葉 正 國

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430076)

特別行政區(qū)制度是方式、理論和制度的有機(jī)統(tǒng)一，已經(jīng)由“一國兩制”理論的規(guī)范載體和實(shí)踐方式成為具有獨(dú)立形態(tài)的理論體系。特別行政區(qū)制度肇始于“一國兩制”理論，隨著特別行政區(qū)治理實(shí)踐的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)不斷調(diào)適，創(chuàng)新話語論述，搭建理論體系。因此，需要適時(shí)地在理論上總結(jié)實(shí)踐成果，提出特別行政區(qū)制度理論，并明確其定位，以期對(duì)特別行政區(qū)治理提供更加全面系統(tǒng)的指導(dǎo)。

一、“特別行政區(qū)制度理論”的核心內(nèi)涵

理論是在社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生并經(jīng)過社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)和證明，是客觀事物的本質(zhì)、規(guī)律性的反映[1]。港澳回歸以來，特別行政區(qū)制度作為中國憲制發(fā)展的一項(xiàng)獨(dú)特制度創(chuàng)新，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)在繼承和完善“一國兩制”的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展創(chuàng)新特別行政區(qū)制度理論。它主要回答了“什么是特別行政區(qū)制度，怎樣發(fā)展特別行政區(qū)制度”等問題，是對(duì)特別行政區(qū)制度的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)路徑、發(fā)展趨勢(shì)等問題進(jìn)行探討，以及對(duì)在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)、問題、教訓(xùn)的總結(jié)和反思。它既涉及特別行政區(qū)制度的法律問題，也涉及特別行政區(qū)制度的事實(shí)問題；既涉及特別行政區(qū)制度的國內(nèi)問題，又涉及特別行政區(qū)制度的國際問題；既涉及特別行政區(qū)制度的政治問題，也涉及特別行政區(qū)制度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。具體來說，主要有以下幾個(gè)方面。

(一)特別行政區(qū)制度實(shí)踐提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

“特別行政區(qū)”一詞最早出現(xiàn)在1981年9月葉劍英委員長發(fā)表的《談實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一的方針政策》，是對(duì)臺(tái)灣地區(qū)和平統(tǒng)一的安排。1984年和1989年中英、中葡分別簽署關(guān)于中國政府對(duì)香港和澳門恢復(fù)行使主權(quán)的聲明，以“一國兩制”為核心的特別行政區(qū)制度落地。1990年和1993年，《香港基本法》和《澳門基本法》是特別行政區(qū)制度的具體化與法制化，在確認(rèn)國家主體實(shí)行社會(huì)主義制度的同時(shí)，允許局部地區(qū)保留原有資本主義制度并享有高度自治權(quán)。因此，特別行政區(qū)制度有著明確的價(jià)值指向、堅(jiān)實(shí)的歷史基礎(chǔ)與完整的規(guī)范法理，是我國長期堅(jiān)持和實(shí)施的制度，并非一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，體現(xiàn)了高屋建瓴的政治遠(yuǎn)見和決斷。毛澤東曾指出：“國家的統(tǒng)一，人民的團(tuán)結(jié)，國內(nèi)各民族的團(tuán)結(jié)，這是我們的事業(yè)必定勝利的基本保證?！?國家統(tǒng)一作為我國的首要任務(wù)，特別行政區(qū)制度就是為解決歷史遺留問題，實(shí)現(xiàn)國家的和平統(tǒng)一，維護(hù)祖國的領(lǐng)土完整，促進(jìn)港澳的繁榮，體現(xiàn)著黨和國家的重大政治關(guān)切，是中國特色社會(huì)主義道路的重要組成部分。事實(shí)表明，特別行政區(qū)制度取得了巨大成功，港澳以內(nèi)地的發(fā)展為堅(jiān)強(qiáng)后盾，經(jīng)受住了亞洲“金融風(fēng)暴”“非典”“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”等考驗(yàn)，展現(xiàn)了強(qiáng)大的制度活力。這驗(yàn)證了特別行政區(qū)制度的科學(xué)性、合理性，為其進(jìn)一步發(fā)展完善和理論總結(jié)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)“一國兩制”理論提供了理論基石

