。

(3)申請行政補(bǔ)償和賠償。對于行政機(jī)關(guān)的合法行政行為和不合法行政行為使村民權(quán)利受侵害時(shí)，村民及村民自治組織可申請行政補(bǔ)償或行政賠償。

2.司法救濟(jì)

在司法救濟(jì)方面，應(yīng)明確規(guī)定政府行政機(jī)關(guān)干預(yù)村民自治的事項(xiàng)和范圍并賦予村民就受侵害事項(xiàng)提起訴訟的訴權(quán)，通過訴訟解決自治權(quán)的界限問題，從而可以更好的行使其自治權(quán)。

[1]翟志光.村民自治司法救濟(jì)問題研究[EB/OL].中國選舉與治理網(wǎng)，2003-04-11.

[2]石鳳剛.村民自治權(quán)的性質(zhì)研究綜述[J].法制與社會，2016(6)：170-171.

[3]陳忠禹.村民自治權(quán)研究綜述[J].政法學(xué)刊，2010(2)：34.

[4]謝明.淺析村民自治權(quán)[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2008(174)：41.

[5]陳森林.論村民自治權(quán)的法律救濟(jì)[J].法制與社會，2008(2)：190.