張 源 王 妍

河北大學政法學院，河北 保定 071000

一、一事不再罰原則的理論基礎(chǔ)

(一)理論概述

法無規(guī)定即自由是公認的定理，因為即使是圣人也無法預(yù)料未知事情的變化，因此如果以之前未寫入法條的規(guī)定約束發(fā)生過的違法行為，人們將隨時處于不確定感之中，那么法的價值也無法得到體現(xiàn)，但如果建立了符合人們預(yù)期的規(guī)則，使公民在行為前能夠預(yù)先得知法律和社會對行為的評價，那么對社會生活將受益無窮，也符合法律的秩序價值。因此行政機關(guān)在執(zhí)法中，必須堅持有法可依與執(zhí)法必嚴，必須依照法律治理國家，依照法律的規(guī)定處理違法行為，即使損害了道德，為民眾所不恥，但只要符合法律的要求，都必須嚴格執(zhí)法。如此，我們可以展望，人們的生活將更有保障，一切更加符合秩序規(guī)則，避免個人利益受到出乎意料地攻擊。

由此，筆者認為，一事不再罰基于法的安定性原則，在承認國家機關(guān)可以根據(jù)具體情況，在法的限度內(nèi)適當?shù)靥幜P違法者，但此種處罰權(quán)只能適用一次，并且只能根據(jù)已有的法律規(guī)范作出處罰。不能適用新規(guī)定對之前行為進行處罰，即不能溯及既往。如果國家進行過相應(yīng)的處罰，并符合合法的程序，進行了細致的審查，那么即使事后發(fā)現(xiàn)原先處罰結(jié)果過輕，基于法的安定性原則，亦不得對該行為加重處罰或做出重新審理的決定。違法者既已受到處罰，等于其已經(jīng)為其過錯付出了代價，那么國家就不應(yīng)該再對其進行處罰，否則便是暗無天日的繼續(xù)。但是這樣導致了法律所追求的實質(zhì)正義與程序正義之間的矛盾。實質(zhì)正義也是追求最終的結(jié)果正義，有錯必改是其核心要義，但是法的安定性原則恰恰相反，它追求的是現(xiàn)有秩序的穩(wěn)定，也就是結(jié)果的最小變更，如果之前受到過處罰，那么既往不咎，無論后來如何變化如何不合理。我們在協(xié)調(diào)原則的平衡中能夠思索到價值的取向，是更加注重實體正義還是兼顧程序正義呢？筆者認為，當國家決定對公民進行處罰時，其實體正義已經(jīng)得到了最大化的體現(xiàn)，因為他已經(jīng)是對公民權(quán)的限制，以及對違法行為的制裁，那么之后的處罰行為中就必須按照法安定性原則，使其在行為時處于優(yōu)先地位，否則會出現(xiàn)今天罰一百，明天罰兩百的混亂局面，秩序的建立也是遙遙無期的。

(二)原則基礎(chǔ)

1.比例原則。在行政法領(lǐng)域，“比例原則”是一大特色，究其目的，在于強調(diào)國家采取處罰行為時的手段和達成目的之間應(yīng)當具有相應(yīng)程度的比例關(guān)系，尤其是在侵犯公民權(quán)利的情況時，更要兼顧效率與公平，不能過分追求行政目標的實現(xiàn)而忽略公民權(quán)的保障，如果侵犯了公民權(quán)，所獲得的利益相比較于受侵犯的部分處于較小比例時，我們可以認定該行為至少是不合理的。由于行政處罰行為與我們的生活息息相關(guān)，無論是闖了紅燈，還是街頭可見的地攤，處罰行為都可能伴我們左右，那么將比例原則置于如此高的位階，使其如同貫穿于所有民法領(lǐng)域的誠信原則一般還有和意義？西方有法諺：警察不可以用大炮轟擊麻雀，這意味著國家所采取的限制人民權(quán)利的措施時，應(yīng)有一定的限度考量，不能夠為達到目的而不擇手段。因此，若遭違反該原則是要受到否定評價，承擔相應(yīng)的責任，而另一方面它反映出了行政行為的合理性，變?yōu)橐环N審查工具或者手段，為執(zhí)法者進行制裁提供理由。在強調(diào)依法治國的社會，任何帶有公權(quán)力色彩的措施都應(yīng)當受到比例原則的約束，一事不再罰是對比例原則的體現(xiàn)。如果公民因某一單一行為而受到雙重處罰，那么從比例上看，行為和處罰之間是不成比例的，因為對于行為人來說，其實施了一次違法行為，行政機關(guān)也已經(jīng)對該行為進行了處罰，行為人已經(jīng)受到了教育，對行政機關(guān)來講，其職責已經(jīng)履行，教育懲罰目的已經(jīng)到達。此時如果再次針對同一行為進行處罰，將在原有處罰基礎(chǔ)上，超過達到處罰目的的必要的限度。

