孫 堯

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津 300171

在行政賠償前設(shè)定先行程序是一種國際潮流，這主要是因?yàn)榭梢栽谛姓袨檫^程中把賠償爭議及時(shí)解決，減輕司法成本，同時(shí)也節(jié)約了大量的時(shí)間。此外，先行處理程序本身流程相當(dāng)簡單，賠償請求人所需要投入的人力物力財(cái)力相對(duì)較小，可以更快地得到賠償。在國家賠償法第13條和第14條對(duì)行政賠償要進(jìn)行先行處理程序進(jìn)行了明確的描述。然而，修正后的先行處理程序并沒有使許多人滿意。

一、先行處理程序是否是行政賠償?shù)谋亟?jīng)過程

立法機(jī)關(guān)將行政先行處理程序作為行政賠償?shù)谋亟?jīng)前置程序，主要目的在于能夠使行政程序中出現(xiàn)的大量賠償案件得到解決，既能給予行政機(jī)關(guān)自行糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，又能使賠償請求人能夠在較短的時(shí)間內(nèi)獲得賠償。在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，先行處理程序卻沒有起到相應(yīng)的作用，恰恰相反，反而在一定程度上損害了賠償請求人的合法權(quán)益。因此有些法律學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將先行處理程序作為行政賠償?shù)谋匾爸眠^程，而是由行政賠償人來進(jìn)行選擇。其依據(jù)就是先行處理程序本身就是針對(duì)賠償機(jī)關(guān)作出的，而卻要由賠償機(jī)關(guān)自己找自己的毛病，這就出現(xiàn)了一種“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的情況。此種說法有一定的道理，但是尚不足以否定先行處理程序在行政賠償中的重要價(jià)值和作用。

持有以上觀點(diǎn)的人，多半對(duì)行政機(jī)關(guān)持有不信任的態(tài)度。但實(shí)際上，先行處理程序是行政主體自我糾正錯(cuò)誤的一個(gè)過程。知錯(cuò)就改，善莫大焉，人非圣賢，孰能無過，應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)改正之前自己錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，并且讓它承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。而且先行處理程序并不具有終局效力，如果行政機(jī)關(guān)有充分的理由可以進(jìn)行訴訟，這對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說更像是一個(gè)自我反思和自我檢討的過程。如果先行處理程序可供賠償請求人自行選擇，這會(huì)一定程度上增加其賠償負(fù)擔(dān)。

二、先行處理程序的實(shí)現(xiàn)方式

按照國際慣例，采用先行處理程序的國家，賠償爭議解決的方式有以下兩種：一種是“直接決定式”，另一種是“相互協(xié)商式”。我國《國家賠償法》對(duì)行政賠償先行處理模式并沒有做出具體規(guī)定，但是《國家賠償法》修正案明確了先行處理的協(xié)商程序?yàn)榛旌夏Ｊ?，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先與賠償請求人進(jìn)行積極的溝通來協(xié)商解決，只有雙方無法達(dá)成一致或者有其他原因無法通過協(xié)商來進(jìn)行解決，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)才能直接作出賠償決定。相對(duì)來說，我國的處理模式更加具有人性化和可操作性，這樣對(duì)賠償請求人和行政機(jī)關(guān)都具有了相應(yīng)的選擇權(quán)，更利于矛盾問題的解決。

為了迅速解決賠償糾紛，法律同樣授予賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自行決定賠償數(shù)額、方式的權(quán)力，比如在賠付的過程中關(guān)于賠償構(gòu)成要件事實(shí)的妥協(xié)、自認(rèn)，司法機(jī)關(guān)并不會(huì)參與其中。同時(shí)，盡管可能會(huì)出現(xiàn)前后賠償金額不一致的情況，行政機(jī)關(guān)也可以隨時(shí)調(diào)整賠償方案與策略，法院不會(huì)對(duì)此進(jìn)行諸多過問。美國的法律制度甚至規(guī)定在賠償過程中完全由雙方在自由的基礎(chǔ)之上進(jìn)行。而根據(jù)我國的司法制度及現(xiàn)今的行政體制，采取“協(xié)商式”可行性較低。如果出現(xiàn)行政賠償主體所愿意承擔(dān)的賠償金額或方式完全符合賠償請求人要求，但是依據(jù)法條卻無法實(shí)現(xiàn)的情況，法院也只能依法確定賠償與否以及賠償金額，這對(duì)賠償人來說又是另一種的不公平。所以倘若我們認(rèn)為法律存在瑕疵，那么應(yīng)當(dāng)修改法律，而不是和賠償相對(duì)人進(jìn)行妥協(xié)。

