◎劉松濤 羅煒琳 王林萍

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。2017年12月，中央農(nóng)村工作會議提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總綱領(lǐng)、路線圖和時間表。2018年3月，國務院機構(gòu)改革方案提出不再保留農(nóng)業(yè)部，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，凸顯鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。上述政策動向表明，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已成為新時代“三農(nóng)”工作總抓手。與此同時也必須看到，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項龐大的系統(tǒng)工程，我國尚缺足夠的實踐經(jīng)驗。在這方面，與我國一水相隔、同屬東亞儒家文化圈的近鄰日本在實施“新農(nóng)村建設”、推進農(nóng)村振興過程中制定了一系列行之有效的政策并取得了顯著成效?？偨Y(jié)這些成功經(jīng)驗并合理借鑒，有助于穩(wěn)步推進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、日本“新農(nóng)村建設”歷程

（一）第一輪“新農(nóng)村建設”：新農(nóng)村建設構(gòu)想

1955年，日本政府提出“新農(nóng)村建設構(gòu)想”，強調(diào)發(fā)揮農(nóng)民自主性和創(chuàng)造性，完善農(nóng)業(yè)基建設施，推動農(nóng)民互助合作［1］。這標志著第一輪“新農(nóng)村建設”興起。此輪“新農(nóng)村建設”重點如下：一是明確推行區(qū)域。圍繞建立農(nóng)民經(jīng)營共同體為軸心，明確規(guī)定符合一定規(guī)模的農(nóng)村方可入圍建設計劃，做到了精準定位，避免了政策粗濫。二是成立農(nóng)業(yè)振興協(xié)議會。立足區(qū)域特色，發(fā)揚民智和民主，在新農(nóng)村建設區(qū)域成立由政府、農(nóng)民和地方社團共同組建的農(nóng)業(yè)振興協(xié)議會，負責制定該地區(qū)振興規(guī)劃并推動付諸實施。三是加大資金扶持。在依靠政策性支農(nóng)資金和地方農(nóng)民自有資金的基礎上，推行最高可至40%的中央政府特殊補貼等一系列疊加補助，不斷增加對新農(nóng)村建設的資金扶持力度。四是頒布專門法律保障。先后頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》等法律，利用政府投資、免息或低息貸款和直接補貼等多種形式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，同時不斷整合農(nóng)村地區(qū)的金融、教育等資源，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（二）第二輪“新農(nóng)村建設”：經(jīng)濟社會發(fā)展計劃

1967年，日本政府提出“經(jīng)濟社會發(fā)展計劃”，強調(diào)推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推進產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距［2］。這標志著日本第二輪“新農(nóng)村建設”興起。此輪“新農(nóng)村建設”重點如下：一是成立專門機構(gòu)。新設構(gòu)造改善局等機構(gòu)，專門負責規(guī)劃農(nóng)村水利建設等工作，意在進一步完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平提升。二是強調(diào)生活環(huán)境改善。提出“魅力農(nóng)村”目標，重視農(nóng)村生態(tài)保護，翻新和改建農(nóng)宅，發(fā)展農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)，建立農(nóng)村社會保障制度，改善人居生活質(zhì)量。三是推動農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移。先后頒布了《農(nóng)村工業(yè)引進法》等法律，借助低息貸款、稅收減免等優(yōu)惠政策，建設農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園，鼓勵工業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民提供就地非農(nóng)就業(yè)機會，以此來抑制農(nóng)民外流，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村面貌。

