◎張可飛

鑒于土地是稀缺資源，因此土地的使用備受國家的關(guān)注，各個國家分別根據(jù)其自身的基本國情，建立了具有針對性的促進本國進步的土地制度。在如今新時代高速發(fā)展的趨勢下，我國城市化速度也得以提升。與此同時，城市和鄉(xiāng)村的土地使用方向上的爭議越來越大，由于目前我國農(nóng)村土地法律制度仍存在一定的問題，所以要從我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)的現(xiàn)實情況入手，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)境下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況進行分析，保障我國現(xiàn)有的耕地使用面積不被減少是重中之重，并在這一基礎(chǔ)上為農(nóng)村土地法律制度給予具體的解決方式。合理的規(guī)劃土地且完善與之相關(guān)的法律機制，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中土地使用的沖突，與此同時，進一步對農(nóng)村的生產(chǎn)與經(jīng)營現(xiàn)狀加以改善。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展促使農(nóng)村建設(shè)用地制度的完備加快進程

1.村莊建設(shè)需要大量土地使用面積

以筆者所收集得到的資料來看，我國鄉(xiāng)村占用的土地面積總數(shù)目約為城市占地面積總數(shù)的4.6 倍，而且大多被村民隨意使用，甚至很大一部分作為閑置的建設(shè)用地。我國農(nóng)民居住使用的用地面積約為16.4 萬平方公里，而人均占地面積高達185 平方米，遠遠高于城市居民的人均占地面積，且嚴(yán)重高于我國的農(nóng)村人均用地面積相關(guān)條例。也就是說，我國相關(guān)部門要對土地使用情況進行嚴(yán)格的管制，盡可能降低土地資源的浪費，從而大大提升我國土地的利用率，這一措施將為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的用地日益焦灼的矛盾提供有效的解決方式。

2.農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的剛性需求確定了農(nóng)村建設(shè)用地面積將繼續(xù)走高

黨中央的經(jīng)濟會議曾清晰表達，“要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)，加快推進農(nóng)村道路、飲水、電網(wǎng)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)這一舉措的實施，從某個方面來說，意味著對土地使用面積的需求量也會隨之大大提升。而推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，也就是提高農(nóng)民的收入水平，也對可使用土地有著一定的需求量。這二者就產(chǎn)生了矛盾沖突，如何既能降低農(nóng)民人均占地面積，且還能推動農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。若想解決這一矛盾，只能夠利用非農(nóng)建設(shè)用地的法律制度的改革，從而滿足新農(nóng)村建設(shè)對于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的需求。與此同時，盡可能的使閑置建設(shè)用地的使用情況活躍起來。此舉有效的限制了建設(shè)用地快速向外擴張的趨勢，從而確保土地供應(yīng)及滿足了建設(shè)過程中的需求，也有效地保護了耕地面積不會減少。

二、農(nóng)村土地管制情況及發(fā)現(xiàn)的問題

1.村民違法圈地建個人住宅，嚴(yán)重浪費集體土地面積

隨著最近幾年農(nóng)村經(jīng)濟水平的急速提升，部分先富的農(nóng)民為了方便個人的交通，沿著公路侵占原有的田地來修建新的住宅，而原本的住宅卻因為個人原因并未被摧毀，如此就產(chǎn)生了目前我們所看到的“空心村”。根據(jù)保守估計，邯鄲縣內(nèi)絕大部分的村落都有“空心村”這一狀況，空心的程度各不相同。在邯鄲縣的225 個村落中，大約兩萬畝的面積都是“空心村”，占總體面積的三成左右。不只是這一個縣，河南省也存在著數(shù)量不小的“空心村”，再加上閑置的工礦廢棄用地和磚瓦窯的閑置場地，保守預(yù)測，總面積約達200萬畝。還有濟南市的農(nóng)村居民內(nèi)部的閑置土地占比例很多，使該地區(qū)的土地利用率大打折扣。根據(jù)該地區(qū)相關(guān)部門的數(shù)據(jù)顯示，濟南市的農(nóng)村居民點內(nèi)部大約有10.66%的土地目前處于閑置的狀態(tài)，也就是約6814 公頃的土地。