“一國兩制”理論之“兩制”在原初意義上主要是指社會(huì)主義制度和資本主義制度，為20世紀(jì)80年代初期破除意識(shí)形態(tài)觀念的“姓資姓社”藩籬提供了思想武器?！耙粐鴥芍啤崩碚撌翘貏e行政區(qū)制度形成的指導(dǎo)，為解決歷史遺留問題發(fā)揮了重要作用。雖然“一國兩制”理論對(duì)特別行政區(qū)制度的實(shí)踐仍具有巨大的指導(dǎo)意義，在新形勢(shì)下產(chǎn)生一些新的問題，要不斷通過創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)一步加深對(duì)特別行政區(qū)制度的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。由于特殊性，特別行政區(qū)制度理論是針對(duì)特定問題而形成的多學(xué)科的理論體系，即特別行政區(qū)制度理論是反映特別行政區(qū)制度這一客觀對(duì)象本質(zhì)、規(guī)律及其認(rèn)識(shí)進(jìn)程的基本立場(chǎng)、基本框架和基本觀點(diǎn)等方面的理論。

(三)基本法提供了法律依據(jù)

有關(guān)特別行政區(qū)的法律法規(guī)直接解決了香港和澳門回歸祖國的問題，也規(guī)定了中央和特別行政區(qū)的關(guān)系及特別行政區(qū)內(nèi)部的制度配置等問題，關(guān)乎國家統(tǒng)一與中國特色社會(huì)主義道路的選擇，關(guān)系到我國國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。憲法文本只是對(duì)憲制的確認(rèn)、描繪和愿景，憲制是由多種政治力量在歷史實(shí)踐中構(gòu)成和形成的，實(shí)質(zhì)是一國的政治構(gòu)成，其直接攸關(guān)國家的生成和存續(xù)，不僅可以通過憲法文本體現(xiàn)，還可以體現(xiàn)在憲法慣例與習(xí)慣中。憲制的根本內(nèi)涵在于用憲法組織國家和政治運(yùn)作的制度形態(tài)。據(jù)此，特別行政區(qū)制度就有了充分的憲制基礎(chǔ)。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是特別行政區(qū)制度由憲法或憲法性法律予以確認(rèn)。特別行政區(qū)制度是全國人大根據(jù)憲法第31條的授權(quán)而規(guī)定的，通過憲法解釋可以推動(dòng)特別行政區(qū)制度的合憲性。1982年憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！钡?9條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)的代表組成。”第62條規(guī)定：“(全國人民代表大會(huì))決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度?！倍恰断愀刍痉ā泛汀栋拈T基本法》是我國直接關(guān)涉香港和澳門的憲法性法律，如香港基本法委員會(huì)專題咨詢報(bào)告指出：“1997年7月1日以后，基本法就成為香港特區(qū)的憲制檔，為特別行政區(qū)的政治制度和社會(huì)制度提供了法理基礎(chǔ)?！?《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)征求意見稿咨詢報(bào)告〈2〉專題報(bào)告》，香港基本法咨詢委員會(huì)，1988年10月，第6—7頁。此外，憲法在中央與特別行政區(qū)關(guān)系中起著重要作用，為中央與特別行政區(qū)制度提供了制度安排，如內(nèi)地與香港、澳門分別簽署建立更加緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排(CEPA)和《內(nèi)地香港相互認(rèn)可和執(zhí)行當(dāng)事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》，同時(shí)中央政府也積極鼓勵(lì)內(nèi)地省份與港澳簽訂相關(guān)協(xié)議，如廣東省和香港簽署了《粵港合作框架協(xié)議》。