（三）第三輪“新農(nóng)村建設”：造村運動

20世紀70年代末，“造村運動”于日本農(nóng)村誕生［3］。在眾多“造村運動”中，最具影響力的當屬始于1979年的“一村一品”運動。這標志著日本第三輪“新農(nóng)村建設”興起。此輪“新農(nóng)村建設”重點如下：一是開發(fā)地域農(nóng)特產(chǎn)品。重點圍繞產(chǎn)業(yè)基地建設和地理品牌培育兩個環(huán)節(jié)，以地方資源稟賦優(yōu)勢為核心組建產(chǎn)業(yè)基地，開發(fā)、推廣農(nóng)特產(chǎn)品。二是增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。發(fā)展以農(nóng)林牧漁產(chǎn)品及其加工品為原料的大規(guī)模、專業(yè)化工業(yè)生產(chǎn)，追求“短平快”發(fā)展，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。三是重視發(fā)揮農(nóng)協(xié)作用。發(fā)揮農(nóng)協(xié)經(jīng)營指導職能，引導農(nóng)民統(tǒng)一種植和飼養(yǎng)等標準，開展聯(lián)合銷售和批量買賣，提高農(nóng)民市場話語權(quán)。四是完善農(nóng)村金融體系。圍繞農(nóng)協(xié)為核心大力發(fā)展農(nóng)村合作金融，同時強化農(nóng)業(yè)政策性金融支持，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營提供免息和低息貸款。五是注重人才培養(yǎng)。開辦免費補習班，委派專家學者下鄉(xiāng)講學，定期組織學生和家庭婦女外出考察，既“造村”又“造人”。

二、日本“新農(nóng)村建設”經(jīng)驗總結(jié)

（一）政府主動介入且積極參與

一是政府主動倡導發(fā)起。前兩輪“新農(nóng)村建設”皆屬自上而下政府主導型，第三輪“新農(nóng)村建設”雖屬民間自發(fā)開展，但政府從中也起到了重要的引導支持作用。政府主動倡導發(fā)起“新農(nóng)村建設”，能夠?qū)ν忉尫艣Q策層對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展高度重視的信號，有助于推動政策持續(xù)有效落實。二是政府提供強有力的資金支持。在“新農(nóng)村建設”中，水利設施建設、農(nóng)業(yè)用地平整、農(nóng)村道路修建等農(nóng)業(yè)基礎設施建設以及農(nóng)技推廣、病害防治、災害補償和農(nóng)業(yè)金融補貼等事業(yè)均需要大量資金，為此政府持續(xù)通過強有力的財政支持來提供資金保障，避免出現(xiàn)資金缺口。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，日本政府對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度長期位居發(fā)達國家首位［4］。三是政府提供組織和規(guī)劃支持。在“新農(nóng)村建設”中，政府成立了一系列專門機構(gòu)，匯集眾智，用以服務農(nóng)村規(guī)劃建設和推動涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；明確政策適用區(qū)域，精準定位，避免政策粗濫和流于形式；發(fā)揮資源優(yōu)勢，出面委托專業(yè)規(guī)劃團隊制訂農(nóng)村基建方案，保障建設專業(yè)性。

（二）引導農(nóng)民積極參與且強調(diào)獨立自主

一是強調(diào)“上下對稱”以形成合力。前兩輪“新農(nóng)村建設”主要采取“自上而下”模式，行政色彩較濃厚，農(nóng)民處于被動地位，成效相對有限；以民間主導為特色的第三輪“新農(nóng)村建設”采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的模式，有效解決了政府單一努力、農(nóng)民參與不足這一問題，充分發(fā)揮了農(nóng)民和各類農(nóng)村社會組織的積極性、創(chuàng)造性和自立性，促使他們逐步成為農(nóng)村發(fā)展的主體和主力。二是政府重視發(fā)揮引導和服務職能。在“新農(nóng)村建設”中，日本政府身兼推動者、引導者和服務者三重角色，著重在資訊服務、市場拓展、教育培訓、技術(shù)推廣等方面予以農(nóng)民支持，增強了農(nóng)民自主意識和自我發(fā)展能力，塑造了一批農(nóng)村實用專業(yè)技術(shù)人才。

（三）構(gòu)建層次分明的培訓體系以提高農(nóng)民素質(zhì)