2.信賴保護原則?，F(xiàn)在的新聞報道中，時常會看到對政府不信任等詞匯的出現(xiàn)，上訪便是對政府不信任的典型行為。然而筆者認為，在行政處罰領(lǐng)域中，我們談?wù)摰男刨嚢瑑蓚€方面，一個是國家基于其權(quán)威性的地位與違法者所發(fā)生的關(guān)系，違法者服從國家對公益的追求，且自愿將自己的違法行為處于法律和國家機關(guān)的監(jiān)督之下，那么此時，對自己所受到的行政處罰有著信賴，一方面信賴其處罰的公正合法性，另一方面是為了祈求內(nèi)心的安寧，為了彌補過錯行為的安寧，以及使得今后不再受該行為困擾的安寧，相信國家不會因同一行為無盡的追溯。另一方面是，廣大公民基于對國家公權(quán)力的信任，對法安定性原則的信賴，相信國家對違法者的處罰是公正合法的，是能夠達到對社會公益的補償以及社會秩序的恢復(fù)的目的的。因此，一事不再罰更傾向于第一種信賴保護，使人們可以基于此原則來安排自己的生活，做出合理的預(yù)期。比如當一小販在未取得營業(yè)執(zhí)照下銷售食品，被工商部門罰款之后，商販基于信賴保護原則交了罰款，并補辦了相關(guān)手續(xù)，那么之前的違法行為可謂是一筆勾銷，今后在合法經(jīng)營下，不需要有后顧之憂，那么公民在見證了相應(yīng)的處罰后，可以放心的購買其提供的商品，而不用擔心會購買到假貨而損害自己私利，但是如果工商部門一次次地進行處罰，小販是無法安心經(jīng)營的，這就使得小販喪失了對處罰的信賴利益，小販又如何能夠反省自己的錯誤，配合處罰工作的進行呢？民眾又如何能夠放心的購買該商販提供的商品呢？因此，即使一事不再罰原則與信賴利益是緊密相連的。

二、認定“一事”的不同學說

行政機關(guān)在適用“一事不再罰”原則時的關(guān)鍵因素在于對“一事”的認定。很遺憾，立法者并沒有對“一事”進行過多的解釋，僅僅規(guī)定了當事人的同一違法行為。這一問題在我國學術(shù)界也存在著諸多爭議，筆者綜合各種學說將其歸納為以下三種：

第一種學說主要考察行為的目的和動機，行為人只要是基于同一個目的或者動機而施行的行為，并且該行為是一個完整的違法過程，不能夠單獨拆分規(guī)制。此種意見結(jié)合了目的和動機進行考量，以及行為過程，具有一定的合理性，但是違法行為主要還應(yīng)看最后造成的結(jié)果，過多的考慮主觀并沒有太大的意義，因為如果一個食品經(jīng)營者自身是希望賣真正的進口食品，但是因為貨源的問題而賣成了假貨，那么也是應(yīng)該給予行政處罰的。

第二種學說在認定“一事”時以存在的違法事實為依據(jù)，將違法事實與違法行為進行混同，認為同一違法行為必然導致同一違法事實。并且還會存在法條競合的情形出現(xiàn)。筆者并不贊同這種觀點，該觀點看起來將行為的內(nèi)涵擴大，但是實際上，違反了多個法律法規(guī)基本上就屬于不同的違法行為，如上述案例中的食品經(jīng)營者，在販賣假貨的情況下還偷稅漏稅，這必然就觸犯了稅法和食品安全法，那么自然會有食品安全部門和稅務(wù)部門進行查處，事實上這就是一個事實，但是卻包含了兩個不同的違法行為。

第三種學說則認為對“一事”的判斷應(yīng)該對行為的本質(zhì)進行研究，即分析違法行為的實質(zhì)構(gòu)成要件，只要符合構(gòu)成要件，即為違法行為。對于廣義上法律規(guī)定的違法行為同時符合幾種違法行為的構(gòu)成要件就構(gòu)成幾個違法行為筆者認同此種觀點，因為該觀點更加直觀，在判斷行為的性質(zhì)時更加便捷，同時也符合法律法規(guī)的要求。具體而言，在認定是否屬于同一違法行為時，需要看是否具備了一下三個要件：其一是必須是違法主體相同；其二必須是只有一個違法行為；其三是存在的不同行為是否具有同質(zhì)性，具有同質(zhì)性的行為應(yīng)當視為統(tǒng)一違法行為。