特別行政區(qū)制度理論具有交叉學(xué)科的性質(zhì)，其涉及國體、政體等政治學(xué)核心概念，是我國在地方制度上的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，具備理論所需的諸要素，有明確的問題意識(shí)、核心范疇和分析框架。詳言之，特別行政區(qū)制度理論形成了以解決港澳實(shí)踐困境為問題意識(shí)、以“全面管治權(quán)”和“高度自治權(quán)”為核心范疇、以“主權(quán)—治理”為主要分析框架的理論體系。具體來說，第一，特別行政區(qū)制度理論的問題意識(shí)較“一國兩制”理論更加具體和更具針對(duì)性。港澳回歸后產(chǎn)生的政制改革、區(qū)域合作、國家認(rèn)同等，都是植根于港澳地區(qū)特殊歷史社會(huì)環(huán)境的具體問題，“一國兩制”理論固然能夠提供宏觀的理論指導(dǎo)，但解決這些問題還需要更加具體和有針對(duì)性的理論。特別行政區(qū)理論以解決港澳地區(qū)所面臨的實(shí)踐困境為問題意識(shí)，目標(biāo)指向更加明確和具體。第二，特別行政區(qū)制度理論以“全面管治權(quán)”和“高度自治權(quán)”為核心范疇。特別行政區(qū)的“特”體現(xiàn)在其所享有的“高度自治權(quán)”上。特別行政區(qū)成立后的問題基本都與全面管治權(quán)及高度自治權(quán)的內(nèi)涵、界限和實(shí)踐方式有關(guān)。第三，“主權(quán)—治理”是特別行政區(qū)制度理論的分析框架。維護(hù)國家統(tǒng)一和保障高度自治權(quán)是特別行政區(qū)存續(xù)的兩大支柱，推動(dòng)特別行政區(qū)理論自我發(fā)展提出了“主權(quán)—治理”，作為其主要分析框架：“主權(quán)”是為維護(hù)國家統(tǒng)一所需的范疇，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)需在主權(quán)框架內(nèi)運(yùn)行、在根本上來源于主權(quán)的授權(quán)[2]；“治理”是特別行政區(qū)落實(shí)高度自治權(quán)的具體方式，處理中央與特別行政區(qū)關(guān)系、特別行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)的各項(xiàng)政策、法律和措施等，涵蓋于“治理”的范疇。

二、特別行政區(qū)制度理論的創(chuàng)新發(fā)展

特別行政區(qū)制度對(duì)政治學(xué)理論中的主權(quán)理論、國體理論、社會(huì)主義理論、國家結(jié)構(gòu)形式理論以及政權(quán)組織形式理論等都有較大的發(fā)展，對(duì)我國人民代表大會(huì)理論等主流政治理論也進(jìn)行了深化，對(duì)港澳地區(qū)的長期繁榮穩(wěn)定和中國特色大國治理結(jié)構(gòu)的不斷完善有著重要的理論意義。