2.村委會隨意批準(zhǔn)隨意占用集體土地面積

由于農(nóng)民本身并不是集體土地使用權(quán)力的主題，并沒有權(quán)利來出面保護屬于整個村落的集體土地。由于農(nóng)村人口關(guān)系的復(fù)雜性，村民小組長等和村委會領(lǐng)導(dǎo)都會有著一定的親屬關(guān)系或者利益關(guān)系，而且村民小組并沒有專門的監(jiān)督機構(gòu)來行使其權(quán)利，也就是說，即便村里有村民小組在運行，也不能夠保證有效保護村民的集體土地。鑒于一些土地相關(guān)的執(zhí)法部門的錯誤執(zhí)法方式，且集體土地的權(quán)利主體并沒有明確的歸屬，村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)及其成員及其有可能為了一己私利而隨意占用集體用地，進而產(chǎn)生大量的集體用地被違法占用這一現(xiàn)象。

3.部分政府部門濫用職權(quán)隨意侵占集體土地

隨著城市的發(fā)展，城市的規(guī)模也在不斷地擴展，因此勢必會侵占城市周邊的農(nóng)民集體土地。甚至部分地方政府官員依據(jù)其征收的職權(quán)，大肆侵占農(nóng)民集體土地的使用權(quán)，農(nóng)村集體土地被大面積的違法侵占，村民們卻只能是啞巴吃黃連。根據(jù)調(diào)查資料顯示，2015年某省的11 個縣中200 多個用地面積較大的項目通過審核，其中真正屬于公共事業(yè)項目的僅有42 項，剩下的項目中，148 項均為盈利項目。

三、導(dǎo)致農(nóng)村土地管制不良后果的法律原因

1.國家對土地市場的壟斷是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的最大障礙

根據(jù)我國《中華人民共和國土地管理法》條例中表明，對于使用農(nóng)村建設(shè)用地的條件分為三個情況。首先，對于在農(nóng)村進行集體經(jīng)濟，“興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施的完善方面，共同促進其建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。最后，針對農(nóng)民隨意擴建住宅基地的情況，加以嚴(yán)格的管控。因為土地市場被國家壟斷，限制了非農(nóng)利用者與土地所有者進行土地交易。而與此同時城市對農(nóng)民集體用地和資源的侵占，更加惡化了城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的土地使用糾紛。

2.土地相關(guān)制度法律執(zhí)行強度低

我國的法律體系中，與土地相關(guān)的法律條文數(shù)目并不少，也都是具有全國范圍的約束力的條文規(guī)定，卻并沒有真正的執(zhí)行。主要是我國的行政管轄區(qū)域就有三十多個，且各個區(qū)域的土地使用情況差距很大，而且其土地價值的利益取向通常受該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，因此土地法很難真正的落實到具體案例。

3.農(nóng)村建設(shè)用地隱形市場已存在

20世紀(jì)90年代初以來，一些大城市的郊區(qū)，農(nóng)民將自己建成的倉庫、店鋪等出租出去賺取收入，或者干脆直接將土地違法租出去。隱形市場也就是農(nóng)民違法利用土地賺取收益，雖然表面上看起來為農(nóng)民增添了收入是有利于維護社會穩(wěn)定的。不過由于是違法行為，不受法律保護，經(jīng)常會出現(xiàn)矛盾紛爭。因此要加強對農(nóng)村建設(shè)用地的管制，從而穩(wěn)定農(nóng)村社會的發(fā)展，促進農(nóng)村經(jīng)濟沿著正確的發(fā)展道路前進。