三、我國行政賠償先行程序存在問題的根源

(一)行政賠償先行處理程序中的責(zé)任認(rèn)定還存在缺失

在人類歷史上曾經(jīng)經(jīng)歷過國家專制階段，正是為了控制國家權(quán)力對(duì)個(gè)體的侵害，防止權(quán)力濫用，行政法才孕育而生。雖然我們可以認(rèn)為，國家賠償屬于行政救濟(jì)法而非責(zé)任法，但這并不意味著國家賠償制度就可以不規(guī)定責(zé)任制度，只有明確的責(zé)任制度才能保障救濟(jì)手段的真正實(shí)現(xiàn)。

《國家賠償法》的法律條文中對(duì)于行政賠償先行處理程序中的違法行為或者不作為等行為并沒有規(guī)定應(yīng)負(fù)何種責(zé)任或者如何追責(zé)。從司法實(shí)踐上來看，個(gè)別行政機(jī)關(guān)依舊存在“官本位”的思想，對(duì)于侵害行為大多視而不見，更有甚者為了在賠償過程中減輕或者逃避責(zé)任，采用各種不正當(dāng)?shù)氖侄芜M(jìn)行威脅、引誘、欺騙，損害賠償請求人的利益，或者人為增加被侵害人的司法成本。還有些賠償義務(wù)機(jī)關(guān)存在畏懼逃避心理，不愿意直面被侵害人，為了快速解決事態(tài)，往往采取“封口費(fèi)”等其他辦法處理；或者對(duì)于賠償案件久拖不決，即使超過期限也以各種理由搪塞，逼迫當(dāng)事人做出讓步。所以，如果對(duì)個(gè)別行政機(jī)關(guān)的不法行為沒有做出相應(yīng)的處罰措施，這些違法失當(dāng)行為就不能受到法律的全面監(jiān)管，難免會(huì)造成被請求人的損失；還有一種可能，在行動(dòng)賠償先行處理程序中，行政賠償機(jī)關(guān)的工作人員存在營私舞弊、徇私枉法現(xiàn)象，為了使自己或相關(guān)人獲取利益以犧牲國家的利益達(dá)到自己的目的。

(二)作出不予賠償決定的期限規(guī)定不合理

《國家賠償法》第13條規(guī)定，“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起兩個(gè)月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。”由此可知，在行政賠償先行處理程序中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有兩個(gè)月的期限進(jìn)行審查，用以作出是否賠償?shù)臎Q定。一般情況下，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予賠償?shù)臎Q定，賠償請求人最終都會(huì)提起行政訴訟。那么賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即便發(fā)現(xiàn)自己的行為出現(xiàn)違法情況需要對(duì)相對(duì)人進(jìn)行賠償，它也不會(huì)立即做出賠償決定，而是等待兩個(gè)月的時(shí)效即將到期之時(shí)再做出處理。在這種情況下，此項(xiàng)法律規(guī)定制度不僅沒有保障賠償請求人的合法權(quán)益，還浪費(fèi)了請求人的寶貴時(shí)間，為個(gè)別賠償機(jī)關(guān)謀求不正當(dāng)?shù)哪康睦嫣峁┓奖?，背離了制度的初衷。

作出賠償決定過程可以被分解為兩個(gè)部分：一是判定是否進(jìn)行賠償，二是決定賠償多少、賠償方式。由此可知，作出賠償決定的過程僅僅是賠償決定過程的一部分，甚至是很小的一部分，后面還有決定如何賠償，賠償什么賠償多少等過程。賠償機(jī)關(guān)決定不賠償和決定賠償是兩個(gè)完全不同的程序，法律對(duì)此卻規(guī)定了同樣的期限。這明顯是存在不合理性的。

(三)行政賠償決定的法律效力存在問題

國家賠償法第14條規(guī)定，“當(dāng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)兩個(gè)月內(nèi)未作出決定或作出決定但賠償請求人有異議時(shí)，賠償請求人可以自賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出決定之日起三個(gè)月內(nèi)起訴”。此條規(guī)定明確了賠償請求人的權(quán)利，加大了保護(hù)力度，但也存在一些問題：行政賠償決定是不是終局判決，如果是，那么決定文書一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力，此時(shí)，如果賠償請求人對(duì)行政賠償決定有異議向法院提起訴訟時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)次行政行為是否合理合法進(jìn)行判決，如果法院認(rèn)為原行政賠償機(jī)關(guān)所做決定存在不合理不合法問題，可能推翻原行政賠償機(jī)關(guān)決定，這樣就出現(xiàn)了終局決定被改變的尷尬情況；如果行政賠償決定不是終局決定，那么是否可以參考民事訴訟的期限規(guī)定，被侵害人知道或應(yīng)當(dāng)知道侵害行為發(fā)生2年后，將會(huì)喪失勝訴權(quán)利，這些問題都需要關(guān)注。

從現(xiàn)行立法看，行政賠償制度還存在著一些瑕疵，其完善還需要一個(gè)過程，故筆者認(rèn)為，行政賠償案件的法律條文應(yīng)確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模式。