(一)特別行政區(qū)制度理論是對(duì)社會(huì)主義制度理論的豐富

特別行政區(qū)制度是在港澳地區(qū)內(nèi)部實(shí)行不同于內(nèi)地的資本主義制度，以實(shí)現(xiàn)祖國的統(tǒng)一和港澳的繁榮、發(fā)展和穩(wěn)定?！疤貏e行政區(qū)”是相對(duì)于省、直轄市和自治區(qū)等一般行政區(qū)而言的，是我國為解決特殊問題而提出的方案，雖然總體制度性質(zhì)是資本主義制度，但大部分特別行政區(qū)制度并沒有意識(shí)形態(tài)屬性。特別行政區(qū)制度拋棄了原來的“定性思維”，而以“功能思維”解決發(fā)展過程中存在的問題，是對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段國情的檢視，通過特別行政區(qū)的資本主義制度來發(fā)展社會(huì)主義國家的生產(chǎn)力。特別行政區(qū)制度的部分是香港原有制度的承繼，實(shí)現(xiàn)了在國家主權(quán)統(tǒng)一前提下社會(huì)主義制度與資本主義制度的并存與相互借鑒，共同推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)。特別行政區(qū)制度的體系框架包括“國家層面的特別行政區(qū)制度”和“地方層面的特別行政區(qū)制度”[3]與“原則性的特別行政區(qū)制度”和“具體化的特別行政區(qū)制度”[4]，國家層面的特別行政區(qū)制度和原則性的特別行政區(qū)制度直接與社會(huì)主義制度相聯(lián)系，例如全國人大可以設(shè)立特別行政區(qū)制度、全國人大常委會(huì)的基本解釋權(quán)以及內(nèi)地與港澳的協(xié)議治理等都是對(duì)社會(huì)主義制度理論的發(fā)展。同時(shí)“地方層面的特別行政區(qū)制度”與“具體化的特別行政區(qū)制度”的資本主義色彩相對(duì)較淡，如香港的廉政公署制度和澳門的社團(tuán)制度都對(duì)社會(huì)主義制度理論的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

(二)特別行政區(qū)制度理論是對(duì)國家結(jié)構(gòu)形式理論的突破

現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)形式已經(jīng)超越了傳統(tǒng)單一制和聯(lián)邦制的基本界定，權(quán)力的配置實(shí)質(zhì)是在兩級(jí)政府之間進(jìn)行公共事務(wù)決策權(quán)的分配[5]。長期以來，學(xué)界認(rèn)為權(quán)力大小、歸屬和來源是國家結(jié)構(gòu)形式劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)，全國性政權(quán)機(jī)關(guān)和地方性政權(quán)機(jī)關(guān)主要是權(quán)力關(guān)系，但權(quán)力的性質(zhì)和機(jī)關(guān)的性質(zhì)并不相同，二者之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)那懈睿瑖医Y(jié)構(gòu)是一國整體與部分的組織關(guān)系，國家權(quán)力在不同主體的劃分是動(dòng)態(tài)過程，各個(gè)國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力大小、歸屬和來源及其由憲法還是法律規(guī)定并不是構(gòu)成國家結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，分權(quán)的聯(lián)邦制和集權(quán)的聯(lián)邦制都存在，單一制也是如此?，F(xiàn)代國家大多數(shù)是人民主權(quán)國家，主權(quán)歸屬都是一元的，但國家的主權(quán)配置可以不同，單一制國家的主權(quán)配置是單軌制，將其作為整體授予中央，可以根據(jù)各國具體情況通過制憲或制定一般法律對(duì)中央和地方的權(quán)力進(jìn)行配置；聯(lián)邦制國家的主權(quán)配置則是雙軌制，人民通過制憲將國家主權(quán)授予聯(lián)邦及其成員，二者在主權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)相應(yīng)的法律進(jìn)行權(quán)力配置。特別行政區(qū)所享有的高度自治權(quán)，在行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、外事權(quán)、財(cái)政權(quán)、預(yù)決算權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)等方面不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他省、市和自治區(qū)，甚至超過了許多聯(lián)邦制國家成員的權(quán)限[6]。特別行政區(qū)制度不是傳統(tǒng)單一制國家的地方政制，這就需要對(duì)其進(jìn)行治理理論上的創(chuàng)新。