法條對違法行為的界定并沒有考慮后果和違法根據(jù)，那么基于同一違法行為造成的不同結(jié)果可否適用該原則呢？不同的行政機關(guān)所享有的職權(quán)是不同的，履行的管理社會事務(wù)的職責也是不同的，不同行政機關(guān)從各自的管轄事務(wù)范圍來認定違法行為所依據(jù)的法律和得到的結(jié)果也是不同的，如一個違規(guī)占道擺攤的食品銷售者，工商、食品藥品管理局、稅務(wù)局等看到的問題并非同一，那么，在此情形下，行政機關(guān)是否應(yīng)當受一事不再罰原則的約束呢？筆者認為，對于“一事”的認定應(yīng)當把握行為和理由兩個關(guān)鍵要素，保持行為理由的同一性。簡單的來說只要是同一人所為的，基于同一違法行為得到的違法結(jié)果都應(yīng)涵蓋在一事之中，盡管他實施的違法行為在不同的職能部門看來有著不同的處理方式，但是只要符合同一違法行為的特征，即可認為是同一行為，不同的職能部門就不能以同一理由多次處罰。對同一行為的認定體現(xiàn)了罰其當罰的精神，不能一罰到底，因為行政法本身就是強調(diào)限制公權(quán)力的無度膨脹，保護公民權(quán)，因此對上述商販一次又一次的處罰，對其謀生造成的影響超出執(zhí)法帶來的正面效果時，就會產(chǎn)生新的社會矛盾，對社會安定帶來隱形傷害，因此就會出現(xiàn)上訪甚至被仇恨蒙蔽雙眼的報復(fù)事件，這是我們都不愿看到的。

三、“罰”之辨析

我國《行政處罰法》規(guī)定了很多種類的行政處罰手段，而“一事不再罰”原則中的“罰”則特指罰款。需要明確的是，該原則的適用并不當然的排除其他機關(guān)依據(jù)不同法律在其職權(quán)范圍內(nèi)對違法主體處以不同的處罰。也就是說不能排除其他的法律責任，包括行政責任與刑事責任。理論依據(jù)在于我國對行政處罰和刑事處罰所采取的并行適用原則。在該原則下，首先要辨析不同處罰的性質(zhì)。對于行政處罰內(nèi)部而言，不同性質(zhì)的處罰，應(yīng)當同時適用和執(zhí)行，不能夠相互代替，對行政處罰和刑事處罰而言，如果二者屬于相同性質(zhì)的處罰手段，則根據(jù)吸收主義，只執(zhí)行刑事處罰而不執(zhí)行行政處罰；如果二者性質(zhì)不同，則采取合并處罰的方式即執(zhí)行刑事處罰也執(zhí)行行政處罰。畢竟二者的性質(zhì)不同，處罰時所依據(jù)的法律也不相同，保護的法益和維持的社會秩序也不相同。從處罰效果上來看，刑事處罰的手段及范圍相對較小，對于既違反《刑法》又違反《行政法》的違法行為，單一處罰并不能達到預(yù)設(shè)目的，因此需要行政與刑事相結(jié)合的處罰方式來彌補這一缺陷。

綜上所述，一事不再罰原則并非當然導致處罰的單一，不同性質(zhì)的處罰亦可以并用。如上述案例中的小販，可因其販賣假貨后既吊銷營業(yè)執(zhí)照，又進行罰款，雖然聽起來非常殘忍，因為這畢竟剝奪了其謀生的手段，又增加了個人的生活負擔，但從法律上是完全行得通的。

四、問題分析與完善建議

(一)一事不再罰原則適用的問題分析

行政執(zhí)法要嚴格遵守一事不再罰原則，但是在現(xiàn)實執(zhí)法中，該原則的適用確存在諸多問題，筆者將其歸納為兩個方面：第一個就是執(zhí)法體制不順，越權(quán)行為較多；第二個就是法律適用不準確。

1.執(zhí)法體制不順。執(zhí)法體制不順與我國的行政機構(gòu)設(shè)置有關(guān)系，目前的行政機關(guān)存在著職權(quán)分散、全責不清、執(zhí)法空白、交叉執(zhí)法等諸多問題，這也是我國今年進行國務(wù)院機構(gòu)改革的原因之一。上述問題就對執(zhí)法造成了兩個十分尷尬的局面：一是同級行政機關(guān)之間的交叉執(zhí)法、權(quán)責不清；二是上下級之間重復(fù)執(zhí)法。這是造成罰出多門的主要原因，如果不盡早解決該問題，也就無法真實達到一事不再罰原則的要求。在行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)越權(quán)問題，本來沒有執(zhí)法處罰權(quán)的機關(guān)對違法者作出處罰行為，這也是造成一事再罰的重要原因。

由于執(zhí)法體制的不順，導致行政越權(quán)問題的出現(xiàn)，最終導致了我國行政執(zhí)法出現(xiàn)了“一事再罰”的現(xiàn)象產(chǎn)生。這一現(xiàn)象不僅不利于推進法治社會，也使行政機關(guān)在公民心中的形象大打折扣，這一問題必須得到解決。