四、有效解決土地管理制度現(xiàn)存問題的法律政策

1.立法政策

（1）堅定正確的立法方向，加快農(nóng)村集體土地的法律制度的建設(shè)。一般來說，如今農(nóng)村的集體土地制度還沒有形成的良好的法律體制，要從現(xiàn)在所執(zhí)行的法律中不合理的條款著手進行整改措施，填充立法方面的空白區(qū)域。在農(nóng)業(yè)立法過程中對集體土地的使用制度加以完備，從而在法律層面有效解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題，進而大大加快我國農(nóng)村集體土地法律制度的改革步伐。（2）完備關(guān)于土地征收的立法要求。在立法內(nèi)容中清晰表明“公共利益”的界線，并且將有關(guān)部門設(shè)置為監(jiān)督機構(gòu)。也就是通過法律來規(guī)定集體土地所有權(quán)的主體，不僅僅屬于村委會和村民小組，更屬于所有村民，也就是說若想通過集體土地的使用方案，必須經(jīng)過村民小組的每一位成員的同意。（3）完備村民住宅基地立法的相關(guān)條約。通過立法清晰的規(guī)定村民們的住宅規(guī)劃，若是要變更住宅基地需要向當(dāng)?shù)卮逦瘯M行申請，并經(jīng)過村委會和村民小組成員的一致同意后方可進行宅基地的改擴建行為。且對原有的房屋基地及時進行回收，且對于不服從收回老、舊房屋命令的村民，可進行嚴(yán)厲制裁。成都率先出臺了一系列政策，鼓勵合格的農(nóng)民退出宅基地，且將其用做儲備倉庫，當(dāng)然，在此過程中農(nóng)民會獲得現(xiàn)金補償，且其補償金額必須高于當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)。成都市這一政策的實施，大大提升了當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐?，在故有面積不變的情況下，縮減了宅基地的占地面積，且不同程度的擴大了農(nóng)村建設(shè)用地面積，值得各個省市的借鑒。（4）加強對于地方政府以及其工作人員違法征收農(nóng)村集體土地的行為的懲罰力度，在立法過程中，清晰表達違法者需要擔(dān)負的行政責(zé)任核刑事責(zé)任的法律準(zhǔn)則，當(dāng)然也要考慮到司法部門的實際操作難度。

2.執(zhí)法政策

（1）各級政府和相關(guān)土地的管理部門都要正確行使國家授予的職權(quán)，提升對管理地區(qū)土地的規(guī)劃程度，清晰集體土地的具體使用情況，及時對違法操作進行規(guī)范，從而進一步促進農(nóng)村集體土地的良性流轉(zhuǎn)。（2）相關(guān)的土地管制要提高對土地違法使用或違法侵占案件的重視程度，并根據(jù)具體情況對其加以懲治。且要注意懲治的力度，要考慮到社會輿論方面的壓力，對情節(jié)不是十分嚴(yán)重的行為給予一定的寬松政策。從而達到既懲治了違法亂紀(jì)者，又獲得了廣大農(nóng)民的信任。（3）創(chuàng)立完備的價格標(biāo)準(zhǔn)，將集體土地獲得的收入合理分配。提升農(nóng)村建設(shè)用地中非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價格標(biāo)準(zhǔn)，從而形成一定的市場系統(tǒng)。（4）對于國家相關(guān)法律進行適時的整改和完備工作。為了讓農(nóng)村的建設(shè)用地使用權(quán)能夠真正的進入市場參與流轉(zhuǎn)，就必須要有一定的法律依據(jù)，也就是為其創(chuàng)建《農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)法》。

五、結(jié)束語

總的來說，我國農(nóng)村土地現(xiàn)在的土地經(jīng)營方式并未發(fā)生改革，繼續(xù)執(zhí)行著“勞動群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的方法。不過隨著時代的飛速發(fā)展，社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐日益加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展進程對土地急切的需求量，隨之而來的城市和農(nóng)村之間的土地使用問題漸漸惡化，這一情況的解決迫在眉睫。也就是說，迫切的需要一種新的土地制度模式來對現(xiàn)狀加以改善，并形成一種有效的體系，使土地產(chǎn)權(quán)在法律的保護下，無論是農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市用地還是反過來，都有一定的法律法規(guī)可以參考，并對其進行一定的約束與限制。既能滿足城市的用地需求，也保證了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食對于土地的需求，進而保證農(nóng)民群眾的基本權(quán)益。