(三)特別行政區(qū)制度理論是對(duì)政權(quán)組織形式理論的深化

特別行政區(qū)的政權(quán)組織形式實(shí)質(zhì)是以行政長官為中心的政治體制，在行政主導(dǎo)的前提下，行政與立法既互相配合又互相制約，司法獨(dú)立。這并不是“三權(quán)分立”，行政權(quán)具有優(yōu)先地位，行政與立法的配合是主要的，制約是次要的[7]。特別行政區(qū)的政權(quán)組織形式既不同于西方國家所通行的三權(quán)分立的“議會(huì)制”和“總統(tǒng)制”，也與內(nèi)地的人民代表大會(huì)制度有著明顯的不同。特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)制是在繼承總督制的基礎(chǔ)上，根據(jù)香港和澳門的實(shí)際情況而進(jìn)行的創(chuàng)造性發(fā)展，目的在于維護(hù)國家領(lǐng)土完整、主權(quán)統(tǒng)一和推動(dòng)香港和澳門的繁榮發(fā)展，維護(hù)香港的國際金融、貿(mào)易中心的地位。政治體制是行政主導(dǎo)制，立法會(huì)的權(quán)力較大，獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)是其他地方自治制度所沒有的，民主參與意識(shí)和社團(tuán)組織發(fā)達(dá)，并逐漸形成了多元合作共識(shí)型的政治體制。

(四)特別行政區(qū)制度理論是治理理論的具體化

特別行政區(qū)制度起初在于解決國家的歷史遺留問題、實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一，但隨著香港和澳門相繼回歸祖國，祖國統(tǒng)一的問題在這兩個(gè)地區(qū)已經(jīng)得到解決，特別行政區(qū)制度的功能也逐漸從主權(quán)統(tǒng)一功能轉(zhuǎn)向特別行政區(qū)的治理功能。隨著信息化和民主化時(shí)代的到來，公共行政和公共治理理論對(duì)政府治理產(chǎn)生了較大的沖擊，由傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，由傳統(tǒng)的全能型政府治理范式走向政府治理和社會(huì)治理相結(jié)合的多元治理范式。對(duì)于特別行政區(qū)制度而言，港澳地區(qū)從抽象的制度適用對(duì)象，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫冗m用的具體地域。特別行政區(qū)制度的作用，也從過去宏大的國家統(tǒng)一，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q港澳地區(qū)各類常態(tài)、具象和微觀的事務(wù)。在“主權(quán)—治理”的分析框架中，根據(jù)“主權(quán)”因素的作用，特別行政區(qū)制度對(duì)于國家主權(quán)的統(tǒng)一仍有重要意義，但從回歸前的“實(shí)現(xiàn)”國家統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬S護(hù)”國家統(tǒng)一，具體體現(xiàn)為維護(hù)港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展?！爸卫怼币蛩卦谔貏e行政區(qū)制度的分析框架中可以具體展開為三個(gè)層面：其一，特別行政區(qū)制度的內(nèi)部治理；其二，中央和特別行政區(qū)的關(guān)系；其三，特別行政區(qū)制度對(duì)于國家管理體制的反饋。據(jù)此，特別行政區(qū)制度發(fā)揮著維護(hù)港澳地區(qū)政治穩(wěn)定、促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)社會(huì)融合與型塑中國特色大國治理結(jié)構(gòu)的重要作用。