2.法律適用不準確。任何行政行為的作出必須嚴格按照行政相關(guān)法律法規(guī)，正如李克強總理提出的要求那樣，要推進政務(wù)公開，制作權(quán)利清單，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子中去，嚴格按照法律行政法規(guī)的授權(quán)以及權(quán)力清單行使管理社會的職責。換句話說，也就是，“法無明文規(guī)定既禁止。”

法律適用是權(quán)利行使的正當性的最主要體現(xiàn)。法律適用的準確與否也是衡量行政機關(guān)執(zhí)法正確與否以及行政相對人提起行政復(fù)議和行政訴訟的重要原因?，F(xiàn)實中行政機關(guān)執(zhí)法適用法律的不準確問題與我國現(xiàn)行法律體系不健全是有關(guān)系的。因此，就更需要嚴格執(zhí)行一事不再罰原則來保障行政相對人的權(quán)利。

(二)一事不再罰原則適用的完善建議

基于上文論述，針對我國現(xiàn)行執(zhí)法中存在的執(zhí)法體制不順與法律適用不準確的原因，結(jié)合產(chǎn)生此問題的原因，結(jié)合一事不再罰原則的根本理念，筆者擬對一事不再罰原則在行政執(zhí)法中的適用提出以下建議：

1.順應(yīng)國務(wù)院機構(gòu)改革，厘清各行政機關(guān)權(quán)責，嚴格依照法律行政法規(guī)的授權(quán)依法行政。中央政府順利社會發(fā)展，對國務(wù)院機構(gòu)進行了大幅度改革，其目的之一就是更好的發(fā)揮各行政機關(guān)的管理社會事務(wù)的能力，提高社會運行效率，避免以前在行政機關(guān)之間出現(xiàn)的互相推諉、交叉執(zhí)法、權(quán)責不清等問題。行政機關(guān)執(zhí)法要嚴格依照法律行政法規(guī)的規(guī)定，立法機關(guān)充分調(diào)研考證，對于現(xiàn)行法律體系中存在的不合時宜的法律法規(guī)及早刪除或者修訂，避免各規(guī)定之間存在的沖突與矛盾。在法律層面厘清各行政機關(guān)的職責權(quán)限，明確各行政機關(guān)的執(zhí)法對象與范圍，避免出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的問題。

2.通過法律的具體規(guī)定，明確一事不再罰原則中“一事”的認定。行政處罰的前提是存在違法行為，違法行為的認定便是對“一事”的認定，針對我國目前對認定“一事”存在的諸多爭議，以及行政執(zhí)法中由此引發(fā)的諸多問題，通過法律確認“一事”的認定對于一事不再罰原則的適用至關(guān)重要。

3.擴大一事不再罰原則在行政處罰中的適用。目前法條規(guī)定中，罰僅處于罰款的階段，并不涉及限制人身自由、吊銷營業(yè)執(zhí)照等領(lǐng)域，可想而知該范圍的限定也過于窄了。然而實踐中，所有的行政處罰種類都要遵循該原則。

在進行處罰時，我們必須兼顧實體法與程序法的有關(guān)規(guī)定，然而對城管行為的抨擊主要源于其執(zhí)法行為重實體而輕程序，執(zhí)法人員對何種行為進行處罰以及進行何種處罰爛熟于心，但是如何進行處罰，處罰有哪些程序卻充耳不聞、熟視無睹，暴力執(zhí)法等現(xiàn)象的時有發(fā)生，輕則財物散落一地，重則出現(xiàn)輕傷重傷事件，甚至侵害公民的生命利益。在執(zhí)法中，不僅要追求實體正義，還要兼顧程序正義。程序正義是實現(xiàn)實體正義的過程，程序也是行政機關(guān)的外在形象體現(xiàn)。民眾通過程序正義直觀的對行政機關(guān)進行了解。因此，執(zhí)法不能僅追求實體正義而忽視了程序正義，這既不符合行政機關(guān)的執(zhí)法理念，也不利于維護社會的穩(wěn)定。

4.完善監(jiān)督救濟機制。陽光是最好的防腐劑，將行政執(zhí)法過程置于公眾的監(jiān)督制約下，才能更好的實現(xiàn)程序正義，才能更好的推進行政機關(guān)對社會事務(wù)的高效管理，同時也能給行政相對人提供更行之有效的救濟。完善監(jiān)督救濟制度，不僅可以制約行政機關(guān)濫用權(quán)力進行行政處罰，也能有效保護公民的合法權(quán)益不受侵害，并且賦予公民在受到處罰時救濟的權(quán)利。