在“新農(nóng)村建設”中，日本政府重視培育基本素質(zhì)健全、專業(yè)技術(shù)扎實、具有前瞻視野的農(nóng)民，通過組織動員各界力量，構(gòu)建起“政府主導—學校支持—農(nóng)民參與”三位一體的教育培訓模式，以農(nóng)業(yè)初（中、高）級院校、農(nóng)技推廣和農(nóng)協(xié)服務基地等多樣化涉農(nóng)培訓機構(gòu)為基礎，有計劃、分層次、側(cè)重明晰地開展免費教育培訓，重點傳授基礎知識和實用性強的專業(yè)技能，意在通過“育人”來增強農(nóng)村發(fā)展后勁，為“新農(nóng)村建設”的持續(xù)推進提供內(nèi)在動能。

（四）充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織作用

一是重視發(fā)揚基層民主互助理念。在“新農(nóng)村建設”中，日本政府注重發(fā)揚農(nóng)村基層勤勉、互助、合作和民主理念，扶持農(nóng)民成立綜合農(nóng)協(xié)，有力激活了蘊藏在農(nóng)村民間中的合作和信任等潛力，通過農(nóng)民共有、共建、共管和共享來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增進農(nóng)民福祉，活化農(nóng)村社區(qū)。二是借助農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織推動政策落地。在“新農(nóng)村建設”中，日本政府重視對綜合農(nóng)協(xié)的扶持，逐步將其打造成為政府在農(nóng)村的“代言人”，借助綜農(nóng)協(xié)遍布全國農(nóng)村的組織網(wǎng)絡來推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策落地，亦支持綜合農(nóng)協(xié)為農(nóng)民提供指導、經(jīng)濟、信用、福利、共濟服務。整體來看，綜合農(nóng)協(xié)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、改善農(nóng)民生活、提高農(nóng)民市場話語權(quán)等方面成效卓然，起到了政府難以替代的作用，將“新農(nóng)村建設”運動逐步推向深入。

（五）持續(xù)頒布和完善相關(guān)法律和政策

一是強調(diào)法律的基石和保障作用。日本政府結(jié)合各不同階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村需求來確定“新農(nóng)村建設”目標，分批次出臺了一系列法律法規(guī)。如在20世紀50-60年代為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展和加強農(nóng)村基礎設施建設，圍繞《農(nóng)業(yè)法》為核心先后頒布了30 余部相關(guān)法律；70年代為提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，頒布了《農(nóng)藥取締法》等數(shù)十部與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律。二是重視政策的導向和靈活作用。日本政府在結(jié)合實際的基礎上，通過頒布一系列政策，如農(nóng)民參與規(guī)劃方案、區(qū)域經(jīng)濟平衡戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)災害補償標準等，靈活引導市場預期，調(diào)解社會資源配置，有力調(diào)動了各經(jīng)濟體參與“新農(nóng)村建設”的積極性，亦保障了農(nóng)民選擇參與權(quán)，避免了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，增強了農(nóng)業(yè)抗風險能力。

三、日本“新農(nóng)村建設”經(jīng)驗對我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示