三、特別行政區(qū)制度理論的基本定位

管理是實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)的過程，國家管理體制是國家體制的重要內(nèi)容。國家管理體制是一個(gè)整體系統(tǒng)，可以分為很多子系統(tǒng)，以國家管理權(quán)力的向度為標(biāo)準(zhǔn)，國家管理體制可分為國家與社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人之間的體制，以及國家內(nèi)部的管理體制，如中央和地方管理權(quán)限配置的制度和各級(jí)國家機(jī)關(guān)各主要部分管理權(quán)限的劃分、配置制度，等等。國家管理體制是一個(gè)國家的組織性和結(jié)構(gòu)性的制度系統(tǒng)，是國家有關(guān)管理的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等制度的總稱，在一定程度上是國家和社會(huì)性質(zhì)的體現(xiàn)。國家管理體制理論是指國家通過一系列原則與規(guī)則規(guī)定的管理職能及其相關(guān)的制度安排在理論層面的總結(jié)，包括社會(huì)制度理論、文化制度理論、經(jīng)濟(jì)制度理論和政治制度理論等。我國的國家管理體制理論主要包括社會(huì)主義制度理論、人民代表大會(huì)制度理論、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度理論、民族區(qū)域自治制度理論、基層群眾自治制度理論、中國特色社會(huì)主義法律體系、公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展等政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度以及建立在這些制度基礎(chǔ)上的具體制度的理論。欲回答特別行政區(qū)制度理論在國家管理體制理論體系中的地位，必須回答特別行政區(qū)制度理論和國家管理體制理論之間存在怎樣的內(nèi)在聯(lián)系。特別行政區(qū)制度理論是我國為解決國家統(tǒng)一問題，針對(duì)港澳特別行政區(qū)和臺(tái)灣等特殊問題而提出的理論，核心在國家主權(quán)統(tǒng)一的前提下，對(duì)管治權(quán)進(jìn)行不同于內(nèi)地的安排。特別行政區(qū)制度與我國的人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度等之間存在著交叉關(guān)系，例如特別行政區(qū)有全國人大代表和政協(xié)委員，具體選舉和運(yùn)行制度是我國人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容；基本法解釋制度既是特別行政區(qū)制度理論的組成部分，也是人大制度理論的組成部分；特別行政區(qū)的發(fā)展離不開內(nèi)地的支撐，與內(nèi)地簽訂的協(xié)議以及中央授權(quán)澳門管理橫琴島澳門大學(xué)校區(qū)等都與內(nèi)地的管理制度存在著銜接。

特別行政區(qū)制度理論的哲學(xué)基礎(chǔ)與社會(huì)主義相一致，主要是以“解放思想、實(shí)事求是”的應(yīng)用哲學(xué)，也是實(shí)踐哲學(xué)，更是辯證哲學(xué)，表現(xiàn)為“普遍與特殊”“一元與多樣”等。1992年黨的十四大報(bào)告中提出“中國特色社會(huì)主義理論”，主要內(nèi)容分為發(fā)展道路、發(fā)展階段、根本任務(wù)、發(fā)展動(dòng)力、外部條件、政治保障、戰(zhàn)略步驟、領(lǐng)導(dǎo)力量和依靠力量、“一國兩制”和祖國統(tǒng)一等。特別行政區(qū)制度理論與上述理論內(nèi)容尤其是“一國兩制”和祖國統(tǒng)一等理論具有密切聯(lián)系，特別行政區(qū)制度是祖國和平統(tǒng)一的具體路徑和“一國兩制”的具體制度安排。中國特色社會(huì)主義區(qū)別于傳統(tǒng)封閉僵化的社會(huì)主義，是科學(xué)社會(huì)主義與中國國情的具體結(jié)合，而科學(xué)社會(huì)主義的本質(zhì)內(nèi)涵在于生產(chǎn)力的高度發(fā)展、共同富裕和人的全面發(fā)展。社會(huì)主義的本質(zhì)在于解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，社會(huì)形態(tài)的普遍性和統(tǒng)一性并不排斥多樣性和特殊性，社會(huì)形態(tài)更替的順序性和差異性也不斷統(tǒng)一，同一時(shí)代會(huì)出現(xiàn)復(fù)雜多樣的社會(huì)形態(tài)，而且特別行政區(qū)制度的大部分具體制度并沒有社會(huì)形態(tài)之分，只要能夠推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，有助于國家統(tǒng)一，提高社會(huì)主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平，就與中國特色社會(huì)主義相一致。特別行政區(qū)制度是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一的創(chuàng)造性方案，雖然在特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，黨不具體干涉特別行政區(qū)的管理，但是特別行政區(qū)及其基本法就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建和制定的，特別行政區(qū)的人民是擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者，是我國“人民”的一部分，特別行政區(qū)制度作為一項(xiàng)“中性”制度，直接攸關(guān)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族的偉大復(fù)興[8]。詳言之，雖然港澳地區(qū)實(shí)行資本主義制度，但港澳地區(qū)與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)緊密相連，有很多港澳同胞在內(nèi)地發(fā)展，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者，香港和澳門作為國際自由港口和金融等中心，對(duì)我國的社會(huì)主義建設(shè)起著重要作用。維持港澳的繁榮穩(wěn)定發(fā)展是特別行政區(qū)制度建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，關(guān)系著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局。

在我國，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是我國作為社會(huì)主義國家的國體性質(zhì)的直接反映，直接體現(xiàn)了人民民主專政和民主集中制原則。特別行政區(qū)制度是對(duì)我國主體上作為社會(huì)主義國家的人民代表大會(huì)制度的補(bǔ)充，體現(xiàn)了國家恢復(fù)行使主權(quán)可以通過和平的方式，規(guī)約了國家統(tǒng)一和中央與特別行政區(qū)的關(guān)系，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一和民族振興的大業(yè)，體現(xiàn)了我國的重大政治關(guān)切。雖然特別行政區(qū)制度的施行在實(shí)踐中有一定的波折，但總體上維護(hù)了香港和澳門的政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮、文化多元、社會(huì)和諧。從時(shí)間面來說，特別行政區(qū)制度是我國的一項(xiàng)長期制度，雖然《香港基本法》規(guī)定是50年不變，但鄧小平在1984年接見香港各界國慶35周年觀禮團(tuán)時(shí)指出：“到了五十年以后，大陸發(fā)展起來了，那時(shí)還會(huì)小里小氣地處理這些問題嗎……如果有什么要變，一定要變得更好……不要拒絕變，拒絕變化就不能進(jìn)步?！?988 年鄧小平指出：“實(shí)際上，五十年只是一個(gè)形象的講法，五十年后也不會(huì)變。前五十年是不能變，五十年之后是不需要變。” 此外，特別行政區(qū)制度有原則性的特別行政區(qū)制度和具體的特別行政區(qū)制度的二元?jiǎng)澐?，原則性的特別行政區(qū)制度毫無疑問是純粹的政治制度，但具體的特別行政區(qū)制度除了政治制度，還包括經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等制度。如果沒有前者，后者無從談起，沒有作為政治制度的特別行政區(qū)制度，就沒有其他制度的特別行政區(qū)制度，政治制度是其他制度生成和構(gòu)建的基石，是特別行政區(qū)制度的主體和主要矛盾。特別行政區(qū)制度理論關(guān)涉我國在追求國家統(tǒng)一過程中的制度構(gòu)建問題，既解決了與內(nèi)地社會(huì)主義制度的聯(lián)系和區(qū)隔，又考慮了港澳問題的具體實(shí)際。因此，特別行政區(qū)制度理論是對(duì)社會(huì)主義理論體系的建構(gòu)，更是有關(guān)香港和澳門如何發(fā)展和融合的理論?？梢哉f，如果說國家管理體制理論是我國作為社會(huì)主義國家的國家管理體制理論的主體和一般性理論，那么“特別行政區(qū)制度理論”是我國國家管理體制理論的重要組成部分，是對(duì)主體理論的補(bǔ)充和完善。

四、結(jié)語

特別行政區(qū)制度理論是對(duì)特別行政區(qū)治理實(shí)踐的理論提升，是對(duì)特別行政區(qū)制度的理論認(rèn)識(shí)，具有全面性、邏輯性和系統(tǒng)性。特別行政區(qū)制度理論的建構(gòu)必須基于特別行政區(qū)治理的需要，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，維護(hù)國家的主權(quán)、安全和發(fā)展利益。特別行政區(qū)制度應(yīng)繼續(xù)在“一國兩制”背景下探索特別行政區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)，并上升到理論層面，及時(shí)將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為理論，同時(shí)通過理論創(chuàng)新來推進(jìn)治理實(shí)踐，形成有利于特別行政區(qū)治理的實(shí)效，從而維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整，推動(dòng)港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。

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