（一）推行“政府主導+農(nóng)民參與”模式

一是明確政府定位，加大資金支持。政府應主動承擔責任，輕口號宣傳，重政策落地，可考慮匯集產(chǎn)學研多方力量，成立專業(yè)化理論研究中心、規(guī)劃設計院等機構(gòu)，協(xié)同開展理論和實踐研究，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的科學性。政府也應構(gòu)建以財政保障為基石、以金融傾斜為重點、以社會參與為目標的資金投入體系，著力加大農(nóng)村科教文衛(wèi)、養(yǎng)老保障等社會事業(yè)投入，加快補齊農(nóng)村公共產(chǎn)品欠賬，以便為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供良好環(huán)境。二是堅持農(nóng)民參與，切實解決難題。政府應在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策設計、規(guī)劃制訂等方面堅持“自下而上”原則，圍繞農(nóng)民需求為核心頒布政策，且應注意凸顯農(nóng)民的自主、積極和主動性。同時，中央和各地方政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，應著重、優(yōu)先解決中西部和山區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的致富、行路、上學、看病等基本生活難題，并在此基礎上由淺入深、循序漸進，逐步引導農(nóng)民參與其中，使農(nóng)民成為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略真正的主體。三是支持建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織，推動農(nóng)民自我管理、服務和發(fā)展。政府應在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，在做好引導、管理和監(jiān)督的基礎上，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭創(chuàng)辦專業(yè)化農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織，政府則重點在資金、管理、法律等方面予以支持，并要求此類組織應努力作為農(nóng)民利益代言人，這亦有助于培育農(nóng)民主體意識和創(chuàng)造力，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面深入實施注入持久動力。

（二）注重政府參與和政策落實的靈活性

一是適時調(diào)整政府的參與力度和廣度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項需要分階段、穩(wěn)步實施的國家戰(zhàn)略，政府應依照實情適時調(diào)整自身的參與力度和廣度，在鄉(xiāng)村振興的不同階段推行差異化的區(qū)域規(guī)劃、基建設施、環(huán)境整治、法律法規(guī)等政策，既避免教條，也不走極端，著力提高政策針對性、靈活性和有效性。二是結(jié)合地方區(qū)位優(yōu)勢出臺相關(guān)政策。政府在細化落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中不可推行“一刀切”模式，應避免“放之四海而皆準”、“千鎮(zhèn)（村）一面”等鄉(xiāng)村發(fā)展模式重現(xiàn)，轉(zhuǎn)而立足地方區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦差異，找準定位，特色立身，圍繞地方特色謀發(fā)展，探索出一條兼具差異化、特色化和高效化發(fā)展之路。

（三）構(gòu)建切實有效的體制機制作為保障

一是重視人才培育和人才流動。政府應全面推廣新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，全面建立新型職業(yè)農(nóng)民制度，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。政府也應加快出臺鄉(xiāng)村振興人才參與機制，通過激勵和保障并行的方式，鼓勵高等院校和科研機構(gòu)人才參與鄉(xiāng)村振興。二是在處理好農(nóng)地關(guān)系的基礎上進一步激活土地要素。政府應加快探索推動以土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營為基礎且適合多元化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合形式的土地改革。政府也應在立法和行政上盡快明確并統(tǒng)一農(nóng)村土地三權(quán)分置邊界，消除模糊空間和灰色地帶。政府也考慮在不改變土地利用總體規(guī)劃框架的基礎上，科學整合農(nóng)村碎片化土地用于服務鄉(xiāng)村振興。三是加快明確宅基地“三權(quán)分置”改革中的關(guān)鍵問題。政府應明確宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，非房產(chǎn)企業(yè)未通過政府土地拍賣市場所合法取得的土地需要由誰審批、是否需要符合城市供地結(jié)構(gòu)、是否對該類土地設有供應上限等關(guān)鍵問題，以明確市場預期，壓縮尋租空間。政府也應加快制定科學、合理且可供地方參照的宅基地有償退出補償指標，以加快推動宅基地有償退出。建議政府應在嚴控土地用途、堅持宅基地所有者為農(nóng)民的前提下，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，允許宅基地用途多樣化，有序開展宅基地非住房化試點。四是加快明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的關(guān)鍵問題。政府應在有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的基礎上加快改革試點，破除鄉(xiāng)規(guī)民約、固有習俗、宗族勢力等阻礙，著重探索、明確集體經(jīng)濟組織具體成員認定、集體經(jīng)濟股權(quán)設置方式和管理模式等關(guān)鍵問題，并交由法律出臺原則性認定標準。政府也應在繼續(xù)擴大多種形式的股份合作制試點的基礎上探索科學合理的股份量化機制，逐步完善管理機制，保障村民權(quán)益得到落實。